ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5819/2009

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Reclamanta L.E. a ridicat excepția de nelegalitate

parțială a certificatului de atestare a dreptului de proprietate din 30 octombrie

1992, eliberat de fostul Minister al Industriilor, în ce privește dispoziția de

cuprindere în acest certificat a terenului în suprafață de 951 m.p., proprietatea

pârâtei și a antecesorului intimatului, F.C.

În motivarea acțiunii,

reclamanta a arătat că în certificatul a cărui legalitate se contestă, a fost cuprinsă

și suprafața de 951 m.p. ce se pretinde că aparține autoarei excepției și intimatului

F.C., includerea acestei suprafețe făcându-se cu încălcarea dispozițiilor Legii

nr. 15/1990 și a H.G. nr. 834/1991.

Se mai susține, că SC

F. SA Deva nu a deținut acest teren în patrimoniu în virtutea unui drept de administrare

operativă, ci l-a deținut în calitate de locator potrivit contractului din 1974,

încheiat între C.A.P. Cristur și Grupul de Șantiere Construcții Forestiere Deva,

contract ce a încetat de drept la data adoptării Legii nr. 18/1991, terenul revenind

în proprietate, cu titlu de reconstituire, pârâtei L.E. și antecesorului intimatului,

F.C.

Prin întâmpinare, intimata

SC F. SA a cerut respingerea excepției ca nefondată, întrucât reclamanta nu justifică

niciun interes în cauză.

La rândul său, Ministerul

Economiei și Finanțelor, tot prin întâmpinare, a solicitat respingerea excepției

ca inadmisibilă.

Curtea de Apel Alba Iulia,

secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 144/F/CA

din 16 iunie 2009, a respins excepția de nelegalitate parțială ridicată de pârâta

L.E., având ca obiect certificatul de atestare a dreptului de proprietate din 30

octombrie 1992.

Pentru a pronunța această

sentință, instanța de fond, prin raportare la Convenția Europeană a Drepturilor

Omului, precum și la reglementările comunitare și jurisprudența C.J.C.E. a înlăturat

de la aplicare dispozițiile din Legea contenciosului administrativ, care permit

cenzurarea fără limită în timp, pe cale incidentală, a excepției de nelegalitate

a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării

în vigoare a Legii nr. 554/2004.

S-a reținut, astfel, că

aceste dispozițiile legale încalcă dreptul la un proces echitabil, prin aceea că

permițând anularea fără limită în timp a unui act administrativ irevocabil emis

de către autoritatea emitentă și definitivat prin neutilizarea mijloacelor prevăzute

de legislația anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, contravine principiului

securității raporturilor juridice.

Împotriva acestei sentințe

considerată nelegală și netemeinică a declarat recurs reclamanta L.E., în temeiul

art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ.

Recurenta a susținut,

în esență, că interpretând eronat probele din dosar, în mod greșit instanța de fond

a reținut că terenul în suprafață de 951 m.p. a intrat în anul 1990 în patrimoniul

intimatei SC F. SA Deva, respectiv în administrarea operativă a acesteia, ca urmare

a cedării făcute de C.A.P. Cristur.

Astfel, instanța ar fi

trebuit să înlăture actul intitulat „cerere de transfer”, act ce poartă antetul

A.C.M.R. Deva nr. 115 din 04 aprilie 1990, iar nu antetul C.A.P. Cristur, acest

act fiind nul, susține recurenta, deoarece nu a fost adoptat potrivit statutului

C.A.P., respectiv ca urmare a hotărârii adunării generale a cooperatorilor.

Printr-un alt motiv de

recurs, recurenta susține că sentința instanței de fond este nelegală și sub aspectul

înlăturării aplicării art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, deși, aceste prevederi

au fost considerate de Curtea Constituțională a României, ca fiind constituționale,

astfel că, instanțele judecătorești, indiferent de ierarhia acestora, trebuiau să

le respecte.

De asemenea, recurenta

a susținut că argumentele aduse de prima instanță privind respectarea principiului

securității juridice, al dreptului la un proces echitabil, sunt de natură să încalce

dreptul fundamental cuprins în art. 44 din Constituția României și în art. 1 din

Primul Protocol adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, ratificat

de România prin Legea nr. 30/1994, respectiv dreptul de proprietate deținut de reclamantă

asupra terenului în litigiu, preluat în mod abuziv în perioada comunistă.

Examinând cauze prin prisma

motivelor invocate de recurentă și a prevederilor art. 304

1

C. proc.

civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat, pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 4 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, așa cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, legalitatea

unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia,

poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu

sau la cererea părții interesate.

Excepția de nelegalitate

este reglementată așadar, ca un mijloc procesual de apărare ce poate fi invocat

în cadrul unui proces deja început, indiferent de obiectul acestuia, fiind o formă

de control judecătoresc al legalității actului administrativ diferită de acțiunea

directă în contencios administrativ, prin care se tinde la anularea actului emis

de o autoritate publică.

Este adevărat că prin

Decizia nr. 874 din 10 iulie 2008, Curtea Constituțională a respins excepția de

neconstituționalitate a art. 4 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 și a

art. 2 alin. (2) din Legea nr. 262/2007, făcând trimitere la mai multe decizii anterioare,

cu nr. 404, nr. 425 și nr. 354/2008, prin care a reținut că textele de lege criticate

sunt în acord cu principiul stabilității raporturilor juridice care, deși nu este

consacrat expres în Constituția României, se deduce din prevederile art. 1

alin. (3) din Legea fundamentală și din preambulul Convenției pentru Apărarea

Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, cu principiul neretroactivității

legii, cu prevederile art. 16 alin. (1) și (2) din Constituție, care consacră egalitatea

cetățenilor în fața legii și a autorităților publice și cu dispozițiile art. 126

alin. (6), care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului

administrativ.

Fără a ignora sau nega

consistența argumentelor reținute în contenciosul constituțional, Înalta Curte nu

poate omite însă împrejurarea că judecătorul național este chemat în mod direct

și nemijlocit să facă efective drepturile și libertățile consacrate de Convenția

pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale, așa cum au fost interpretate

în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, aceasta constituind o garanție

a aplicării blocului de convenționalitate în dreptul intern, atât în privința calității

legii naționale, cât și în interpretarea și aplicarea acesteia.

Cu privire la raportul

dintre dreptul internațional și dreptul intern, art. 20 alin. (2) din Constituția

României instituie, pentru situația în care există un conflict între legile naționale

și normele cuprinse în pactele și tratatele internaționale la care România este

parte, regula aplicării directe și cu prioritate a tratatelor internaționale, regulă

de la care se poate deroga numai în cazul existenței unor dispoziții mai favorabile

cuprinse în dreptul intern.

Din această perspectivă,

Înalta Curte constată că interpretarea exclusiv literală a art. 4 din Legea nr.

554/2004, în sensul că procedura excepției de nelegalitate pe care o reglementează

ar fi aplicabilă și actelor administrative individuale anterioare intrării în vigoare

a acesteia, ar contraveni principiului securității raporturilor juridice, element

fundamental al preeminenței dreptului, enunțată în preambulul Convenției ca o componentă

a patrimoniului comun al statelor părți și în lumina căreia trebuie interpretat

dreptul la un proces echitabil în fața unei instanțe judecătorești (cauza Brumarescu

c. României, hotărârea din 30 septembrie 1999, publicată în M. Of. al României,

Partea I, nr. 414/31.08.2000, cauza Sovtransavto Holding c. Ucraina, cererea

nr. 48553/1999, hotărârea din

25 iulie 2002, cauza Prodan

c. României, hotărâre din 11 decembrie 2008, www.echr.coe.int).

Deși se referă la repunerea

în discuție, fără limită în timp, a unei hotărâri judecătorești irevocabile, argumentele

Curții de la Strasbourg pot fi reținute și în cazul actului administrativ unilateral

individual intrat în circuitul civil, care nu a fost atacat în termenele și condițiile

prevăzute de lege, actul administrativ unilateral fiind emis în realizarea puterii

publice, trăsătură ce îi conferă caracter obligatoriu și executoriu din oficiu.

Este adevărat că admiterea

excepției de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar

înlăturarea lui din litigiul în care a fost invocată excepția, dar beneficiarul

actului administrativ constitutiv sau constatator de drepturi nu se mai poate prevala

de el în fața instanței, văzându-se lipsit astfel de fundamentul dreptului afirmat.

De aceea, Înalta Curte

constată că prin consecințele juridice pe care le produce admiterea unei excepții

de nelegalitate asupra litigiului în cadrul căruia a fost invocată și mai cu seamă

prin posibilitatea invocării excepției fără limită în timp, chiar cu privire la

acte administrative unilaterale individuale emise anterior intrării în vigoare a

Legii nr. 554/2004, art. 4 din acest act normativ intră în coliziune cu principiul

securității raporturilor juridice, componentă a preeminentei dreptului, situație

ce impune aplicarea cu prioritate a art. 6 din Convenția privind Apărarea

Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale, interpretat în lumina preambulului

Convenției.

În speță, actul administrativ

vizat de excepția de nelegalitate este certificatul de atestare a dreptului de proprietate

asupra terenurilor din 30 octombrie 1992 emis în favoarea SC F. SA Deva în aplicarea

art. 20 alin. (2) din Legea nr. 15/1990.

Acest certificat este

un act administrativ unilateral individual prin care se atestă dobândirea unui drept

de proprietate prin efectul Legii nr. 15/1990, emis anterior intrării în vigoare

a Legii nr. 554/2004, astfel încât, potrivit considerentelor expuse mai sus, nu

poate fi supus controlului de legalitate pe calea procesuală reglementată, de

art. 4 din acest act normativ. Anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004,

excepția de nelegalitate a actului administrativ nu a fost reglementată prin lege,

iar doctrina și jurisprudența au acceptat-o în mod tradițional numai cu privire

la actul administrativ normativ, ca pe un mijloc procesual de apărare ce putea fi

invocat în orice litigiu și era soluționat de către instanța competentă să judece

cauza respectivă.

În exercitarea rolului

său de a aplica dreptul în cazul determinat supus judecății și de a asigura protecția

drepturilor și libertăților fundamentale ale părților, Înalta Curte constată că

respingerea ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate invocată de recurenții-reclamanți

nu este de natură să aducă atingere, prin ea însăși, dreptului lor de proprietate

și nici dreptului la un proces echitabil privit din perspectiva poziției lor procesuale.

Dimpotrivă, cenzurarea

fără limită în timp a unui act administrativ individual care dă naștere unui drept

de proprietate, pe calea incidentă a excepției de nelegalitate, ar rupe echilibrul

procesual, pentru că în dreptul administrativ nu există distincție de regim juridic

între nulitatea absolută și nulitatea relativă, corespunzător regimului nulităților

din dreptul civil.

Dreptul de proprietate

poate fi ocrotit pe calea unei acțiuni în revendicare, în care, dacă părțile etalează

titluri provenind de la autori diferiți, instanța civilă învestită cu acțiunea în

revendicare este îndrituită să le compare, pentru a-l stabili pe cel preferabil,

luând în calcul nu numai conformitatea cu legea din punct de vedere formal, ci și

consistența drepturilor autorilor de la care provin titlurile – metodă caracterizată

de doctrina civilă drept o aplicație a principiului nemo plus iuris ad alium transfere

potest, quam ipse habet.

Totodată, Înalta Curte

constată că respingerea excepției de nelegalitate prin prisma motivelor expuse anterior

nu poate fi socotită o dezînvestire nelegală a instanței de contencios administrativ

sesizate printr-o încheiere nesupusă niciunei căi de atac, conform art. 4 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, pentru că instanța civilă în fața căreia a fost invocată

excepția a efectuat o verificare limitată la două aspecte: natura juridică administrativ

a actului vizat de excepție și existența dependenței dintre soluționarea litigiului

de fond și actul respectiv.

Având în vedere toate

considerentele de mai sus, Înalta Curte constată că instanța de fond a interpretat

normele din legislația națională în acord cu prevederile Convenției pentru Apărarea

Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentate, în limitele puterilor conferite

judecătorului național prin art. 20 din Constituția României și ca efect al principiilor

cristalizate în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (cauza Dumitru

Popescu împotriva României, hotărârea din 26 aprilie 2007).

În consecință, recursul

va fi respins, conform art. 312 alin. (1) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de L.E. împotriva sentinței civile nr. 144/F/CA din 16 iunie 2009 a Curții de Apel

Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 15 decembrie 2009.