Heibl împotriva Austriei

Reclamantul, dna Maria Katharina Heibl, este un național austriac născut în 1951 și locuiește în Linz. Ea a fost reprezentată în fața Curții de către dl T. Fritzsche, un avocat practicant la Viena. Guvernul austriac (“Guvernul”) a fost reprezentat de agentul lor, dl F. Trauttmansdorff, șef al Departamentului de Drept Internațional la Ministerul Federal pentru Afaceri Externe. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părți, pot fi rezumate după cum urmează. Reclamantul este proprietarul de 7.565 de metri pătrați înregistrați în registrul de terenuri sub numărul 1183 și situat în Linz. La momentul evenimentelor, această proprietate a fost desemnată ca teren de construcție și folosită în scop agricol.

În decembrie 1994, reclamantul a solicitat parcelarea acestei proprietăți și eliberarea unui permis pentru un site de construcții (Bauplatzbewilligung) cu comuna Linz (Magistrat) așa cum a dorit ulterior să vândă terenurile. Întrucât municipalitatea Linz nu a tratat această cerere, reclamantul a depus, la 12 iunie 1995, o cerere de transfer al competenței (Devolutionsantrag) la Consiliul Municipal Linz (Stadtsenat). La 5 iulie 1995, Consiliul municipal, referindu-se la o interdicție de construcție (Bausperre) privind sediile reclamantului eliberate în temeiul Legii privind regulamentele de clădire a Hautei Austria (Bauordnung) la 13 iunie 1995, a respins cererea reclamantului. La 12 septembrie 1995, Guvernul regional al Hautei Austria (Landesregierung) a respins apelul reclamantului.

La 23 octombrie 1995, reclamantul a depus o plângere la Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof) argumentând în esență că interdicția de construcție este ilegală. La 27 februarie 1996, Curtea Constituțională a refuzat să se ocupe de plângerea reclamantului. Prin deciziile Consiliului Municipal Linz, interdicția de construcție a fost prelungită de două ori până la 13 iunie 1999. Între timp, în aprilie 1999, Consiliul Municipal de la Linz a hotărât un nou sistem de construcții (Bebaungsplan) în temeiul Legii de Planificare a Upper Austria (Raumordnungsgesetz), care a desemnat o benzi de teren de aproximativ 4.770 de metri pătrați de proprietatea reclamantului ca zone de trafic public (öffentliche Verkehrsfläche).

În mai 1999, acest sistem a devenit final. În cadrul procedurii respective, reclamantul a fost consultat și a depus obiecții, însă, nu a contestat sistemul de construcții și legislația sa de bază prin depunerea unei cereri individuale de reexaminare (Individualantrag) la Curtea Constituțională. Orașul intenționează să utilizeze benzile de teren în cauză pentru proiectul de construcție urbană SolarCity Linz, o nouă zonă urbană planificată în conformitate cu principiile construcțiilor ecologice și moderne. O parte din terenul reclamantului ar trebui să servească, mai precis, extinderea viitoare a străzii de-a lungul proprietății reclamantului, care urma să fie dezvoltată într-o aventură largă care constituie coasta mijlocie a acestei noi zone orașe.

Reclamantul a oferit municipalității Linz să cumpere terenurile în cauză pentru 2.000 de Schillings austriac (ATS) (aproximativ 145 Euros (EUR) pe metru pătrat. Ea a susținut că acest preț corespunde cu suma oferită de companii de construcții pentru terenul colat înainte de eliberarea interdicției de construcție. În august 2000 municipalitatea Linz a refuzat această ofertă. Acesta a propus să achiziționeze partea proprietății reclamantului desemnată ca suprafață de trafic public la prețul de 450 ATS (aproximativ 33 EUR) pe metru pătrat și să plătească mai târziu, și anume în momentul extinderii efective a strazii, diferențele dintre această sumă și valoarea de piață care prevalează atunci pentru zonele de trafic public.

În plus, în cazul în care reclamantul își construiește proprietatea rămasă, ar trebui să transfere o altă parte a proprietății sale către Comunitatea Linz fără compensare. Reclamantul a respins această ofertă și, la 6 septembrie 2000, a instituit proceduri civile împotriva Comunității Linz. Ea a susținut că interdicția de construcție privind proprietatea ei a fost ilegală și a împiedicat-o să-l vândă. Mai mult, prin desemnarea unor părți din proprietatea ei ca zone de trafic public, municipalitatea Linz a expropriat zona de facto și a împiedicat-o să dispună de acestea și de parcelele adiacente. Întrucât municipalitatea nu a realizat proiectul de planificare a orașului și a refuzat să cumpere imobilele în cauză pentru un preț adecvat, reclamantul a solicitat 820.750 ATS (aproximativ 59.650 EUR) în daune (Schadeneratz) pentru interesele preconizate.

La 19 aprilie 2001, Curtea Regională Linz (Landesgericht) a respins cererea reclamantului, constatând că interdicția de construcție a fost legală. În plus, Comunitatea Linz nu a fost obligată să cumpere sediul în cauză. Astfel, reclamantul a încercat să obțină compensații pentru re-desemnarea terenurilor sale, deși acest lucru nu a fost posibil în conformitate cu jurisprudența austriaca constantă. Reclamantul a apelat și a susținut că Comunitatea Linz a acționat în mod nedrept deoarece, pe de o parte, s-a pus în poziția potențialului cumpărător exclusiv și, pe de altă parte, nu a oferit nicio condiție adecvată pentru o vânzare. La 7 septembrie 2001, Curtea de Apel Linz (Oberlandesgericht) a respins apelul reclamantului.

Reclamantul a depus un recurs extraordinar la Curtea Supremă, care a susținut, printre altele, că, în încălcarea dreptului ei la bucurie pașnică a proprietății sale, a fost restricționată în utilizarea acesteia fără nicio compensație. Ea a făcut trimitere la cazul Sporrong și Lönnroth c. Suedia (în judecată din 23 septembrie 1982, Serie A nr. 52). În plus, restricția a durat mult timp, nu a fost previzibilă și nu a fost verificată atunci când și dacă proiectul de planificare a orașului va fi în cele din urmă realizat. Ea solicită Curții Supreme să invoce proceduri cu Curtea Constituțională pentru a revizui constituționalitatea dispozițiilor relevante ale Legii și a Legii de planificare a clădirilor din Upper Austria, deoarece acestea nu prevedeau nicio compensație pentru pierderea valorii suferite de eliberarea unei interdicții de construcții sau de redesemnare a terenurilor.

La 29 ianuarie 2002, Curtea Supremă a respins recursul extraordinar al reclamantului, constatând că interdicția de construcție și modificarea ulterioară a schemei de construcții erau legale. În plus, este o caracteristică normală că, după redesignarea, valoarea proprietăților în cauză s-a schimbat și nu exista niciun motiv pentru tratament special în acest caz. Comunitatea Linz nu a fost obligată să încheie un contract cu reclamantul. În cazul în care părțile din proprietatea reclamantului ar trebui să fie utilizate pentru construirea drumului planificat și părțile nu au putut ajunge la un acord privind vânzarea acestor sedii, normele privind expropriarea ar trebui aplicate în cadrul cărora trebuie stabilită suma compensației.

În sfârșit, Curtea Supremă a refuzat să invoce proceduri care revizuiesc constituționalitatea Legii de Planificare, deoarece a considerat că acest lucru nu este relevant pentru procedurile în cauză. Această decizie a fost preluată pe consilierul reclamantului la 12 martie 2002. Într-o întâlnire cu primarul din Linz și consilierul municipal (Stadtrat) competent în materie de planificare urbană în august 2005, reclamantul a fost informat că cursul planificat al avenției în cauză ar putea fi schimbat. Până în prezent nu au fost luate măsuri suplimentare de către autoritățile competente în această chestiune. Terenul în cauză este încă utilizat în scopuri agricole. În Upper Austria, planificarea terenurilor este reglementată de Legea de planificare a terenurilor din Upper Austria (Raumordnungsgesetz).

Schemele de construcții (Bebaungsplan) și orice modificare a acestuia sunt considerate decrete (Verordnung). Decretele sunt adresate publicului în general. Legiferitatea decretelor poate fi examinată numai de Curtea Constituțională (Verfasungsgerichtshof). O persoană, care este afectată de un decret, poate prelua Curtea Constituțională cu o cerere individuală de revizuire a legii unui decret, dacă decretul are consecințe directe asupra situației persoanei fără a fi necesară luarea unei decizii administrative (Art. 139 din Constituția Federală). Nu există o perioadă de timp specifică în care se poate depune o astfel de cerere.

Secțiunea 38 din Legea privind planificarea terenurilor din Upper Austria prevede că municipalitatea trebuie să compenseze un proprietar al terenurilor pentru pierderea valorii cauzate de emiterea sau schimbarea unui sistem de construcții, dacă parcela sa nu este desemnată ca teren de construcție, deși este potrivită pentru scopuri de construcție și este înconjurat de terenuri de construcție. În plus, aceasta trebuie să compenseze proprietarul terenului plățile pe care le-a făcut pentru a-și pregăti terenul pentru construcție dacă, datorită modificărilor ulterioare ale schemei de construcții respective, clădirea devine imposibilă mai târziu.

Secțiunea 45 din Legea privind reglementările privind construcțiile din Upper Austria (Bauordnung), în versiunea aplicabilă cazului în cauză, prevedea că Consiliul Muncipal poate aplica prin decretare o interdicție privind construcțiile (Bausperre) într-o zonă în cazul în care planul respectiv de zona sau schema de construcții trebuie modificat și eliberarea unei interdicții privind construcțiile este în interesul unei dezvoltări adecvate și controlate de construcții. Interdicția de construcție a fost valabilă până la înființarea planului de zonare sau a schemei de construcție, pentru o perioadă maximă de doi ani. În principiu, aceaceasta ar putea fi prelungită de două ori pentru un alt an prin decret al Consiliului Municipal.

Legea Regulamentelor de construcție nu prevedea nicio compensație proprietarului terenului în cauză în cazul în care a fost eliberată o interdicție de construcție. Procedura privind expropriarea terenurilor și compensarea ulterioară sunt reglementate în ss.10-15 din Legea privind reglementările privind clădirile din Upper Austria. Aceste proceduri sunt instituite la cererea autorității în cauză.

The applicant, Mrs Maria Katharina Heibl, is an Austrian national who was born in 1951 and lives in Linz. She was represented before the Court by Mr T. Fritzsche, a lawyer practising in Vienna. The Austrian Government (“the Government”) were represented by their Agent, Mr F. Trauttmansdorff, Head of the International Law Department at the Federal Ministry for Foreign Affairs. The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows. The applicant is the owner of premises of 7,565 square meters registered in the land register under the no. 1183 and situated in Linz. At the time of the events, this property was designated as building land and used for agricultural purposes.

In December 1994 the applicant requested the parcelling of this property and the issuing of a permit for a building site (Bauplatzbewilligung) with the Linz Municipality (Magistrat) as she wished subsequently to sell the land. As the Linz Municipality did not deal with this request, the applicant filed, on 12 June 1995, a request for the transfer of jurisdiction (Devolutionsantrag) with the Linz Municipal Council (Stadtsenat). On 5 July 1995 the Municipal Council, referring to a building prohibition (Bausperre) concerning the applicant’s premises issued under the Upper Austria Building Regulations Act (Bauordnung) on 13 June 1995, dismissed the applicant’s request. On 12 September 1995 the Upper Austria Regional Government (Landesregierung) dismissed the applicant’s appeal.

On 23 October 1995 the applicant filed a complaint with the Constitutional Court (Verfassungsgerichtshof) arguing in essence that the building prohibition was unlawful. On 27 February 1996 the Constitutional Court declined to deal with the applicant’s complaint. By decisions of the Linz Municipal Council the building prohibition was twice extended until 13 June 1999. Meanwhile, in April 1999, the Linz Municipal Council decided a new building scheme (Bebauungsplan) under the Upper Austria Planning Act (Raumordnungsgesetz) which designated a strip of land of approximately 4,770 square meters of the applicant’s property as public traffic area (öffentliche Verkehrsfläche). In May 1999 this scheme became final.

In the respective proceedings the applicant had been consulted and had filed objections. However, she did not challenge the building scheme and its underlying legislation by lodging an individual request for review (Individualantrag) before the Constitutional Court. The city intended to use the concerned strip of land for the urban construction project SolarCity Linz, a planned new city area in line with the principles of eco-solar and modern construction. Part of the applicant’s land should serve, more specifically, the future extension of the street running along the applicant’s property which was to be developed into a broad avenue constituting the middle rib of this new city area. The applicant offered the Linz Municipality to buy the concerned land for 2,000 Austrian Schillings (ATS) (approximately 145 Euros (EUR)) per square meter.

She argued that this price corresponded to the amount offered by building companies for the parcelled land before the issuing of the building prohibition. In August 2000 the Linz Municipality declined this offer. It proposed to acquire the part of the applicant’s property designated as public traffic area at the price of 450 ATS (approximately 33 EUR) per square meter and to pay later, namely at the time of the actual extension of the street, the differences between this amount and the then prevailing market value for public traffic areas. Furthermore, should the applicant build on her remaining property, she was to transfer another part of her property to the Linz Municipality without compensation.

The applicant declined this offer and, on 6 September 2000, instituted civil proceedings against the Linz Municipality. She submitted that the building prohibition concerning her property had been unlawful and had hindered her to sell it. Furthermore, by the designation of parts of her property as public traffic area, the Linz Municipality had expropriated the area de facto and hindered her to dispose of these and the adjacent plots. As the Municipality had not realised the town planning project and declined to buy the concerned premises for an adequate price, the applicant claimed 820,750 ATS (approximately 59,650 EUR) in damages (Schadenersatz) for foregone interests. She further based her claim on the title of unlawful enrichment (Bereicherung).

On 19 April 2001 the Linz Regional Court (Landesgericht) dismissed the applicant’s claim. It found that the building prohibition had been lawful. Furthermore, the Linz Municipality was under no obligation to buy the concerned premises. Thus, the applicant attempted to obtain compensation for the re-designation of her land although this was not possible according to constant Austrian case-law. The applicant appealed and argued that the Linz Municipality acted unfairly because, on the one hand, it had put itself in the position of the exclusive potential purchaser and, on the other hand, had not offered any adequate conditions for a sale. On 7 September 2001 the Linz Court of Appeal (Oberlandesgericht) dismissed the applicant’s appeal.

The applicant filed an extraordinary appeal with the Supreme Court. She submitted inter alia that, in violation of her right to peaceful enjoyment of her property, she had been restricted in the use of it without any compensation. She referred to the case Sporrong and Lönnroth v. Sweden (judgment of 23 September 1982, Series A no. 52). Furthermore, the restriction had lasted for a long time, it was not foreseeable and it had not been checked when and whether the town planning project would finally be realised. She requested the Supreme Court to institute proceedings with the Constitutional Court to review the constitutionality of the relevant provisions of the Upper Austria Building Regulations Act and Planning Act as they did not provide any compensation for loss of value suffered by the issuing of a building prohibition or re-designation of land.

On 29 January 2002 the Supreme Court rejected the applicant’s extraordinary appeal. It found that the building prohibition and the subsequent modification of the building scheme were lawful. Furthermore, it was a normal feature that after re-designation the value of the concerned property changed and there was no reason for special treatment in the present case. The Linz Municipality was under no obligation to enter into a contract with the applicant. If parts of the applicant’s property should be used for the construction of the planned road and the parties could not reach an agreement on the sale of these premises, the rules concerning expropriation were to be applied in which proceedings the amount of compensation was to be determined.

Finally, the Supreme Court refused to institute proceedings reviewing the constitutionality of the Planning Act as it found this to be irrelevant for the proceedings at issue. This decision was served on the applicant’s counsel on 12 March 2002. In a meeting with the Mayor of Linz and the municipal councillor (Stadtrat) competent for town planning matters in August 2005, the applicant was informed that the planned course of the avenue in question might be changed. Until now no further steps have been taken by the competent authorities in this matter. The concerned land is still used for agricultural purposes. In Upper Austria land planning is governed by the Upper Austria Land Planning Act (Raumordnungsgesetz).

Building schemes (Bebauungsplan) and any amendments thereto are regarded as decrees (Verordnung). Decrees are addressed to the general public. The lawfulness of decrees can only be reviewed by the Constitutional Court (Verfassungsgerichtshof). A person, who is affected by a decree, may seize the Constitutional Court with an individual request for review of the lawfulness of a decree, if the decree has direct consequences for the situation of the person without it being necessary that an administrative decision is taken (Individualantrag, Article 139 of the Federal Constitution). There is no specific period of time within which such request may be filed.

Section 38 of the Upper Austria Land Planning Act provides that the Municipality has to compensate a land owner for the loss of value caused by the issuing or changing of a building scheme, if his or her parcel is not designated as building land although it is suited for building purposes and is surrounded by building land. Furthermore, it has to compensate a land owner the disbursements he/she made to prepare his/her land for building if, because of subsequent changes of the respective building scheme, building later becomes impossible. Section 45 of the Upper Austria Building Regulations Act (Bauordnung), in the version applicable to the present case, stipulated that the Muncipal Council can apply by decree a building prohibition (Bausperre) on an area if the respective area zoning plan or the building scheme is to be amended and the issuing of a building prohibition is in the interests of an appropriate and controlled building development.

The building prohibition was valid until the establishment of the area zoning plan or building scheme, for a maximum period of two years. It could, in principle, be extended twice for another year by decree of the Municipal Council. The Building Regulations Act did not provide any compensation to the land owner concerned in case a building prohibition was issued. Proceedings concerning the expropriation of land and subsequent compensation are regulated in ss.10-15 of the Upper Austria Building Regulations Act. These proceedings are instituted upon request of the concerned authority.