ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5819/2009

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Reclamanta L.E. a ridicat excepția de nelegalitate parțială a certificatului de atestare a dreptului de proprietate din 30 octombrie 1992, eliberat de fostul Minister al Industriilor, în ce privește dispoziția de cuprindere în acest certificat a terenului în suprafață de 951 m.p., proprietatea pârâtei și a antecesorului intimatului, F.C. În motivarea acțiunii, reclamanta a arătat că în certificatul a cărui legalitate se contestă, a fost cuprinsă și suprafața de 951 m.p. ce se pretinde că aparține autoarei excepției și intimatului F.C., includerea acestei suprafețe făcându-se cu încălcarea dispozițiilor Legii nr. 15/1990 și a H.G.

nr. 834/1991. Se mai susține, că SC F. SA Deva nu a deținut acest teren în patrimoniu în virtutea unui drept de administrare operativă, ci l-a deținut în calitate de locator potrivit contractului din 1974, încheiat între C.A.P. Cristur și Grupul de Șantiere Construcții Forestiere Deva, contract ce a încetat de drept la data adoptării Legii nr. 18/1991, terenul revenind în proprietate, cu titlu de reconstituire, pârâtei L.E. și antecesorului intimatului, F.C. Prin întâmpinare, intimata SC F. SA a cerut respingerea excepției ca nefondată, întrucât reclamanta nu justifică niciun interes în cauză. La rândul său, Ministerul Economiei și Finanțelor, tot prin întâmpinare, a solicitat respingerea excepției ca inadmisibilă.

Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 144/F/CA din 16 iunie 2009, a respins excepția de nelegalitate parțială ridicată de pârâta L.E., având ca obiect certificatul de atestare a dreptului de proprietate din 30 octombrie 1992. Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond, prin raportare la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, precum și la reglementările comunitare și jurisprudența C.J.C.E. a înlăturat de la aplicare dispozițiile din Legea contenciosului administrativ, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe cale incidentală, a excepției de nelegalitate a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

S-a reținut, astfel, că aceste dispozițiile legale încalcă dreptul la un proces echitabil, prin aceea că permițând anularea fără limită în timp a unui act administrativ irevocabil emis de către autoritatea emitentă și definitivat prin neutilizarea mijloacelor prevăzute de legislația anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, contravine principiului securității raporturilor juridice. Împotriva acestei sentințe considerată nelegală și netemeinică a declarat recurs reclamanta L.E., în temeiul art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ. Recurenta a susținut, în esență, că interpretând eronat probele din dosar, în mod greșit instanța de fond a reținut că terenul în suprafață de 951 m.p.

a intrat în anul 1990 în patrimoniul intimatei SC F. SA Deva, respectiv în administrarea operativă a acesteia, ca urmare a cedării făcute de C.A.P. Cristur. Astfel, instanța ar fi trebuit să înlăture actul intitulat „cerere de transfer”, act ce poartă antetul A.C.M.R. Deva nr. 115 din 04 aprilie 1990, iar nu antetul C.A.P. Cristur, acest act fiind nul, susține recurenta, deoarece nu a fost adoptat potrivit statutului C.A.P., respectiv ca urmare a hotărârii adunării generale a cooperatorilor. Printr-un alt motiv de recurs, recurenta susține că sentința instanței de fond este nelegală și sub aspectul înlăturării aplicării art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, deși, aceste prevederi au fost considerate de Curtea Constituțională a României, ca fiind constituționale, astfel că, instanțele judecătorești, indiferent de ierarhia acestora, trebuiau să le respecte.

De asemenea, recurenta a susținut că argumentele aduse de prima instanță privind respectarea principiului securității juridice, al dreptului la un proces echitabil, sunt de natură să încalce dreptul fundamental cuprins în art. 44 din Constituția României și în art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, ratificat de România prin Legea nr. 30/1994, respectiv dreptul de proprietate deținut de reclamantă asupra terenului în litigiu, preluat în mod abuziv în perioada comunistă. Examinând cauze prin prisma motivelor invocate de recurentă și a prevederilor art. 304 1 C. proc.

civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat, pentru următoarele considerente: Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, așa cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. Excepția de nelegalitate este reglementată așadar, ca un mijloc procesual de apărare ce poate fi invocat în cadrul unui proces deja început, indiferent de obiectul acestuia, fiind o formă de control judecătoresc al legalității actului administrativ diferită de acțiunea directă în contencios administrativ, prin care se tinde la anularea actului emis de o autoritate publică.

Este adevărat că prin Decizia nr. 874 din 10 iulie 2008, Curtea Constituțională a respins excepția de neconstituționalitate a art. 4 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 și a art. 2 alin. (2) din Legea nr. 262/2007, făcând trimitere la mai multe decizii anterioare, cu nr. 404, nr. 425 și nr. 354/2008, prin care a reținut că textele de lege criticate sunt în acord cu principiul stabilității raporturilor juridice care, deși nu este consacrat expres în Constituția României, se deduce din prevederile art. 1 alin. (3) din Legea fundamentală și din preambulul Convenției pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, cu principiul neretroactivității legii, cu prevederile art. 16 alin. (1) și (2) din Constituție, care consacră egalitatea cetățenilor în fața legii și a autorităților publice și cu dispozițiile art. 126 alin. (6), care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ.

Fără a ignora sau nega consistența argumentelor reținute în contenciosul constituțional, Înalta Curte nu poate omite însă împrejurarea că judecătorul național este chemat în mod direct și nemijlocit să facă efective drepturile și libertățile consacrate de Convenția pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale, așa cum au fost interpretate în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, aceasta constituind o garanție a aplicării blocului de convenționalitate în dreptul intern, atât în privința calității legii naționale, cât și în interpretarea și aplicarea acesteia.

Cu privire la raportul dintre dreptul internațional și dreptul intern, art. 20 alin. (2) din Constituția României instituie, pentru situația în care există un conflict între legile naționale și normele cuprinse în pactele și tratatele internaționale la care România este parte, regula aplicării directe și cu prioritate a tratatelor internaționale, regulă de la care se poate deroga numai în cazul existenței unor dispoziții mai favorabile cuprinse în dreptul intern.

Din această perspectivă, Înalta Curte constată că interpretarea exclusiv literală a art. 4 din Legea nr. 554/2004, în sensul că procedura excepției de nelegalitate pe care o reglementează ar fi aplicabilă și actelor administrative individuale anterioare intrării în vigoare a acesteia, ar contraveni principiului securității raporturilor juridice, element fundamental al preeminenței dreptului, enunțată în preambulul Convenției ca o componentă a patrimoniului comun al statelor părți și în lumina căreia trebuie interpretat dreptul la un proces echitabil în fața unei instanțe judecătorești (cauza Brumarescu c. României, hotărârea din 30 septembrie 1999, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 414/31.08.2000, cauza Sovtransavto Holding c. Ucraina, cererea nr. 48553/1999, hotărârea din 25 iulie 2002, cauza Prodan c. României, hotărâre din 11 decembrie 2008, www.echr.coe.int).

Deși se referă la repunerea în discuție, fără limită în timp, a unei hotărâri judecătorești irevocabile, argumentele Curții de la Strasbourg pot fi reținute și în cazul actului administrativ unilateral individual intrat în circuitul civil, care nu a fost atacat în termenele și condițiile prevăzute de lege, actul administrativ unilateral fiind emis în realizarea puterii publice, trăsătură ce îi conferă caracter obligatoriu și executoriu din oficiu. Este adevărat că admiterea excepției de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar înlăturarea lui din litigiul în care a fost invocată excepția, dar beneficiarul actului administrativ constitutiv sau constatator de drepturi nu se mai poate prevala de el în fața instanței, văzându-se lipsit astfel de fundamentul dreptului afirmat.

De aceea, Înalta Curte constată că prin consecințele juridice pe care le produce admiterea unei excepții de nelegalitate asupra litigiului în cadrul căruia a fost invocată și mai cu seamă prin posibilitatea invocării excepției fără limită în timp, chiar cu privire la acte administrative unilaterale individuale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, art. 4 din acest act normativ intră în coliziune cu principiul securității raporturilor juridice, componentă a preeminentei dreptului, situație ce impune aplicarea cu prioritate a art. 6 din Convenția privind Apărarea Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale, interpretat în lumina preambulului Convenției. În speță, actul administrativ vizat de excepția de nelegalitate este certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor din 30 octombrie 1992 emis în favoarea SC F. SA Deva în aplicarea art. 20 alin. (2) din Legea nr. 15/1990.

Acest certificat este un act administrativ unilateral individual prin care se atestă dobândirea unui drept de proprietate prin efectul Legii nr. 15/1990, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, astfel încât, potrivit considerentelor expuse mai sus, nu poate fi supus controlului de legalitate pe calea procesuală reglementată, de art. 4 din acest act normativ. Anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, excepția de nelegalitate a actului administrativ nu a fost reglementată prin lege, iar doctrina și jurisprudența au acceptat-o în mod tradițional numai cu privire la actul administrativ normativ, ca pe un mijloc procesual de apărare ce putea fi invocat în orice litigiu și era soluționat de către instanța competentă să judece cauza respectivă.

În exercitarea rolului său de a aplica dreptul în cazul determinat supus judecății și de a asigura protecția drepturilor și libertăților fundamentale ale părților, Înalta Curte constată că respingerea ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate invocată de recurenții-reclamanți nu este de natură să aducă atingere, prin ea însăși, dreptului lor de proprietate și nici dreptului la un proces echitabil privit din perspectiva poziției lor procesuale. Dimpotrivă, cenzurarea fără limită în timp a unui act administrativ individual care dă naștere unui drept de proprietate, pe calea incidentă a excepției de nelegalitate, ar rupe echilibrul procesual, pentru că în dreptul administrativ nu există distincție de regim juridic între nulitatea absolută și nulitatea relativă, corespunzător regimului nulităților din dreptul civil.

Dreptul de proprietate poate fi ocrotit pe calea unei acțiuni în revendicare, în care, dacă părțile etalează titluri provenind de la autori diferiți, instanța civilă învestită cu acțiunea în revendicare este îndrituită să le compare, pentru a-l stabili pe cel preferabil, luând în calcul nu numai conformitatea cu legea din punct de vedere formal, ci și consistența drepturilor autorilor de la care provin titlurile – metodă caracterizată de doctrina civilă drept o aplicație a principiului nemo plus iuris ad alium transfere potest, quam ipse habet.

Totodată, Înalta Curte constată că respingerea excepției de nelegalitate prin prisma motivelor expuse anterior nu poate fi socotită o dezînvestire nelegală a instanței de contencios administrativ sesizate printr-o încheiere nesupusă niciunei căi de atac, conform art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru că instanța civilă în fața căreia a fost invocată excepția a efectuat o verificare limitată la două aspecte: natura juridică administrativ a actului vizat de excepție și existența dependenței dintre soluționarea litigiului de fond și actul respectiv.

Având în vedere toate considerentele de mai sus, Înalta Curte constată că instanța de fond a interpretat normele din legislația națională în acord cu prevederile Convenției pentru Apărarea Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentate, în limitele puterilor conferite judecătorului național prin art. 20 din Constituția României și ca efect al principiilor cristalizate în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (cauza Dumitru Popescu împotriva României, hotărârea din 26 aprilie 2007). În consecință, recursul va fi respins, conform art. 312 alin. (1) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de L.E. împotriva sentinței civile nr. 144/F/CA din 16 iunie 2009 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 15 decembrie 2009.