ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1578/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1578/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamanții

P.A., P.A.I., M.M.I., V.E., L.E. și I.G. au chemat în judecată pârâții Guvernul

României, Prefectul Județului Timiș, Consiliul Local Dumbrăvița și Comisia

Locală de Aplicare a legii Fondului Funciar Dumbrăvița, solicitând ca prin

sentința ce se va pronunța, în principal să se anuleze parțial H.G. nr. 849 din

22 iulie 2009 publicată la data de 19 octombrie 2009 în M. Of. nr. 699/2009

privind art. I pct. 20 și Anexa 11 la prezenta hotărâre, articol prin care a

fost completată nelegal, cu poziția 26, Anexa 34 din H.G. nr. 977/2002, privind

atestarea domeniului public al comunei Dumbrăvița din jud. Timiș și, pe cale de

excepție, să se constate nelegalitatea H.C.L. Dumbrăvița nr. 13/2006, act

administrativ ce a stat la baza notei de fundamentare a proiectului de H.G. nr.

849 din 22 iulie 2009 privind modificarea și completarea H.G. nr. 977/2002, cu

cheltuieli de judecată.

În motivarea acțiunii s-a arătat că

în conformitate cu cerințele impuse de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/

2004, reclamanții la data de 02 martie 2010 au înregistrat la sediul organului

emitent o plângere prealabilă, prin care a solicitat acestuia să reanalizeze

Hotărârea socotită nelegală, cerându-i ca în termenul stabilit de lege, să

revoce atât art. I punctul 20 din H.G. nr. 849 din 22 iulie 2009 cât și Anexa

11 la hotărâre și totodată să se ia măsuri privind readucerea pășunii comunei

Dumbrăvița la dispoziția Comisiei Locale instituite în vederea aplicării legii

fondului funciar.

Au mai arătat reclamanții că, deși

terenul în discuție se găsea prin efectul legii la dispoziția comisiei locale

în vederea punerii în posesie a persoanelor îndreptățite la reconstituirea

dreptului de proprietate, Consiliul Local a emis cu încălcarea art. 3 din Legea

nr. 1/2000 o hotărârea locală de trecere a pășunii comunale în domeniul public,

fără să aibă terenul în discuție la dispoziție și în lipsa unei hotărâri a

comisiei locale de aplicare a legii fondului funciar de repunere a terenului la

dispoziția consiliului local.

S-a precizat că H.C.L. Dumbrăvița nr.

13/2006 este însuși actul administrativ ce a stat la baza notei de fundamentare

a proiectului H.G. nr. 849 din 22 iulie 2009 privind modificarea și completarea

H.G. nr. 977/2002.

La data de 20 mai 2010 a formulat

cerere de intervenție în interes propriu numitul Z.F. solicitând constatarea

nelegalității H.C.L. Dumbrăvița nr. 13/2006 și anularea parțială a H.G. nr. 849/2009

privind art. 1 punctul 20 și anexa 11 la hotărâre.

În motivarea cererii de intervenție

a arătat că, deși a obținut în baza Legii nr. 18/1991 o hotărâre judecătorească

favorabilă, respectiv sentința civilă nr. 6315 din 19 iunie 2007, pronunțată de

Judecătoria Timișoara, prin actele administrative atacate s-a dispus

introducerea în domeniul public a pășunii comunale astfel încât pe raza comunei

Dumbrăvița nu mai există teren care să poată face obiectul restituirii către

cei îndreptățiți potrivit Legii nr. 18/1991.

Pentru termenul din 22 aprilie 2010,

reclamanții au depus la dosar precizare de acțiune, prin care arată că având în

vedere faptul că procesul de față poate fi de natură de a schimba regimul

juridic al terenurilor ce fac obiectul controlului de față, iar că acest aspect

să poată fi cunoscut și de către terți, solicită ca pe lângă hotărârea ce se va

pronunța asupra pretențiilor formulată prin acțiunea introductivă, să se

dispună notarea procesului de față în toate cărțile funciare convertite în care

Consiliul Local Dumbrăvița și-a intabulat dreptul de proprietate asupra pășunii

comunale.

Pârâtul Consiliul Local al comunei

Dumbrăvița și Comisia locală de aplicare a legii fondului funciar Dumbrăvița au

depus întâmpinare pentru termenul de judecată din data de 20 mai 2010, prin

care au invocat excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Comisia

locală de aplicare a legii fondului funciar Dumbrăvița arătând că domeniul

public este al comunei Dumbrăvița, Comisia locală de fond funciar are calitate

de procesuală pasivă, fiind reprezentată legal prin primar, în cauzele ce

privesc acțiuni de constituire sau reconstituire drepturi de proprietate asupra

terenurilor.

Consiliul Local Dumbrăvița, a mai

invocat excepția lipsei calității procesuale pasive complete susținând că este

adevărat Statul român poate fi reprezentat de Consiliul local Dumbrăvița în

problemele privind fondul funciar, dar domeniul public care face obiectul

prezentei cauze nu este al Consiliului local, titularul dreptului de

proprietate fiind Comuna.

Dacă se vor depăși aceste excepții a

precizat că invocă excepția lipsei de interes a tuturor reclamanților.

Urmare a susținerilor celor doi

pârâți, reclamanții și intervenientul în interes propriu au solicitat

introducerea în cauză a titularului dreptului de proprietate, respectiv Comuna

Dumbrăvița, solicitare admisă la termenul din 20 mai 2010.

Pentru termenul de judecată din data

de 17 iunie 2010, pârâtul Consiliul Județean Timiș a depus la dosar întâmpinare

prin care a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive a acestuia,

arătând că din motivarea cererii de chemare în judecată reiese că litigiul

vizează trecerea în domeniul public al Comunei Dumbrăvița a unui bun aflat în

raza teritorială a acestei unități administrativ-teritoriale.

Prin sentința civilă nr. 336 din 18

iunie 2010, Curtea de Apel Timișoara a admis excepția lipsei calității

procesuale pasive a pârâților Consiliul Județean Timiș, Comisia Locală de fond

funciar a comunei Dumbrăvița și Prefectul Județului Timiș și a respins acțiunea

și cererea de intervenție în interes propriu față de acești pârâți, ca fiind

formulată împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă.

A respins excepția lipsei calității

procesuale pasive a pârâtului Consiliul Local Dumbrăvița, ca fiind

neîntemeiată.

A respins excepția lipsei

capacității de exercițiu a Primarului comunei Dumbrăvița și excepția

incompatibilității doamnei O.P.

A respins excepția de interes a

reclamanților în formularea acțiunii.

A admis acțiunea formulată de

reclamanții P.A., P.A.I., M.M.I., V.E., L.E. și I.G., precum și cererea de

intervenție în interes propriu formulată de intervenientul Z.F. în

contradictoriu cu pârâții Consiliul Local Dumbrăvița și Guvernul României și

comuna Dumbrăvița.

A anulat H.C.L. Dumbrăvița nr. 13/2006,

art. I, punctul 20 din H.C.L. nr. 849/2009, precum și Anexa nr. 11 din H.G. nr.

849/2009.

Pentru a hotărî astfel, instanța de

fond a reținut următoarele:

Referitor la excepțiile invocate de

pârâți, instanța de fond a apreciat întemeiată excepția lipsei calității

procesuale pasive a pârâților Consiliul Județean Timiș, Comisia Locală de Fond

Funciar a comunei Dumbrăvița și Prefectul județului Timiș, având în vedere că

aceste instituții nu sunt emitentele actelor administrative contestate în

cauză.

Cu privire la excepția lipsei

calității procesuale pasive a pârâtului Consiliul Local Dumbrăvița, instanța de

fond a apreciat că aceasta este neîntemeiată, având în vedere că H.C.L. nr. 13/2006,

care face obiectul acestei cauze, a fost adoptată de pârâtul menționat, astfel

încât calitatea procesuală a acestuia este dovedită.

Legat de acest aspect Curtea a mai

reținut că nu are relevanță că în cauză este atacat și un act emis de Guvernul

României întrucât este de la sine înțeles că fiecare dintre cei doi pârâți au

calitate procesuală pasivă doar în raport de actul emis.

De asemenea, Curtea a respins și

excepția lipsei capacității de exercițiu a Primarului comunei Dumbrăvița,

invocată de reclamanți cu privire la posibilitatea acestuia de a împuternici o

persoană care să reprezinte Consiliul Local și Comuna Dumbrăvița, atribuțiile

acestuia fiind prevăzute în mod expres de art. 62 alin. (1) și art. 63 din

Legea nr. 215/2001.

Excepția incompatibilității d-nei

avocat O.P. de a-i reprezenta pe cei trei pârâți în cauză este neîntemeiată

întrucât pârâții au posibilitatea să își aleagă același reprezentant, nici o

normă legală neîmpiedicând acest fapt.

Cu privire la excepția lipsei de

interes a reclamanților în formularea acțiunii, Curtea a reținut că aceștia fie

au obținut titluri de proprietate, actualmente contestate în instanță, fie se

află în procedură administrativă de obținere a acestor titluri de proprietate,

astfel încât nu se poate susține că nu ar avea un interes în păstrarea în

domeniul privat al comunei a unei suprafețe mari de teren agricol care să le

permită punerea efectivă în posesie după finalizarea litigiilor din instanță.

S-a mai reținut că interesul este

dovedit și în privința reclamantului I.G. în calitatea sa de soț supraviețuitor

al titularului dreptului de proprietate, calitatea sa de moștenitor al soției decedate

fiind dovedită prin certificatul de moștenitor depus la acest termen (fila

158).

Pe fondul cauzei, prima instanța a

reținut că H.C.L. nr. 13/2006 a aprobat trecerea suprafeței de 66,23 ha pășune aflată în administrarea Consiliului Local din domeniul privat în domeniul public al

comunei Dumbrăvița, fiind modificat inventarul bunurilor care aparțin

domeniului public.

În baza acestei hotărâri a fost

adoptată H.G. nr. 849/2009 prin care a fost modificată și completată H.G. nr. 977/2009

privind atestarea domeniului public al Județului Timiș, precum și al

municipiilor, orașelor și comunelor din Județul Timiș.

Analizând legalitatea celor două

hotărâri, instanța de fond a reținut că, potrivit domeniul public al comunelor,

al orașelor și al municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. III

din Anexa la lege și din alte bunuri de uz sau de interes public local,

declarate ca atare prin lege bunuri de uz sau interes public național sau

județean.

Din interpretarea prevederilor art. 3

alin. (4) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul

juridic al acesteia și ale art. 7 alin. (1) lit. e) și art. 8 alin. (1) din

aceeași lege, s-a apreciat că trecerea unui bun din domeniul privat în domeniul

public al unei comune (în speță comuna Dumbrăvița) se poate face numai cât

privește bunurile prevăzute la pct. III din Anexa la Legea nr. 213/1998 sau alte bunuri de uz sau de interes public local. Prin urmare, pot face

parte din domeniul public local numai acele bunuri care reprezintă sau

încorporează valori destinate a fi folosite în interes public, direct sau prin

intermediul unui serviciu public.

S-a mai reținut că pârâții nu au

fost în măsură să demonstreze interesul public ori utilitatea publică a

introducerii în domeniul public al Comunei Dumbrăvița a terenului asupra căruia

reclamanții aveau posibilitatea obținerii dreptului de proprietate în baza

Legii nr. 18/1991.

A mai constatat că faptul că la

trecerea terenului în domeniul public al comunei nu s-a avut în vedere un

interes public este dovedit prin emiterea ulterioară a H.C.L. nr. 64/2009,

precum și a hotărârii din 26 februarie 2009 și H.C.L. nr. 33 din 25 martie 2010

(filele 183 și 184) prin care s-a aprobat înființarea unor investiții

reprezentând complex sportiv, sediu logistic primărie, cartier tineret (H.C.L. nr.

64/2009) ori parc auto, întreținere și reparații utilaje (hotărârea din 26

februarie 2009), proiecte care nu pot fi apreciate ca fiind lucrări de

utilitate publică, realizate în interesul general și care să poată justifica

scoaterea din domeniul privat al terenului menționat.

Legat de problema fondului funciar,

Curtea a reținut că pășunea comunală a fost constituită din terenurile aflate

în folosința fostelor CAP - uri și fostelor unități de stat care (fila 128),

fiind de notorietate că acestea au aparținut foștilor cooperatori, avuți în

vedere de dispozițiile Legii nr. 18/1991.

Împotriva acestei sentințe au

declarat recurs Guvernul României, precum și Consiliul Local Dumbrăvița,

Comisia Locală de Fond Funciar Dumbrăvița și Comuna Dumbrăvița.

2.1. În recursul formulat, Guvernul

României a invocat motivul prevăzut la art. 304 pct. 3 coroborat cu art. 304

1

C. proc. civ., susținând, în esență, că în mod greșit a soluționat instanța de

fond excepția de nelegalitate a HCL nr. 13/2006, competența de soluționare

aparținând tribunalului, emitentul acestei hotărâri fiind o autoritate publică

locală.

2.2. În recursul formulat de Comuna

Dumbrăvița, Consiliul Local Dumbrăvița și Comisia locală de fond funciar

Dâmbovița au fost invocate prevederile art. 304 pct. 3, 5, 7, 8 și 9 C. proc.

civ. și au fost susținute, în esență, următoarele critici:

- instanța de fond a dispus anularea

H.C.L. nr. 13/2006, fără să fie competentă, fiind un act administrativ emis de

o autoritate locală, care atrăgea competența tribunalului (art. 304 pct. 3 C.

proc. civ.);

- instanța de fond a introdus în

cauză Comuna Dumbrăvița în mod nelegal (art. 304 pct. 5 C. proc. civ.);

- hotărârea nu cuprinde motivele pe

care se sprijină sau cuprinde motive contradictorii ori străine cauzei (art. 304

pct. 7 C. proc. civ.);

- instanța de fond a interpretat

greșit actul juridic dedus judecății precum și întregul probatoriu depus în

cauză, din care rezultă că reclamanții nu mai justificau un drept vătămat sau

un interes legitim, din moment ce aceștia își recuperaseră terenurile (art. 304

pct. 8 C. proc. civ.);

- hotărârea pronunțată este lipsită

de temei legal, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii (art. 304

pct. 9).

Reclamanții au depus întâmpinare

prin care au susținut, în esență, următoarele:

- prin încheierea din data de 17

iunie 2010, instanța de fond a reținut că excepția de nelegalitate a H.C.L. nr.

13/2006 este inadmisibilă, acest act având natura juridică a unei operațiuni

administrative în privința căreia instanța este competentă să se pronunțe în

condițiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004;

- în mod legal a respins instanța de

fond excepția lipsei de interes a reclamanților din moment ce titlurile pe care

le-au primit sunt în proceduri judiciare sau administrative de punere în

posesie;

- instanța de fond a reținut în mod

legal că, în cauză, nu s-a probat existența unui interes public sau de

utilitate publică pentru trecerea terenurilor din pășunea comunală în domeniul

public al comunei.

În concluzie, prin întâmpinare s-a

susținut că soluția instanței de fond este legală și temeinică, H.C.L. nr. 13/2006

și H.G. nr. 849/2009 fiind nelegale.

Recursurile formulate sunt

întemeiate pentru motivele și considerentele care vor fi prezentate în

continuare.

3.1. Criticile referitoare la

soluționarea/ nesoluționarea excepției de nelegalitate a H.C.L. nr. 13/2006

sunt neîntemeiate, instanța de fond pronunțându-se prin Încheierea din data de

17 iunie 2010, când a reținut că H.C.L. nr. 13/2006 „fiind un act de

inventariere a domeniului public, constituie un act premergător care nu produce

efecte juridice în lipsa aprobării domeniului public prin hotărâre de Guvern”.

Astfel, invocând dispozițiile art. 18

alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanța de fond s-a pronunțat asupra acestui

act prin sentința pronunțată, anulând H.C.L. nr. 13/2006 odată cu H.G. nr. 849 art.

1 pct. 20 și Anexa nr. 11.

3.2. Critica referitoare la

introducerea forțată în cauză a Comunei Dumbrăvița este neîntemeiată, din

moment ce, în raport cu dispozițiile art. 129 C. proc. civ. și cu obiectul

cauzei – disputarea situației juridice a unor bunuri imobile aflate în domeniul

public local, instanța de fond era datoare să delimiteze cadrul procesual în

funcție și de titularul domeniului public, respectiv: Comuna Dumbrăvița, ca

persoană juridică de drept public.

3.3. Motivul de recurs prevăzut la art.

304 pct. 7 C. proc. civ. este de asemenea neîntemeiat, motivarea hotărârii

pronunțate conținând, în esență, considerentele avute în vedere de instanța de

fond la adoptarea soluției, astfel că cerințele art. 261 C. proc. civ. sunt

respectate, iar instanța de recurs este în măsură să-și poată exercita

controlul judiciar.

3.4. Motivele de recurs prevăzute la

art. 304 pct. 8 și 9 sunt întemeiate.

Astfel, instanța de fond a reținut

nelegalitatea H.G. nr. 849/2009 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 977/2002

privind atestarea domeniului public al județului Timiș, în ceea ce privește

Anexa nr. 11 și art. I pct. 20, ca urmare a faptului că H.C.L. nr. 13/2006 este

nelegală.

Nelegalitatea H.C.L. nr. 13/2006,

calificat de instanța de fond ca fiind o operațiune administrativă care a stat

la baza adoptării H.G. nr. 849/2009, a fost constatată în temeiul art. 18 alin.

(2) din Legea nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare, potrivit

cărora instanța este competentă să se pronunțe și asupra legalității

operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus

judecății.

Concluzia la care a ajuns instanța,

cu privire la nelegalitatea H.G. nr. 13/2006 și, pe cale de consecință, a H.G. nr.

849/2009 este greșită, fiind lipsită de temei legal.

Astfel, potrivit art. 8 alin. (1) și

(2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al

acesteia, coroborat cu dispozițiile art. 7 alin. (1) lit. e) din aceeași lege,

titularul domeniului administrativ poate să dispună trecerea bunurilor din

domeniul privat în domeniul public pentru cauză de utilitate publică.

Or, instanța de fond a reținut că

terenul respectiv, care avea destinație și utilizare de pășine comunală, a fost

trecut în domeniul public fără ca autoritățile pârâte să demonstreze utilitatea

publică, așa cum rezultă din H.C.L. nr. 64/2009 și H.G. nr. 33/2010.

Instanța de recurs reține că, din

interpretarea Legii nr. 213/1998, stabilirea existenței unei cauze de utilitate

publică este lăsată de legiuitor la aprecierea titularului domeniului

administrativ.

Or, în cauză, terenul în discuție –

în suprafață de 66,23 ha, este de necontestat că avea destinația și utilizarea

ca pășune a comunității locuitorilor Comunei Dumbrăvița, având astfel ab initio

o utilitate publică, fiind destinat să servească folosinței tuturor

locuitorilor comunei respective.

Dar, chiar și actele invocate de

către instanță în sprijinul concluziei sale, demonstrează contrariul.

Astfel, prin H.C.L. nr. 33 din 25

martie 2010, din suprafața totală, s-a stabilit suprafața de 2,5 ha pentru accesarea unui proiect pentru producerea de energie electrică prin instalarea unui parc

fotovoltaic.

De asemenea, prin H.C.L. nr. 64/2009

s-a aprobat afectarea unei suprafețe din terenul respectiv pentru realizarea

unor investiții reprezentând un complex sportiv, un sediu logistic pentru

primărie, un cartier de locuințe pentru tineret.

Pe de altă parte, instanța de fond a

ignorat faptul că reclamanții și intervenientul în interes propriu nu au justificat

un drept sau interes legitim pentru suprafața de 66,23 ha care a făcut obiectul H.C.L. nr. 13/2006, deși chiar aceștia au admis că sunt în posesia

titlurilor de proprietate pentru terenurile pe care le-au deținut sau moștenit.

În concluzie, instanța de fond a

reținut în mod nejustificat nelegalitatea H.C.L. nr. 13/2006 și, pe cale de

consecință, și a H.G. nr. 849/2009, astfel că cele două recursuri vor fi

admise, soluția adoptată va fi desființată, iar acțiunea și cererea de

intervenție vor fi respinse ca neîntemeiate, actele administrative atacate

fiind legale și temeinice.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de

Guvernul României, Consiliul Local Dumbrăvița, Comisia Locală de Fond Funciar

Dumbrăvița și Comuna Dumbrăvița împotriva sentinței civile nr. 336 din 18 iunie

2010 a Curții de Apel Timișoara – secția contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și, pe

fond, respinge acțiunea reclamanților, precum și cererea de intervenție în

interes propriu, ca neîntemeiate. Obligă intimații-reclamanți, precum și pe

intimatul-intervenient Z.F. să plătească recurentei-pârâte Comuna Dumbrăvița

suma de 3.051,00 lei cu titlu de cheltuieli de judecată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică,

astăzi 17 martie 2011.