ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4265/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4265/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea

înregistrată pe rolul Curții de Apel Pitești la data de 15 martie 2011,

disjunsă din Dosarul nr. 426/46/2011, B.F., C.B., D.S., D.M., D.M.A., G.A., I.G.,

L.M., L.C., L.L., M.M., M.A., N.G., O.D., O.S., P.I., R.R.G., L.G., S.A., V.A.I.,

salariați ai Agenției Nucleare pentru Deșeuri Radioactive au chemat în judecată

Agenția Nucleară pentru Deșeuri Radioactive, invocând excepția de nelegalitate

a Ordinului din 28 decembrie 2009, privind preluarea și reîncadrarea

personalului Agenției Naționale pentru Deșeuri Radioactive și a personalului

Agenției Nucleare.

În motivare reclamanții

au arătat că Ordinul din 28 decembrie 2009, privind preluarea și încadrarea personalului

Agenției Naționale pentru Deșeuri Radioactive și a personalului Agenției Nucleare

este emis fără să existe un act normativ privind înființarea Agenției Nucleare și

pentru Deșeuri Radioactive.

Au susținut că nelegalitatea

H.G. nr. 1437/2009 afectează și actele subsecvente, în speță, actul de încadrare

pe noi funcții și cu salarii diferite a personalului preluat și că încadrarea personalului

s-a făcut înaintea organigramei și a statului de personal, acestea fiind aprobate

abia prin Ordinul din 28 decembrie 2009.

Și în ipoteza în care

H.G. nr. 1437/2009 ar fi considerată legală, au precizat reclamanții, Ordinul din

28 decembrie 2009 încalcă prevederile art. 14 alin. (2) și (3) din hotărârea de

Guvern menționată, care prevăd subrogarea în drepturile și obligațiile agențiilor

preexistente într-un termen de 60 de zile de la data intrării în vigoare a hotărârii

pentru încadrarea personalului.

Or, aceste prevederi sunt

obligatorii ținând cont de art. 5 Legea nr. 329/2009, care trimite la adoptarea

unei hotărâri de Guvern pentru reglementarea aspectelor determinate de aplicarea

măsurilor de reorganizare și care decide doar asupra oportunității restructurării

unor instituții, reorganizarea efectivă a unui organ de specialitate din subordinea

guvernului sau a unui minister urmând a fi stabilită prin hotărâri de Guvern subsecvente.

Prin urmare, au susținut

reclamanții, noua instituție trebuia să păstreze raporturile de serviciu și de muncă

ale salariaților existenți la data publicării hotărârii.

Agenția Nucleară și pentru

Deșeuri Radioactive a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea excepției

de nelegalitate S-a mai invocat,totodată, excepția lipsei procedurii prealabile

și tardivității cererii de chemare în judecată, în raport cu Ordinul Președintelui

Agenției Nucleare și pentru Deșeuri Radioactive din 28 decembrie 2009, nefiind atacat

cu plângere prealabilă.

S-a invocat și excepția

lipsei calității procesuale active a reclamanților I.G., M.A., N.G., S. fostă Ș.A.,

V.A.I., deoarece nu se mai află în raporturi de muncă sau de serviciu cu instituția

pârâtă.

Curtea de Apel Pitești,

secția comercială de contencios administrativ și fiscal prin sentința nr. 283/F-Cont

din 17 mai 2011, a respins excepțiile inadmisibilității și tardivității excepției

de nelegalitate a Ordinului din 28 decembrie 2009 emis de

Agenția

Națională pentru Deșeuri Radioactive

.

A respins excepția lipsei

calității procesuale active a reclamanților I.G., M.A., N.G., S.A. și V.A.I..

A respins excepția de

nelegalitate a Ordinului din 28 decembrie 2009 al

Agenției

Naționale pentru Deșeuri Radioactive

, și cererea de acordare a cheltuielilor

de judecată.

Pentru a hotărî astfel

prima instanță a reținut următoarele considerente:

În ceea ce privește excepția

lipsei procedurii prealabile, Curtea a constatat că

cererea de

față are ca obiect excepția de nelegalitate a

Ordinului din 28 decembrie

2009, privind preluarea și reîncadrarea personalului Agenției Naționale pentru Deșeuri

Radioactive și a personalului Agenției Nucleare, ipoteză în care nu este necesară

parcurgerea procedurii prealabile, formulată în temeiul art. 4 alin. (1) teza I

Legea nr. 554/2004.

Potrivit acestor dispoziții

l

egalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual,

indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui

proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.

A reținut instanța că,

în cauză nu poate fi aplicat art. 7 Legea nr. 554/204 de vreme ce este vorba despre

calea procesuală a excepției, formulată în timpul unui proces pendinte, iar nu despre

sesizarea instanței cu cererea de anulare a actului administrativ, acțiune directă,

care reprezintă ipoteza art. 7 susmenționat.

Totodată Curtea a constatat

că reclamanții, prin intermediul Sindicatului Național al Funcționarilor Publici,

au solicitat Agenției Nucleare și pentru Deșeuri Radioactive respectarea drepturilor

și obligațiilor salariaților ce decurg din raporturile de serviciu și de muncă existente

la data intrării în vigoare a H.G. nr. 1437/2009 (adresa din 10 februarie 2010 primită

la Agenție din aceeași dată), prin adresa din 16 februarie 2010, Agenția Nucleară

pentru Deșeuri Radioactive răspunzând plângerii prealabile.

Ca atare, a concluzionat

instanța pe acest aspect, excepția de inadmisibilitate nu poate fi primită.

În ce privește excepția

tardivității pentru nerespectarea termenului prevăzut de art. 11 alin. (1) Legea

nr. 554/2004 pentru introducerea cererii (excepției de nelegalitate), Curtea a constatat

că textul nu este aplicabil, art. 4 din Legea contenciosului administrativ permițând

sesizarea instanței cu excepția de nelegalitate, oricând în cursul unui proces.

Curtea a constatat și că excepția are legătură cu

soluționarea

litigiului pe fond, deoarece se invocă faptul că nulitatea acestui ordin atrage

consecințe asupra:

recunoașterii drepturilor prevăzute de art. 13 alin. (2)

O.G. nr. 11/2003, repunerii părților în situația anterioară emiterii H.G. nr. 1437/2009,

reparării prejudiciului produs prin emiterea hotărârea de Guvern, mai sus menționată.

Asupra excepției lipsei

calității procesuale active a reclamanților I.G., M.A., N.G., S. fostă Ș.A., V.A.I.,

prima instanță a apreciat că față de împrejurarea că persoanele menționate sunt

prevăzute în Anexa 2 la Ordinul din 28 decembrie 2009, acestea au calitate procesuală.

Pe fondul excepției de

nelegalitate Curtea a constatat următoarele:

Primul motiv nu poate

fi reținut, în condițiile în care organigrama și statul de personal s-a întocmit

concomitent cu Ordinul din 28 decembrie 2009, prin care s-a aprobat organigrama

Departamentului de Promovare, Dezvoltare și Monitorizare a Activităților Nucleare,

precum și organigrama Departamentului pentru Administrarea Națională a Deșeurilor

Radioactive.

Î

n ce

privește nelegalitatea ordinului determinată de nelegalitatea H.G. nr. 1437/2009,

Curtea a apreciat că nici această critică nu poate fi primită, având în vedere că

prin sentința nr. 281/F/CONT din 17 mai 2011, Curtea de Apel a respins cererea de

anulare a acestei hotărâri.

N

u se poate reține nelegalitatea

Ordinului din 28 decembrie 2009, nici în raport cu nerespectarea dispozițiilor

art. 14 alin. (2) și (3) H.G. nr. 1447/ 2009, a reținut prima instanță, deoarece

preluarea personalului și subrogarea Agenției în drepturile și obligațiile entităților

preexistente, nu echivalează cu păstrarea raporturilor de serviciu și de muncă ale

salariaților în condițiile în care Anexa 1 pct. 33 și 34 Legea nr. 329/2009, schimbă

regimul de finanțare al Agenției prevăzând că aceasta este finanțată din venituri

proprii și subvenții de la bugetul de stat.

Mai mult, art. 6 alin.

(3) și (4) Legea nr. 329/2009 prevede că

personalul instituțiilor

desființate va fi încadrat în limita posturilor aprobate pentru instituția care

preia activitatea acestora, beneficiind de drepturile salariale acordate, potrivit

legii, pentru categoriile de funcții din cadrul autorității sau instituției publice.

Curtea

a apreciat că nu se poate reține nici încălcarea art. 13 alin. (2) O.G. nr. 11/2003,

care prevede că salarizarea personalului se face în condițiile prevăzute de legislația

în vigoare, privind salarizarea personalului din instituții publice finanțate integral

din venituri proprii, în vigoare la data de 28 decembrie 2009.

Art.14

alin. (4) din hotărârea atacată prevede că s

alarizarea personalului

Agenției se va face potrivit prevederilor legale în vigoare privind salarizarea

personalului bugetar.

Chiar

dacă, a subliniat instanța, la prima vedere textele se contrazic, însă ele trebuie

interpretate sistematic, ținând seama de contextul adoptării lor.

A

nexa

I la Legea nr. 329/2009, pct. 33 și 34, prevede că entitatea rezultată - Agenția

Nucleară și pentru Deșeuri Radioactive este f

inanțată din venituri

proprii și din subvenții de la bugetul de stat, bugetul Ministerului Economiei,

fiind astfel schimbată sursa de finanțare a Agenției rezultate din reorganizarea

celor două agenții preexistente.

Ca

atare, a reținut Curtea, nu mai era aplicabilă O.G. nr. 14/1998, care se referea

exclusiv la

instituțiile publice finanțate integral din venituri

extrabugetare.

Cu privire la reducerea

cheltuielilor de personal, Curtea a reținut că

art. 53 Legea fundamentală

nu este încălcat. Măsura de restrângere este prevăzută prin lege, vizează exercițiul

dreptului, iar nu substanța acestuia, este determinată de o situație de criză financiară

mondială care ar putea afecta, în lipsa unor măsuri adecvate, stabilitatea economică

a țării, și implicit, securitatea națională.

A reținut

Curtea că nu sunt încălcate nici dispozițiile art. 41 alin. (5) Constituție, privind

caracterul obligatoriu al convențiilor colective, întrucât textul constituțional

nu exclude posibilitatea legiuitorului de a interveni, din rațiuni de interes general,

pentru modificarea unor dispoziții din contractele colective de muncă, reglementând

soluții care să răspundă nevoilor sociale existente la un moment dat.

Cu privire la nerespectarea

prevederilor art. 107 Legea nr. 188/1999, care se referă la necesitatea avizului

Agenției Naționale a Funcționarilor Publici privind funcțiile

publice la stabilirea sau modificarea structurii de funcții publice pentru fiecare

autoritate și instituție publică, în parte,

Curtea a apreciat că

nota de fundamentare întocmită pentru adoptarea H.G. nr. 1437/2009,

poartă avizul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, prin Președinte.

În ce

privește susținerea relativă la faptul că toate activitățile de preluare a personalului

și de încadrare pe noile funcții au fost efectuate la 28 decembrie 2009, pentru

a nu se putea face aplicarea art. 30 alin. (5) Legea nr. 330/2009, care a intrat

în vigoare abia la data de 01 ianuarie 2010, Curtea constată că aceasta nu poate

fi primită.

Legea

stabilește un termen maxim de 60 de zile, în care să fie finalizată procedura de

preluare a personalului, care în speță a fost respectat. Aspectul invocat ține de

oportunitatea măsurilor adoptate, care nu poate fi cenzurat de către instanța de

judecată, în condițiile în care acesta nu se relevă la o condiție a legalității,

argumentele mai sus menționate determinând concluzia contrară.

Curtea

a respins cererea privind acordarea cheltuielilor de judecată, în raport de dispozițiile

art. 274 C. proc. civ..

de atac exercitată

Împotriva

acestei hotărâri au declarat recurs reclamanții și pârâta Agenția Nucleară și pentru

Deșeuri Radioactive.

În motivarea

căii de atac, reclamanții au invocat ca temei legal dispozițiile art. 304 pct. 9

C. proc. civ. și au adus, în esență, următoarele critici sentinței recurate:

- în

mod greșit instanța de fond a reținut că dispozițiile art. 14 alin. (2) și (3) H.G.

nr. 1437/2009 nu presupun păstrarea raporturilor de muncă și de serviciu ale salariaților

preluați de la cele două agenții desființate, astfel că aceste dispoziții nu au

fost corect interpretate.

Se susține

că personalul preluat trebuia să beneficieze de salarizarea prevăzută de art. 13

alin. (2) O.G. nr. 11/2003, modificată prin Legea nr. 329/2009, reîncadrarea acestuia

făcându-se cu încălcarea art. 107 alin. (1) lit. a), d), g), h), alin. (2),

art. 107

1

alin. (2) și art. 111 alin. (1) Legea nr. 188/1999.

- în

mod greșit instanța a reținut că nu era necesar avizul Agenției Naționale a

Funcționarilor Publici atât pentru actul administrativ privind aprobarea organigramei

și statutului de personal pentru încadrarea salariaților pe noile funcții și de

stabilire a noilor salarii, cât și în cazurile de modificare a calității posturilor

în condițiile prevăzute de art. 107 alin. (1) lit. a), d), g) și h) și alin. (2)

al aceluiași articol, art. 111 alin. (1) Legea nr. 188/1999.

Se menționează

că nota de fundamentare a H.G. nr. 1437/2009 depusă de Guvernul României nu corespunde

cu cea publicată pe site-ul instituției, fapt ce conduce la concluzia că nu a fost

respectată cerința publicării prevăzută de art. 32 alin. (5) Legea nr. 24/2000 (ulterior

art. 34 alin. (5)).

De asemenea,

se arată că avizul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici pe Nota de fundamentare

a H.G. nr. 1437/2009 nu poate fi considerat a fi dat și pentru actele emise de președintele

Agenției Naționale pentru Deșeuri Radioactive.

Se susține

că preluarea personalului, încadrarea pe noile funcții și stabilirea noilor salarii

s-a făcut la 28 decembrie 2009, cu scopul de a nu fi aplicate de către instituția

nou formată a dispozițiilor art. 30 alin. (5) Legea nr. 330/2009 privind salarizarea

unitară a personalului plătit din fonduri publice.

- aprecierile

instanței referitoare la chestiunile de oportunitate a măsurilor adoptate nu justifică

eludarea prevederilor art. 30 alin. (5) Legea nr. 330/2009;

- instanța

de fond, în mod greșit a procedat la disjungerea excepțiilor de nelegalitate, soluționându-le

separat.

De asemenea,

excepția de nelegalitate ce face obiectul cauzei deduse judecății s-a soluționat

în aceeași zi cu cauza principală, fapt ce contravine art. 4 alin. (4) Legea

nr. 554/2004.

În recursul

formulat, Agenția Nucleară și pentru Deșeuri Radioactive a adus critici sentinței

recurate din perspectiva faptului că nu i-au fost acordate în integralitate cheltuielile

de judecată solicitate și probate la instanța de fond, care a făcut și o sumară

motivare a soluției sub acest aspect.

Această

recurentă a formulat și întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului

reclamanților ca nefondat, combătând criticile acestora.

Recurenta-pârâtă

a menționat, în esență, că actul ce formează obiectul excepției de nelegalitate

nu a fost atacat în termenul legal prevăzut de Legea nr. 554/2004, iar scopul ascuns

al acestei excepții a fost de a pune în discuție acte administrative ce îi privesc

personal sub aspectul salarizării.

instanței de recurs

Înalta

Curte, analizând recursul recurenților-reclamanți în raport de criticile formulate,

de înscrisurile ce se află la dosarul cauzei, de apărările părților, de dispozițiile

legale incidente, apreciază că acesta este nefondat pentru considerentele ce urmează

a fi expuse.

Astfel

cum rezultă din expunerea prezentată anterior, obiectul cauzei în care s-a pronunțat

sentința recurată l-a constituit excepția de nelegalitate a Ordinului din 28

octombrie 2009 emis de președintele Agenției Nucleare și pentru Deșeuri Radioactive.

Acest

ordin a fost emis avându-se în vedere prevederile pct. 32 și 33 din Anexa nr. 1

la Legea nr. 329/2009 privind reorganizarea unor autorități sau instituții publice,

raționalizarea cheltuielilor publice, susținerea mediului de afaceri și respectarea

acordurilor-cadru cu Comisia Europeană și Fondul Monetar Internațional, Protocolul

de predare-primire nr. 31 din 28 decembrie 2009, cât și în temeiul art. 8 alin.

(9) din Anexa 1 la H.G. nr. 1437/2009 pentru aprobarea Regulamentului de organizare

și funcționare a structurii organizatorice a Agenției Nucleare și pentru Deșeuri

Radioactive, astfel cum rezultă din preambulul său.

Prin

urmare, Ordinul din 2009 a fost emis în temeiul și pentru punerea în executare a

H.G. nr. 1437/2009, astfel că în raport de acest act normativ se va analiza legalitatea

ordinului ce face obiectul excepției de nelegalitate din cauza dedusă judecății.

Potrivit

acestui ordin, începând cu 28 decembrie 2009, Agenția Națională pentru Deșeuri

Radioactive va prelua personalul Agenției Nucleare și al Agenției Naționale pentru

Deșeuri Radioactive, prevăzut în Anexele nr. 1 și 2, urmare a desființării acestora,

ce va fi încadrat conform Anexei nr. 3 a Ordinului din 2009.

În principal,

recurenții-reclamanți susțin că instanța de fond a apreciat greșit asupra faptului

că Ordinul din 2009 a fost emis cu încălcarea dispozițiilor art. 14 alin. (2) și

(3) H.G. nr. 1437/2009. Mai exact, susțin că trebuiau să fie păstrate raporturile

de serviciu și de muncă existente la data publicării hotărârii, iar salarizarea

trebuia făcută conform art. 13 alin. (2) O.G. nr. 11/2003, cu modificările aduse

prin Legea nr. 329/2009.

În mod

corect instanța de fond a reținut că Ordinul din 2009 nu contravine dispozițiilor

art. 14 alin. (2) și (3) H.G. nr. 1437/2009, care prevăd preluarea de către agenția

nou înființată a personalului Agenției Nucleare și al Agenției Naționale pentru

Deșeuri Radioactive care se subrogă în drepturile și obligațiile acestora ce decurg

din raporturile de serviciu și de muncă existente la data intrării acesteia în vigoare,

iar încadrarea personalului preluat în noua structură organizatorică să se facă

în 60 de zile de la această dată.

După

cum se constată, potrivit art. 1 și 2 al Ordinului din 2009, atât preluarea cât

și încadrarea personalului preluat, a avut loc la 28.12.2009, cu respectarea termenului

de 60 de zile prevăzut de art. 14 alin. (3) H.G. nr. 1437/2009, publicată în M.

Of. la 11 decembrie 2009.

Încadrarea

personalului preluat, inclusiv a recurenților-reclamanți a avut loc conform Anexei

nr. 3 la Ordinul din 2009, ulterior fiind emise și ordine individuale de președintele

agenției pârâte, fapt necontestat de părțile în cauză, de altfel menționat cu ocazia

cererii de chemare în judecată și a recursurilor formulate.

Astfel

cum s-a menționat anterior, criticile recurenților-reclamanți vizează, în esență,

de fapt, încadrarea pe noile funcții și stabilirea drepturilor bănești.

Or,

această etapă a fost încheiată prin emiterea ordinelor individuale acceptate de

recurenții-reclamanți.

Nemulțumirea

legată de stabilirea drepturilor bănești nu poate fi analizată pe calea acestei

excepției de nelegalitate a Ordinului din 2009 ci, eventual, pe calea unor acțiuni

directe care să vizeze analiza legalității actelor administrative individuale de

numire în funcțiile publice și de stabilire a drepturilor salariale pentru aceste

funcții prin prisma dispozițiilor legale incidente referitoare la salarizarea persoanelor

numite în funcții publice.

Or,

susținerea excepției de nelegalitate a Ordinului din 2009 prin prisma acestor critici

nu este fondată, cu atât mai mult cu cât anterior s-a reținut că acest ordin nu

încalcă dispozițiile H.G. nr. 1437/2009 menționate de recurenți, în temeiul cărora

a fost emis. Mai mult, acest act normativ nu este afectat de vreun viciu de nelegalitate

sau neconstituționalitate constatat de vreo instanță la momentul soluționării excepției

de nelegalitate.

Având

în vedere considerentele expuse cât și faptul că instanța nu a fost investită în

această cauză cu cercetarea legalității H.G. nr. 1437/2009 prin prisma existenței

avizului Agenției Naționale a Funcționarilor Publici pe nota de fundamentare, sunt

nefondate și criticile din această perspectivă.

În altă

ordine, criticile referitoare la aspectele de oportunitate în ceea ce privește emiterea

Ordinului din 2009, Înalta Curte constată că aprecierile instanței de fond sunt

corecte.

Momentul

preluării personalului prevăzut în art. 1 al Ordinului din 2009, respectiv 28

decembrie 2009 respectă cerințele art. 14 alin. (3) H.G. nr. 1437/2009.

Criticile

referitoare la greșita disjungere a excepției de nelegalitate sunt, de asemenea,

nefondate, instanța de fond respectând cerințele art. 4 alin. (1) Legea nr. 554/2004,

cu modificările și completările ulterioare.

Mai

mult, potrivit acestor dispoziții, încheierea de sesizare a instanței de contencios

administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar suspendarea cauzei nu se

dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate

este instanța de contencios administrativ competentă să soluționeze cauza pe fond,

cum se constată și în situația de față.

Prin

urmare, sunt nefondate și criticile referitoare la soluționarea excepției în aceeași

zi în care s-a soluționat cauza pe fond.

În ceea

ce privește recursul declarat de Agenția Nucleară pentru Deșeuri Radioactive, Înalta

Curte apreciază că acesta este nefondat.

Este

adevărat că s-a făcut dovada cheltuielilor de judecată pentru dosarul nr. 520/46/2011

al Curții de Apel Pitești, constând în onorariu avocat, însă, după cum se constată,

aceste cheltuieli sunt efectuate într-o cauză având ca obiect excepția de nelegalitate

ca mijloc de apărare invocată într-o cerere principală.

Prin

urmare, cheltuielile de judecată pot fi solicitate global cu ocazia judecării cererii

principale, întrucât cheltuielile de judecată reprezentând onorariul avocaților

se apreciază în raport de valoarea pricinii principale, nu cu referire la un mijloc

de apărare.

Având

în vedere toate considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 20 Legea

nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, art. 312 alin. (1) teza

II-a C. proc. civ., va respinge recursurile ca nefondate.

Dată

fiind soluția asupra recursului recurentei-pârâte, cât și dispozițiile art. 274

alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că nu este fondată cererea formulată

de această recurentă privind acordarea cheltuielilor de judecată în recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de B.F., C.B.,

D.S., D.M., D.M.A., G.A., I.G., L.M., L.C., L.L., M.M., M.A., N.G., O.D., O.S.,

P.I., R.R.G., L.G., S.A., V.A.I. și de Agenția Nucleară și pentru Deșeuri Radioactive

împotriva sentinței nr. 283/F-Cont din 17 mai 2011 a Curții de Apel Pitești, secția

comercială și de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 22 septembrie

2011.