Ubleis împotriva Austriei

Reclamantul, dna Gabriele Übleis, este un național austriac care locuiește în Prambachkirchen. A fost reprezentată în fața Curții de către dl F.X. Berndorfer, avocat practicant la Linz. Guvernul austriac (“Guvernul”) a fost reprezentat de agentul lor, Ambasadorul H. Tichy, șeful Departamentului de Drept Internațional la Ministerul Federal pentru Afaceri Europene și Internaționale. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părți, pot fi rezumate după cum urmează. Reclamantul este proprietarul a două parcele de teren de aproximativ șase mii de metri pătrați în municipalitatea Wilhering. Proprietatea, nr. 23 și 24 pe registrul terenurilor Wilhering, era desemnată ca teren de construcție de la începutul anilor 1950. Prin contractul din 27 noiembrie 1995 părinții reclamantului au transferat proprietatea ei.

În același timp, ei au transferat alte parcele de teren de construcție către sora ei. Soția și sora ei au considerat că parcelele de teren fiecare dintre ei au primit erau de aproximativ egală valoare și, prin urmare, au făcut declarații scrise declanșând dreptul lor la o parte obligatorie din proprietatea părinților lor. Între timp, la 1 ianuarie 1994, noua Lege de planificare a terenurilor Upper Austrian (Raumordnungsgestz – denumită în continuare „Legea de planificare a terenurilor”) a intrat în vigoare. Secțiunea 39 alineatul (3) a acestuia a obligat toate municipalitățile să revizuiască planurile de zona existente (Flächenwidmungspläne) în termen de cinci ani. La 16 februarie 1995, municipalitatea Wilhering, în așteptarea revizuirii planului de zona, a eliberat o interdicție temporară a clădirii (Bausperre) pentru părțile din zona municipală.

În conformitate cu Legea Superioră a Clădirii austriece, interdicția temporară a clădirii este un decret (Verordnung) care trebuie făcut public. Pe baza recomandărilor expertului în planificare a terenurilor E., revizuirea planului de zona se referă la patruzeci și șapte de parcele de teren, inclusiv cele două parcele de teren în cauză, care în acel moment erau încă deținute de părinții reclamanților. Interdicția temporară privind construcția a fost extinsă de două ori. La 23 noiembrie 1998, primarul municipiului Wilhering a informat reclamantul că a fost prevăzută o modificare a planului de zonare care ar conduce la desemnarea celor două parcele de teren ca teren verde (Grünlanda). El i-a dat posibilitatea de a prezenta observații scrise, pe care a făcut-o ea la 19 ianuarie 1999. Ea s-a opus schimbării, depunând argumente pentru menținerea desemnării parcelelor sale de teren ca teren de construcție.

Prin decizia din 4 februarie 1999 consiliul municipal Wilhering (Gemeinderat) a modificat planul de zona. Prin urmare, proprietatea reclamantului a fost desemnată ca teren verde. În considerațiile sale, consiliul municipal a stabilit la un nivel general că rezerva de terenuri de construcții a depășit cu mult nevoia preconizată. În ceea ce privește plomele de teren ale reclamantului, acesta a remarcat în special: „Obiecția dnei Gabriele Übleis, proprietarul complotului nos. 23 și 24 [...] ar trebui respinse, deoarece în conformitate cu art. 21 din Legea privind planificarea terenurilor din Upper Austrian, numai zonele care sunt adecvate pentru construcții pe baza condițiilor lor naturale și infrastructurale pot fi clasificate ca terenuri de construcție.

Aceste terenuri sunt necesare pentru a satisface cererea municipiului de terenuri de construcție care a fost proiectată de municipalitate pentru o perioadă de planificare de 5 ani. Zone care nu sunt adecvate pentru construcții adecvate din cauza condițiilor lor naturale nu pot fi desemnate ca terenuri de construcție. Acest lucru se aplică și zonelor ale căror dezvoltare ar implica costuri necorespunzătoare.

În opinia expertului local de planificare și autorul planului, planurile de teren în cauză lipsesc de aptitudini ca teren de construcție (la fel ca restul zonelor re-desemnate ca teren verde în conformitate cu modificarea planului de zona) din următoarele motive: dezvoltarea clădirii ar implica costuri necorespunzătoare datorită gradientului abrupt al pantei; idoneitatea proprietății ca zonă de locuință este limitată din cauza sarcinii de emisii ale Drumului Federal Eferdinger; din cauza poziției sale pe o panta de nord cu pădure adiacente, este posibilă doar o izolare redusă; în general, construcția pe dealurile abrupte din Kürnberg care coborează la râul Dunării ar încălca secțiunea 2(1) (protecția mediului) și punctul 10 (preservarea structurii de decontare și peisajului tipic) a Actului de planificare a terenți din super Austrian.” Amendamentul planului de zonare a zonei a fost aprobat la 30 martie 1999 de Guvernul Regional de la Upper Austrian (Landesregierung), în calitate de autoritate de supraveghere a municipiului, și a intrat în vigoare la 10 aprilie 1999. În temeiul legislației austriece, proprietarul terenului nu poate contesta un plan de zona direct în fața Curții Constituționale, dar trebuie să pună la dispoziția acesteia în contextul procedurilor administrative,

de exemplu în cadrul procedurilor privind o cerere de permis de construcție (Baugenehmigung) sau un permis de construcție (Bauplatzbewilligung) (a se vedea legislația internă relevantă mai jos). La 10 aprilie 2002, reclamantul a solicitat municipiului Wilhering un permis pentru un site de construcții pentru cele două parcele de teren în cauză. În esență, ea a susținut că modificarea denumirii proprietăților ei era ilegală. În sprijinul acestui argument, a prezentat un aviz de către un expert în planificarea terenurilor, N., din 14 februarie 2002. Încheierea acesteia a fost că cele două parcele de teren erau adecvate pentru construcții. Primarul a refuzat cererea prin decizia din 24 mai 2002 menționând că acordarea unui permis de construcții ar fi contrar desemnării proprietății ca teren verde.

Reclamantul a apelat la 12 iunie 2002. Ea s-a referit la observațiile scrise pe care le-a făcut în cadrul procedurii privind modificarea planului de zonare și s-a plâns că autoritatea nu și-a examinat argumentele. În plus, ea a susținut că modificarea denumirii era ilegală din următoarele motive: În primul rând, redefinirea proprietății sale ca teren verde nu era un mijloc adecvat pentru atingerea obiectivului declarat de a reduce despoliarea peisajului, având în vedere poziția proprietății sale aproape de centrul municipiului. În al doilea rând, modificările planului de zonare a zonei au fost supuse restricțiilor; numai motive foarte semnificative pentru interesul public ar putea prevalea asupra intereselor individuale de a păstra drepturile dobândite.

Principalul obiectiv urmărit de modificarea planului de zonare a zonei, și anume reducerea excesului de terenuri de construcție, nu are o asemenea greutate preponderantă. În al treilea rând, nu există fapte noi care să justifice modificarea denumirii, deoarece excesul terenurilor de construcții a existat de decenii și a fost agravat de comunitatea însăși care a desemnat numeroase parcele de teren în trecut. În al patrulea rând, autoritatea nu a luat în considerare interesele reclamantului. Proprietatea ei a suferit o pierdere foarte considerabilă a valorii pentru care nu a fost compensată în temeiul articolului 38 din Legea privind planificarea terenurilor din Upper Austrian. În cele din urmă, nu s-au aplicat criterii uniforme în ceea ce privește redefinirea terenurilor de construcție ca teren verde, deoarece alte parcele de teren într-o poziție comparabilă și cu topografie comparabilă, inclusiv două parcele de teren axate de ea, nu au fost redefinite.

Prin decizia din 7 noiembrie 2002, Consiliul Municipal a respins apelul reclamantului. Acesta a remarcat faptul că argumentele reclamantei se referă la decizia de modificare a planului de zonare a zonei și nu au putut fi luate în considerare în cadrul procedurii în cauză. Reclamantul a depus obiecție (Vorstellung) împotriva acestei decizii în care a repetat argumentele pe care le-a prezentat în recursul său. La 17 februarie 2003, Guvernul Regional Upper Austrian a respins obiecția reclamantului și a remarcat că planul de zonare este un decret, adică un act obligatoriu de legislație subordonată. În timp ce reclamantul a avut dreptul să prezinte argumente în ceea ce privește legalitatea sa, nu a fost în favoarea autorităților administrative, ci a Curții Constituționale (Verfassungsgerichthof) să examineze aceste argumente.

Ea a susținut că deciziile autorităților de construcție și-au încălcat dreptul la proprietate și principiul nediscriminării, deoarece refuzul unui permis de construcție a fost bazat pe un plan ilegal de zonare a zonei. În acest sens, ea a repetat toate argumentele pe care le-a prezentat-o deja în cursul procedurii. La 9 decembrie 2004, Curtea Constituțională a respins plângerea reclamantului, menționând că municipalitatea a bazat redesignarea proprietății reclamantului pe excesul nediscriminat al terenurilor de construcții și pe lipsa acestuia de competență pentru construcții. Acesta a adăugat motive specifice pentru a constata că parcelele de teren ale reclamantului nu sunt adecvate pentru construcții, cum ar fi poziția lor pe o pistă abruptă, costurile necorespunzătoare ale dezvoltării din cauza acestei poziții, interesele protecției mediului în menținerea pădurilor pe pistă, sarcina de emisii a Drumului Federal din apropiere și posibilitățile limitate de izolare.

Avizul expert al N. prezentat de reclamant nu a susținut poziția sa decât în parte. În special, nu a contestat costurile necorespunzătoare ale dezvoltării proprietăților din cauza poziției sale pe o pistă abruptă. Nici nu a contrazis argumentul municipiului în ceea ce privește emisiile din strada federală apropiată. În suma, municipalitatea a ajuns la concluzia că denumirea anterioară a proprietăților reclamantului ca teren de construcție este contrară principiilor prevăzute la art. 2 alineatele (1) și (10) din Legea privind planificarea terenurilor. În acest caz, secțiunea 39 alineatul (3) din Legea privind planificarea terenurilor a obligat municipalitatea să modifice desemnarea parcelelor de teren în cauză fără o încălcare suplimentară a intereselor, deoarece această sarcină a fost deja îndeplinită de legislatorul.

Întrebarea dacă a fost sau nu legală menținerea desemnării a două parcele vecine de teren ca teren de construcție nu a căzut să fie examinată în prezenta procedură.Decizia Curții Constituționale a fost notificată la avocatul reclamantului la 3 februarie 2005. În Upper Austria, planificarea terenurilor este reglementată de Legea de planificare a terenurilor din 1994. Planurile de zonare sunt emise de municipalități. În cadrul planurilor de zonare a zonei din zona austriecă și orice modificare a acestuia sunt considerate drept decrete, adică, acte obligatorii ale legislației subordonate. Licitudinea decreturilor nu poate fi reexaminată decât de Curtea Constituțională (art. 139 din Constituția Federală).

Procedura în care sunt eliberate sau modificate planuri de zonare nu este o procedură administrativă ordinară și proprietarii de terenuri afectați de acestea, în timp ce au dreptul de a prezenta observații, nu sunt părți la procedură. Acestea nu au dreptul de a contesta planul de zona direct în fața Curții Constituționale, dacă este posibil să se întâmple proceduri administrative, de exemplu proceduri de construcție. În cazul în care un plan de zonare a suprafeței constituie baza pentru refuzarea unui permis de construcție sau a unui permis de construcție, care reprezintă o decizie preliminară privind aptitudinea terenurilor în scopuri de construcție, persoanele în cauză se așteaptă să își afirme drepturile în cadrul procedurii de construcție, în care acestea pot în cele din urmă contesta licența planului de zona de zona în fața Curții Constituționale.

Dispozițiile relevante din Legea de planificare a terenurilor din 1994 (Raumordnungsgesetz) menționează următoarele: „(1) Obiectivele Legii de planificare a terenurilor sunt, în special: 1. Protejarea mediului împotriva impactului negativ, precum și protejarea sau restabilirea echilibrului natural; ... 10. menținerea și formarea structurilor de așezare, inclusiv dezvoltarea așezărilor și conservarea structurilor de așezare și peisajelor tipice ...” „(1) În punerea în aplicare a sarcinilor sale de planificare a terenurilor locale, fiecare municipalitate emite planul de zonare și conceptul de dezvoltare locală prin decret și le gestionează și le revizuiește periodic. Conceptul de dezvoltare locală este pregătit pentru o perioadă de planificare de zece ani, planul de zonare pentru o perioadă de planificare de cinci ani.” „(1) Numai aceste zone pot fi desemnate ca teren de construcție potrivit pentru construcții pe baza condițiilor lor naturale și infrastructurale.

Acestea trebuie să îndeplinească cererea de clădire a terenurilor municipale proiectate de municipiu pentru o perioadă de planificare de cinci ani. Zonele care lipsesc idoneitatea pentru construcții adecvate datorită condițiilor naturale (de exemplu, nivelul apei subterane, pericolul inundației, căderea pieței, caracteristicile solului, riscul de avalanche) nu pot fi desemnate ca teren de construcție. Acest lucru se aplică și zonelor ale căror dezvoltare ar implica costuri necorespunzătoare ...” (1) Toate zonele care nu sunt desemnate ca teren sau zone de transport de construcții trebuie să fie desemnate ca teren verde.” (3) După intrarea în vigoare a prezentei Acte regionale, fiecare municipalitate trebuie să revizuiască planul de zonare a zonei și să adopte un plan de zonare, împreună cu conceptul de dezvoltare locală cel târziu la cinci ani de la intrarea în vigoare a Actului regional.

În plus, planul de zonare a suprafeței trebuie reexaminat pentru a stabili dacă suprafețele de teren de construcție desemnate în planul de zonare a suprafeței, dar care nu sunt încă utilizate în scopul desemnat încă sunt conforme cu principiile prezentei Acte regionale. În conformitate cu art. 38 alineatele (1) și (2) din Legea privind planificarea terenurilor, compensarea pentru schimbarea de terenuri este disponibilă numai în circumstanțe specifice, în special atunci când proprietarul terenurilor care se bazează pe desemnarea proprietății ca terenuri de construcție nu este desemnat ca terenuri de construcție și suferă o pierdere de valoare ca urmare.

The applicant, Ms Gabriele Übleis, is an Austrian national who lives in Prambachkirchen. She was represented before the Court by Mr F.X. Berndorfer, a lawyer practising in Linz. The Austrian Government (“the Government”) were represented by their Agent, Ambassador H. Tichy, Head of the International Law Department at the Federal Ministry for European and International Affairs. The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows. The applicant is the owner of two plots of land of about six-thousand square metres in the Wilhering municipality. The property, plot nos. 23 and 24 on the Wilhering land register, had been designated as building land since the early 1950s.

By contract of 27 November 1995 the applicant’s parents transferred the property to her. At the same time they transferred other plots of building land to her sister. The applicant and her sister considered that the plots of land each of them had received were of approximately equal value and therefore made written statements waiving their right to a compulsory portion of their parents’ estate. Meanwhile, on 1 January 1994 the new Upper Austrian Land Planning Act (Raumordnungsgestz – hereinafter, “the Land Planning Act”) had entered into force. Its section 39(3) had obliged all municipalities to review existing area zoning plans (Flächenwidmungspläne) within five years. On 16 February 1995 the Wilhering Municipality, pending the review of the area zoning plan, issued a temporary building prohibition (Bausperre) for parts of the municipal area.

Pursuant to the Upper Austrian Building Act the temporary building prohibition is a decree (Verordnung) which has to be made public. Based on the recommendations of land planning expert E., the review of the area zoning plan concerned forty-seven plots of land, including the two plots of land at issue, which were at that time still owned by the applicant’s parents. The temporary building prohibition was extended twice. On 23 November 1998 the mayor of the Wilhering municipality informed the applicant that a change in the area zoning plan was envisaged which would lead to the designation of her two plots of land as green land (Grünland). He gave her the opportunity to submit written comments, which she did on 19 January 1999. She opposed the change, giving arguments for maintaining the designation of her plots of land as building land.

By a decision of 4 February 1999 the Wilhering municipal council (Gemeinderat) amended the area zoning plan. As a result the applicant’s property was designated as green land. In its considerations the municipal council set out on a general level that the reserve of building land by far exceeded the projected need. In respect of the applicant’s plots of land, it noted in particular: “The objection of Ms Gabriele Übleis, owner of plot nos. 23 and 24 [...] should be rejected, since in accordance with Section 21 of the Upper Austrian Land Planning Act only areas that are suitable for construction based on their natural and infrastructural conditions may be classified as building land. Such land is required in order to meet the demand of the municipality for building land which has been projected by the municipality for a planning period of 5 years.

Areas that are unsuitable for appropriate construction on account of their natural conditions may not be designated as building land. This applies also to areas whose development would entail unreasonable costs.

In the opinion of the local planning expert and author of the plan, the plots of land at issue lack suitability as building land (just like the rest of the areas re-designated as green land in accordance with the area zoning plan amendment) for the following reasons: building development would entail unreasonable costs owing to the steep gradient of the slope; the suitability of the property as a housing area is limited on account of the emission load of the Eferdinger Federal Road; because of its position on a northern slope with adjacent woodland, only reduced insulation is possible; in general, construction on the steep Kürnberg hills descending to the river Danube would violate section 2(1) (protection of the environment) and paragraph 10 (preservation of the typical settlement structure and landscape) of the Upper Austrian Land Planning Act.” Of the forty-seven plots of land concerned by the review of the area zoning plan, a total of thirty-seven were re-designated as green land.

The area zoning plan amendment was approved on 30 March 1999 by the Upper Austrian Regional Government (Landesregierung), acting as the supervisory authority for the municipality, and entered into force on 10 April 1999. Under Austrian law a land owner cannot challenge an area zoning plan directly before the Constitutional Court, but has to raise the question of its lawfulness in the context of administrative proceedings, for instance in proceedings on a request for a building permit (Baugenehmigung) or a building-site permit (Bauplatzbewilligung) (see relevant domestic law below). On 10 April 2002 the applicant applied to the Wilhering municipality for a permit for a building site for the two plots of land at issue.

She claimed in essence that the change of designation of her property had been unlawful. In support of this argument she submitted an opinion by a land planning expert, N., dated 14 February 2002. The conclusion of the latter was that the two plots of land were suitable for construction. The mayor refused the application by a decision of 24 May 2002 noting that the granting of a building-site permit would be contrary to the property’s designation as green land. The applicant appealed on 12 June 2002. She referred to the written comments she had made in the proceedings concerning the amendment of the area zoning plan and complained that the authority had failed to examine her arguments.

Furthermore, she alleged that the change of designation was unlawful for the following reasons: Firstly, the re-designation of her property as green land was not an appropriate means of achieving the declared aim of reducing the despoliation of the landscape, given the position of her property close to the centre of the municipality. Secondly, changes in the area zoning plan were subject to restrictions. Only very significant public-interest reasons could prevail over the individual interest of preserving acquired rights. The main aim pursued by the change to the area zoning plan, namely to reduce the excess of building land, did not have such preponderant weight. Thirdly, there were no new facts which would justify the change of designation, since the excess of building land had existed for decades and had been aggravated by the municipality itself newly designating numerous plots of land in the past.

Fourthly, the authority had failed to take the applicant’s interests into account. Her property had suffered a very considerable loss of value for which she had not been compensated under Section 38 of the Upper Austrian Land Planning Act. Finally, no uniform criteria had been applied as regards the re-designation of building land as green land, since other plots of land in a comparable position and with comparable topography, including two plots of land adjacent to hers, had not been re-designated. By a decision of 7 November 2002 the Municipal Council dismissed the applicant’s appeal. It noted that the applicant’s arguments concerned the underlying decision to amend the area zoning plan and could not be taken into account in the proceedings at issue.

The applicant filed an objection (Vorstellung) against this decision in which she repeated the arguments she had submitted in her appeal. On 17 February 2003 the Upper Austrian Regional Government dismissed the applicant’s objection. It noted that the area zoning plan was a decree, that is, a binding act of subordinate legislation. While the applicant was entitled to submit arguments as regards its lawfulness, it was not for the administrative authorities but for the Constitutional Court (Verfassungsgerichthof) to examine those arguments. The applicant lodged a complaint with the Constitutional Court against the refusal of the building-site permit, challenging the lawfulness of the underlying area zoning plan.

She claimed that the building authorities’ decisions violated her right to property and the principle of non-discrimination in that the refusal of a building-site permit had been based on an unlawful area zoning plan. In that regard, she repeated all the arguments she had already submitted in the course of the proceedings. On 9 December 2004 the Constitutional Court dismissed the applicant’s complaint. It noted that the municipality had based the re-designation of the applicant’s property on the undisputed excess of building land and on its lack of suitability for construction. It had adduced specific reasons for finding that the applicant’s plots of land were unsuitable for construction, such as their position on a steep slope, the unreasonable costs of development because of that position, the interests of environmental protection in preserving the woods on the slope, the emission load of the nearby Federal Road and the limited possibilities for insulation.

The expert opinion of N. submitted by the applicant had supported her position only in part. In particular, it had not contested the unreasonable costs of developing the property because of its position on a steep slope. Nor had it contradicted the municipality’s argument in respect of emissions from the nearby Federal Road. In sum, the municipality had rightly come to the conclusion that the previous designation of the applicant’s property as building land was contrary to the principles laid down in section 2(1) and (10) of the Land Planning Act. In such a case Section 39(3) of the Land Planning Act obliged the municipality to change the designation of the plots of land at issue without a further weighing of interests as this task had already been carried out by the legislator.

The question whether or not it was lawful to maintain the designation of two neighbouring plots of land as building land did not fall to be examined in the present proceedings. The Constitutional Court’s decision was served on the applicant’s counsel on 3 February 2005. In Upper Austria land planning is governed by the 1994 Upper Austrian Land Planning Act. Area zoning plans are issued by the municipalities. Under Austrian law area zoning plans and any amendments thereto are regarded as decrees, that is, binding acts of subordinate legislation. The lawfulness of decrees can only be reviewed by the Constitutional Court (Article 139 of the Federal Constitution). Proceedings in which area zoning plans are issued or amended are not ordinary administrative proceedings and the land owners affected by them, while having the right to submit comments, are not parties to the proceedings.

They are not entitled to challenge the area zoning plan directly before the Constitutional Court if it is possible to institute administrative proceedings, for instance building proceedings. If an area zoning plan is the basis for refusing a building permit or a building-site permit, which is a preliminary decision on the suitability of land for construction purposes, the persons concerned are expected to assert their rights in the building proceedings, in which they can ultimately challenge the lawfulness of the area zoning plan before the Constitutional Court.

The relevant provisions of the 1994 Upper Austrian Land Planning Act (Raumordnungsgesetz) state as follows: “(1) The objectives of the Land Planning Act are, in particular: 1. protecting the environment against adverse impact as well as safeguarding or restoring a natural balance; ... 10. preserving and shaping settlement structures, including the development of settlements, and preserving typical settlement structures and landscapes ...” “(1) In implementing its tasks of local land planning, each municipality shall issue the area zoning plan and the local development concept by a decree, and manage and review them at regular intervals. The local development concept shall be prepared for a planning period of ten years, the area zoning plan for a planning period of five years.” “(1) Only such areas may be designated as building land as are suited for construction based on their natural and infrastructural conditions.

They have to meet the demand for building land of the municipality projected by the municipality for a planning period of five years. Areas lacking suitability for adequate construction owing to natural conditions (e.g. ground-water level, flood hazard, rock fall, soil characteristics, risk of avalanche) may not be designated as building land. This applies also to areas whose development would entail unreasonable costs ...” “(1) All areas not designated as building land or transport areas shall be designated as green land.” “(3) After the entry into force of this Regional Act, each municipality shall review the area zoning plan and adopt an area zoning plan together with the local development concept no later than five years after the entry into force of the Regional Act.

Furthermore, the area zoning plan shall be reviewed to ascertain whether the building land areas designated in the area zoning plan but not yet used for the designated purpose still conform to the principles of this Regional Act.

Building land areas whose designation contravenes the aforementioned principles shall be designated as building land or as green land, as appropriate, by changing the area zoning plan.” Under section 38(1) and (2) of the Land Planning Act, compensation for a change of designation is only available in specific circumstances, essentially when the owner of land relying on the designation of the property as building land has already incurred costs in view of intended construction which is then made impossible by the amendment of the area zoning plan, or when a plot of land which is suited for construction within the meaning of section 21(1) and is entirely or mostly surrounded by building land is not designated as building land and suffers a loss of value as a result.