ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4631/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4631/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată

la Curtea de Apel Pitești, disjunsă din Dosarul nr. 426/46/2011, reclamanții B.F.,

C.B., D.S., D.M., D.M.A., G.A., I.G., L.M., L.C., L.L., M.M., M.A., N.G., O.D.,

O.S., P.I., R.R.G., L.G., S.A., V.A.I., salariați ai A.N.D.R. au chemat în judecată

Ministerul Economiei, Comerțului și Mediului de Afaceri și A.N.D.R., invocând excepția

de nelegalitate a Ordinului nr. 11/2009, privind aprobarea Organigramei Departamentului

pentru Promovarea, Dezvoltarea și Monitorizarea Activităților Nucleare și a Organigramei

Departamentului pentru A.N.D.R., pentru aprobarea Statului de personal al A.N.D.R.

În motivare se arată că

Ordinului nr. 11/2009 este nul pentru aceleași considerente, ca și cele expuse pentru

Ordinul nr. 10/2009 și nr. 2162/2009, respectiv că nelegalitatea H.G. nr. 1437/2009,

afectează și actele subsecvente, în speță de încadrare pe noi funcții și cu salarii

diferite a personalului preluat.

Încadrarea personalului

s-a făcut înaintea organigramei și a statului de personal, acestea fiind aprobate

prin Ordinul nr. 11/2009. Și în ipoteza în care H.G. nr. 1437/2009 ar fi considerată

legală se constată că Ordinul nr. 11/2009 încalcă prevederile art. 14 alin. (2)

și alin. (3) din hotărârea menționată, care prevăd un termen de 60 de zile de la

data intrării în vigoare a hotărârii pentru încadrarea personalului. Legea nr. 329/2009

stabilește numai oportunitatea restructurării unor instituții, punerea în executare

a acesteia fiind stabilită prin hotărâri de guvern subsecvente.

Ordinul atacat încalcă

și art. 13 alin. (2) din O.G. nr. 11/2003, modificată prin Legea nr. 329/2009, care

prevede că salarizarea personalului se face în condițiile prevăzute de legislația

în vigoare privind salarizarea personalului din instituții publice finanțate integral

din venituri proprii, care era în vigoare la 28 decembrie 2009.

Ordinul nr. 11/2009, încalcă

dispozițiile art. 107 alin. (1) lit. a), lit. d), lit. g) și lit. h) și alin. (2)

din același text, precum și art. 107

1

alin. (2) și art. 111 alin. (1)

din Legea nr. 188/1999, organele de conducere ale agenției fiind obligate să solicite

avizul A.N.D.R., or, în cauză acesta nu a fost solicitat în condițiile textului.

Toate reîncadrările s-au

făcut la 28 decembrie 2009, pentru că noua instituție să nu fie nevoită să facă

aplicarea dispozițiilor art. 30 alin. (5) din Legea nr. 330/2009, în vigoare de

la 1 ianuarie 2010.

A.N.D.R. a formulat întâmpinare

solicitând respingerea excepției de nelegalitate.

Se invocă excepția lipsei

procedurii prealabile și tardivității cererii de chemare în judecată, în raport

de Ordinul președintelui A.N.D.R. nr. 11/2009, nefiind atacat cu plângere prealabilă.

Se invocă, excepția lipsei

calității procesuale active a reclamanților I.G., M.A., N.G., S.A., V.A.I., deoarece

nu se mai află în raporturi de muncă sau de serviciu cu instituția pârâtă.

fond

Prin sentința civilă

nr. 284/F din 17 mai 2011 a Curții de Apel Pitești, secția comercială, contencios

administrativ și fiscal, au fost respinse excepțiile inadmisibilității, tardivității

și lipsei calității procesuale active a reclamanților I.G., M.A., N.G., S.A. și

V.A.I. și a fost respinsă excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 11/2009 a A.N.D.R.

ca neîntemeiată. A fost respins capătul de cerere privind acordarea cheltuielilor

de judecată.

În motivarea soluției,

instanța de fond a reținut următoarele:

- excepția inadmisibilității

a fost respinsă pentru că art. 7 din Legea nr. 554/2004 nu poate fi aplicat de vreme

ce este vorba despre calea procesuală a excepției formulată în timpul unui proces

pendinte, iar nu despre sesizarea instanței cu cererea de anulare a actului administrativ,

acțiune directă care reprezintă ipoteza textului. Totodată, s-a constatat că reclamanții,

prin intermediul Sindicatului Național al Funcționarilor Publici, au solicitat A.N.D.R.,

respectarea drepturilor și obligațiilor salariaților ce decurg din raporturile de

serviciu și li s-a răspuns la 16 februarie 2010 că la data încadrării, 28

decembrie 2009, O.U.G. nr. 1/2010 nu era în vigoare;

- excepția tardivității

a fost respinsă întrucât art. 4 din Legea nr. 554/2004 permite sesizarea instanței

cu excepția de nelegalitate oricând în cursul unui proces, iar actul nu rezultă

că a fost comunicat pentru a determina curgerea termenului;

- excepția lipsei calității

procesuale active a fost respinsă cu motivarea că persoanele respective sunt menționate

în Anexa Ordinului nr. 11/2009 și acestea au avut calitatea de angajat al agenției;

- pe fondul excepției

de nelegalitate s-a arătat că nu poate fi reținut motivul relativ la nelegalitatea

Ordinului nr. 11/2009 pentru că ar fi fost ulterior Ordinului nr. 10/2009, în condițiile

în care organigrama și statul de personal s-au întocmit concomitent, ambele ordine

purtând aceeași dată.

Nelegalitatea ordinului

determinată de nelegalitatea H.G. nr. 1437/2009 a fost respinsă având în vedere

că prin sentința civilă nr. 281/F din 17 mai 2011 a fost respinsă nelegalitatea

acesteia.

H.G. nr. 1437/2009 a fost

publicată în M. Of. la 11 decembrie 2009, iar ordinul atacat a fost emis la 29

decembrie 2009, cu respectarea termenului de 60 de zile de la data intrării în vigoare

a hotărârii de Guvern, iar potrivit art. 14 alin. (2) din H.G. nr. 1437/2009, încadrarea

personalului preluat în noua structură organizatorică se face în termen de 60 de

zile de la data intrării în vigoare a hotărârii.

Aspectele determinate

de aplicarea măsurilor de reorganizare la care se referă art. 5 din Legea nr. 329/2009

au fost adoptate prin H.G. nr. 1437/2009.

În acest context, preluarea

personalului și subrogarea Agenției în drepturile și obligațiile entităților preexistente,

s-a considerat că nu echivalează cu păstrarea raporturilor de serviciu și de muncă

ale salariaților în condițiile în care Anexa I pct. 33 și pct. 34 din Legea nr.

329/2009 a schimbat regimul de finanțare al agenției, prevăzând că aceasta este

finanțată din venituri proprii și subvenții de la bugetul de stat.

Art. 6 alin. (3) și alin.

(4) din Legea nr. 329/2009 prevede că personalul instituțiilor desființate va fi

încadrat în limita posturilor aprobate pentru instituția care preia activitatea

acestora, beneficiind de drepturile salariale acordate, potrivit legii, pentru categoriile

de funcții din cadrul autorității sau instituției publice. Încadrarea personalului

și stabilirea drepturilor salariale aferente urmau să se realizeze în termen de

60 de zile de la data intrării în vigoare a actelor normative prevăzute la art.

5 alin. (1)-alin. (4).

S-a arătat chiar că legea

în care se prevede reorganizarea entităților anterioare dispun preluarea personalului

și stabilirea drepturilor salariale aferente noilor funcții, dar cu păstrarea drepturilor

dobândite în temeiul contractelor de juncă sau raportului de funcție preexistent

la adoptarea Legii nr. 329/2009.

Instanța de fond a apreciat

că nu a fost încălcat art. 13 alin. (2) din O.G. nr. 11/2003 care prevede că salarizarea

personalului se face în condițiile prevăzute de legislația în vigoare deoarece aceasta

presupune că ar deveni incidente prevederile O.G. nr. 14/1998 având în vedere că

Legea nr. 330/2009 a intrat în vigoare abia la 1 ianuarie 2010.

Dar, pentru că entitatea

rezultată era finanțată din venituri proprii și din subvenții de la bugetul de stat,

s-a considerat că O.G. nr. 14/1998 nu mai era aplicabilă pentru că acest act normativ

se referă exclusiv la instituțiile publice finanțate integral din venituri extrabugetare.

Chiar Curtea Constituțională

a reținut, prin Decizia nr. 1414/2009, că legea privind reorganizarea unor autorități

și instituții publice este constituțională și că art. 53 din Constituție nu este

încălcat.

În acest context, a apreciat

instanța de fond, era posibilă reîncadrarea personalului cu respectarea cerințelor

legale și cu consecința reducerii drepturilor salariale anterioare, plătite anterior

în condițiile O.G. nr. 14/1998.

Cu privire la nerespectarea

prevederilor art. 107 din Legea nr. 188/1999, instanța de fond a reținut că

art. 107 din acest act normativ se referă la solicitarea avizului A.N.F.P. în cazul

modificării structurii de funcții publice, aviz care este prealabil și obligatoriu,

dar potrivit art. 107

1

din Legea nr. 188/1999 se poate solicita avizul

și după aprobarea actelor normative sau administrative pentru structura de funcții.

Referitor la nota de fundamentare

a H.G. nr. 1437/2009 s-a constatat că aceasta poartă avizul A.N.F.P.

În ceea ce privește susținerea

că toate activitățile de preluare a personalului și de încadrare pe noile funcții

au fost efectuate la 28 decembrie 2009 pentru a nu se face aplicarea art. 30

alin. (5) din Legea nr. 330/2009, instanța de fond a reținut că legea a stabilit

un termen de 60 de zile care a fost respectat, iar aspectele ce țin de oportunitatea

măsurilor adoptate nu pot fi cenzurate de instanță dacă nu se relevă ca o condiție

a legalității.

Capătul de cerere privind

cheltuielile de judecată a fost respins pentru că apărările sunt aceleași cu cele

din cererea principală, dosarul fiind disjuns din Dosarul nr. 426/46/2011.

Împotriva acestei sentințe

a declarat recurs A.N.D.R. și reclamanții B.F., C.B., D.S., D.M., D.M.A., G.A.,

I.G., L.M., L.C., L.L., M.M., M.A., N.G., O.D., O.S., P.I., R.R.G., L.G., S.A. și

V.A.I.

I. În recursul declarat

de A.N.D.R. s-a solicitat modificarea sentinței recurate în sensul obligării intimaților-reclamanți

la plata către instituție a tuturor cheltuielilor de judecată solicitate și probate

în fața instanței de fond și a celor efectuate în faza procesuală a recursului.

În motivele de recurs

se arată că în sentința atacată sunt prezentate sumar considerentele pentru care

nu au fost acordate cheltuielile de judecată.

Este irelevant din perspectiva

cheltuielilor de judecată dacă dosarul a fost format prin disjungerea unei alte

cauze, deoarece fiecare cauză presupune noi excepții, apărări, noi probe, noi termene.

În ceea ce privește valoarea

pricinii, s-a arătat că dacă cererea de chemare în judecată ar fi fost admisă ar

fi avut ca efect organizarea și funcționarea instituției, ceea ce ar fi generat

în viitor costuri consistente, iar efectele materiale directe asupra patrimoniului

s-ar fi produs datorită pretențiilor bănești ale intimaților-reclamanți.

La dosarul cauzei, în

privința criteriului prevăzut de art. 274 alin. (3) C. proc. civ., respectiv munca

avocatului, s-au depus acte care dovedesc acțiunile de documentare, redactare și

reprezentare.

Pentru că demersul judiciar

al reclamanților a fost promovat în mod defectuos și s-a ajuns la disjungerea cauzelor,

a fost necesară o reprezentare juridică permanentă.

II. În recursul declarat

de reclamanți s-a solicitat admiterea recursului, să se modifice sentința atacată

în sensul admiterii excepției de nelegalitate și să se constate nelegalitatea Ordinului

președintelui A.N.D.R. nr. 11/2009.

Criticile aduse soluției

instanței de fond sunt:

- în mod greșit instanța

de fond a reținut că dispozițiile art. 14 alin. (2) și alin. (3) din H.G. nr. 1437/2009

nu presupun păstrarea raporturilor de muncă și de serviciu ale salariaților preluați

de la cele două agenții desființate.

Pornind de la prevederile

art. 5 alin. (1) din Legea nr. 329/2009 și reținând că această lege este o lege-cadru,

ea decide numai asupra oportunității restructurării unor instituții.

Pentru că art. 14

alin. (2) din H.G. nr. 1437/2009 prevăd că „Agenția preia personalul Agenției Nucleare

și al Agenției Naționale pentru Deșeuri Radioactive și se subrogă în drepturile

și obligațiile acestora, ce decurg din raporturile de serviciu și de muncă existente

la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri”, iar în art. 14 alin. (3) din

H.G. nr. 1437/2009 și art. 6 alin. (3) și alin. (4) din Legea nr. 329/2009 se face

trimitere la încadrarea „în condițiile legii”, se impune aplicarea O.G. nr. 11/2003

care prevedea că salarizarea personalului se face potrivit O.G. nr. 14/1998 și obligativitatea

obținerii avizului prealabil al A.N.F.P.

- în mod greșit a reținut

instanța de fond că nu era necesară obținerea avizului A.N.F.P., atât pentru actul

administrativ privind aprobarea organigramei și a statului de personal.

Deși instanța de fond

a reținut că nota de fundamentare a H.G. nr. 1437/2009 poartă avizul A.N.D.R., se

arată, în motivele de recurs că, mai întâi, nota de fundamentare depusă de Guvernul

României nu corespunde cu cea publicată pe site-ul instituției, atât în privința

conținutului cât și în privința avizatorilor. Mai mult, s-a susținut că dispozițiile

art. 34 din Legea nr. 24/2000 sunt dispoziții imperative, iar cerința publicării

notelor de fundamentare împreună cu actul normativ în M. Of. sau pe internet, oferă

persoanelor interesate posibilitatea verificării respectării legii.

În al doilea rând, avizul

A.N.F.P. pe nota de fundamentare a H.G. nr. 1437/2009 a fost dat cu privire la structura

organizatorică stabilită prin acest act normativ și cu privire la funcțiile enumerate

în acest act normativ, dar nu poate fi considerat dat și cu privire la actele emise

de președintele A.N.D.R. care aprobă organigrama departamentelor și modificarea

funcțiilor salariaților din personal contractual în funcționari publici și invers.

- instanța a soluționat

excepția de nelegalitate fără să solicite documentele care au stat la baza emiterii

actului administrativ atacat și nu a manifestat rol activ pentru soluționarea cauzei;

- a fost considerată nelegală

și susținerea instanței de fond cu privire la apreciere ca fiind o chestiune de

oportunitate cea a încălcării dispozițiilor legale privind aprobarea și avizarea

structurii organizatorice a departamentelor, statului de funcții, modificarea funcțiilor

și stabilirea noilor salarii, întrucât această chestiune nu poate justifica încălcarea

dispozițiilor imperative ale legii, iar instanțele sunt abilitate să cenzureze actele

administrative emise în acest fel;

- instanța în mod greșit

a procedat la disjungerea excepțiilor de nelegalitate și a procedat la soluționarea

lor separată, dar au fost soluționate în aceeași zi cu fondul cauzei și nu se cunoștea

soluția instanței cu privire la excepțiile de nelegalitate.

A.N.D.R. a formulat întâmpinare

și a solicitat respingerea recursului reclamanților ca nefondat și să fie obligați

la plata cheltuielilor de judecată.

recurs

După examinarea motivelor

de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursul

reclamanților și va admite recursul A.N.D.R. pentru următoarele considerente:

I. Recursul reclamanților

urmează a fi respins pentru că niciuna din criticile formulate nu sunt fondate.

Prin Ordinul nr. 11/2009

emis de președintele A.N.D.R. s-a aprobat organigrama Departamentului pentru Promovarea,

Dezvoltarea și Monitorizarea Activităților Nucleare și organigrama Departamentului

pentru A.N.D.R., precum și Statul de personal al A.N.D.R.

Acest ordin a fost emis

în baza pct. 32 și pct. 33 din Anexa nr. 1 la Legea nr. 329/2009, art. 13 alin.

(5) și art. 14 alin. (1) din Anexa nr. 1 la H.G. nr. 1437/2009 pentru aprobarea

Regulamentului de organizare și funcționare și a structurii organizatorice ale A.N.D.R.,

art. 8 alin. (9) din Anexa I la H.G. nr. 1437/2009.

Art. 14 alin. (2) din

H.G. nr. 1437/2009 prevede că „Agenția preia personalul Agenției Nucleare și al

Agenției Naționale pentru Deșeuri Radioactive și se subrogă în drepturile și obligațiile

acestora, ce decurg din raporturile de serviciu și de muncă existente de la data

intrării în vigoare a prezentei hotărâri”, iar alin. (3) al aceluiași articol prevede

că „Încadrarea personalului preluat potrivit alin. (2) în noua structură organizatorică

se face în termen de maximum 60 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei

hotărâri, în condițiile legii”.

Pornind de la aceste dispoziții,

recurenții susțin că „în condițiile legii” înseamnă potrivit O.G. nr. 14/1998 privind

utilizarea veniturilor realizate de instituțiile publice finanțate integral din

venituri extrabugetare și prevederilor Legii nr. 188/1999.

Însă, așa cum a reținut

în mod corect instanța de fond, ca urmare a intrării în vigoare a Legii nr. 329/2009,

A.N.D.R. nu mai era finanțată integral din venituri extrabugetare pentru a-i fi

aplicabile prevederile O.G. nr. 14/1998 ci era finanțată din venituri proprii și

din subvenții de la bugetul de stat.

Referitor la lipsa avizului

cerut de dispozițiile art. 107 din Legea nr. 188/1999, susținerile recurenților

sunt nefondate.

Prin H.G. nr. 1437/1999

a fost aprobat atât Regulamentul de organizare și funcționare al A.N.D.R., cât și

structura organizatorică a acestei agenții, prevăzându-se compartimentele și departamentele

structurii având un număr de 54 de posturi, exclusiv președintele și vicepreședintele.

Nota de fundamentare a

acestei hotărâri are avizul A.N.F.P. și este îndeplinită condiția avizului prealabil

obligatoriu al acestei agenții.

Prin Ordinul nr. 11/2009

s-a procedat la nominalizarea, în anexe, a persoanelor care ocupă posturile în diferitele

structuri (departamente) și nu era necesar avizul A.N.F.P. pentru că nu era incidentă

niciuna dintre situațiile prevăzute de lege, pentru că nu s-au produs modificări

față de H.G. nr. 1437/2009.

Susținerile recurenților

că nota de fundamentare aflată la dosar este diferită de cea aflată pe site-ul instituției

nu sunt dovedite.

Nu a existat nicio încălcare

a prevederilor legale pentru că încadrarea personalului pe noile funcții s-a făcut

la data de 28 decembrie 2009. Mai mult, pentru că Legea nr. 329/2009 prevedea un

termen maxim de 60 de zile de la data intrării în vigoare a actelor normative de

reorganizare, prin ordinul a cărui nelegalitate este invocată, s-a respectat acest

termen.

Nu era absolut necesar

ca instanța de fond să solicite depunerea documentației, chiar și în baza rolului

activ, în condițiile în care partea care a invocat excepția nu a solicitat depunerea

documentelor ce au stat la baza emiterii Ordinului nr. 11/2009, deoarece în cadrul

excepției de nelegalitate se verifică conformitatea actului administrativ cu prevederile

legii.

Actul administrativ atacat

pentru nelegalitate nu a fost emis pentru a eluda dispozițiile art. 30 alin. (5)

din Legea nr. 330/2009 ci pentru punerea în executare a prevederilor Legii nr. 329/2009

și a H.G. nr. 1437/2009.

Referitor la criticile

privind disjungerea excepțiilor de nelegalitate, criticile sunt nefondate.

Pentru situația în care

recurenții apreciază că soluția în cazul cererii privind anularea H.G. nr. 1437/2009

depinde de soluțiile ce se vor pronunța în cadrul excepțiilor de nelegalitate invocate,

au avut posibilitatea să solicite suspendarea acelei cauze până la pronunțarea unor

soluții irevocabile în excepțiile de nelegalitate invocate.

Dispozițiile art. 4

alin. (4) din Legea nr. 554/2004 se referă la situația în care excepția de nelegalitate

este invocată în fața unei alte instanțe decât cea de contencios administrativ competentă

să o soluționeze pentru că, în ipoteza în care excepția de nelegalitate este invocată

chiar în fața instanței de contencios competentă să o soluționeze, nu se va dispune

suspendarea cauzei, potrivit art. 4 alin. (1) teza ultimă din Legea nr. 554/2004.

Apreciind că soluția instanței

de fond în ceea ce privește respingerea excepției de nelegalitate a Ordinului

nr. 11/2009 este legală și temeinică, în baza art. 312 C. proc. civ. raportat la

art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi respins recursul ca nefondat.

II. Recursul declarat

de A.N.D.R. va fi admis pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 274

alin. (1) C. proc. civ., „Partea care cade în pretenții va fi obligată, la cerere,

să plătească cheltuielile de judecată”.

Susținerea instanței de

fond potrivit căreia nu poate acorda cheltuieli de judecată pentru că dosarul a

fost disjuns dintr-o altă cauză, este nelegală.

Prin disjungere s-a format

un alt dosar în care părțile au formulat apărări, excepții, au fost reprezentate

de avocați.

Pentru că a existat un

dosar cu un obiect distinct și pentru că partea a căzut în pretenții, va plăti și

cheltuielile de judecată ocazionate cu acel litigiu.

De aceea, va fi admis

recursul, va fi modificată în parte sentința atacată, în sensul obligării reclamanților

la plata sumei de 380,22 RON cheltuieli de judecată către pârâta A.N.D.R. conform

actelor depuse la dosar și care reprezintă onorariul de avocat pentru reprezentarea

în fața instanței de fond.

Pentru că în recursul

A.N.D.R. nu au existat critici referitoare la soluționarea excepțiilor invocate

în fața instanței de fond, vor fi menținute dispozițiile sentinței cu privire la

aceste excepții.

În baza art. 274

alin. (1) C. proc. civ., recurenții vor fi obligați la plata cheltuielilor de judecată

efectuate în cadrul soluționării recursului.

Însă, în raport de dispozițiile

art. 274 alin. (3) C. proc. civ., având în vedere că litigiul a fost soluționat

la primul termen de judecată și față de obiectul litigiului, va fi acordată, cu

titlu de cheltuieli de judecată reprezentând onorariu avocat, suma de 1.500 RON

către intimata-recurentă A.N.D.R.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de B.F., C.B., D.S., D.M., D.M.A., G.A., I.G., L.M., L.C., L.L., M.M., M.A., N.G.,

O.D., O.S., P.I., R.R.G., L.G., S.A., V.A.I. și de A.N.D.R. împotriva sentinței

civile nr. 284/F-Cont din 17 mai 2011 a Curții de Apel Pitești, secția comercială,

de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Admite recursul declarat

de A.N.D.R. împotriva aceleiași sentințe.

Modifică în parte sentința

atacată în sensul că obligă reclamanții la plata sumei de 380,22 RON către pârâta

A.N.D.R.

Menține celelalte dispoziții

ale sentinței.

Obligă recurenții-reclamanți

la plata sumei de 1.500 RON cheltuieli de judecată în recurs către recurenta-pârâtă

A.N.D.R., cu aplicarea art. 274 alin. (3) C. proc. civ.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 7 octombrie 2011.