Kugler împotriva Austriei

Reclamantul locuiește în Imst, Austria. Reclamantul este coproprietarul unei parcele de teren din Lech, Austria, care fusese desemnat ca teren de construcție (Bauland); o clădire era deja construită pe teren. La 22 iulie 1987, autoritățile municipale Lech au informat reclamantul că au intenționat să modifice planul de zona de zona (Flächenwidmungsplan) și să desemneze partea rămasă a terenului ca teren deschis (Freihaltefläche) deoarece, fiind situat pe o panta abruptă, au considerat că partea rămasă nu este potrivită pentru construcții în temeiul Legii de planificare regională Vorarlberg (Raumplanungsgesetz). La 6 august 1987, reclamantul a depus o cerere de permis de construcție pentru a construi un hotel pe parcela de teren în cauză.

La 14 iunie 1988, autoritățile municipale Lech au eliberat o interdicție de construcție în ceea ce privește parcela de teren a reclamantului. 10. Autoritatea Administrativă de District Bludenz („Autoritatea Administrativă de District”) (Bezirkshauptmannschaft) a organizat o audiere la 23 septembrie 1988 cu privire la cererea reclamantului de permis de construcție. La 4 iulie 1991, autoritățile municipale Lech au prelungit interdicția de construcție. 11. La 31 iulie 1991, reclamantul a depus o cerere de transfer de competență (Devolucionantrag) deoarece Autoritatea Administrativă de District nu a ajuns la o decizie în termenul de șase luni legale. 12. Guvernul regional Vorarlberg („Guvernul regional”) a permis această cerere la 10 octombrie 1991, dar a respins cererea reclamantului de permis de construcție pe motivul faptului că permisul ar viola interdicția de construcție.

Reclamantul a depus o plângere la Curtea Constituțională. 13. La 19 martie 1992, Consiliul Municipal Lech („Consiliul Municipal”) a emis un decret care determină densitatea maximă a clădirii (Baunutzungszahl) pentru categoria de terenuri care include terenul reclamantului, iar la 2 iulie 1992 a ridicat interdicția de clădire. La 28 septembrie 1992, Curtea Constituțională a respins plângerea reclamantului împotriva hotărârii din 10 octombrie 1991. A constatat că interdicția de construcție este legală. 15. La 29 septembrie 1992, Guvernul regional a respins cererea de redeschidere a procedurii de permis de construcție. Reclamantul a depus o plângere la Curtea Administrativă. 16. La 28 ianuarie 1993, Curtea Administrativă a respins plângerea reclamantului, constatand că la 26 septembrie 1995, nu s-a îndeplinit condițiile pentru redeschiderea procedurii de autorizare a clădirii.

Această decizie a fost depusă la 24 februarie 1993. 17. Reclamantul a solicitat o partiție de teren (Grundstücksteilung) la 26 septembrie 1995, dar a retras această cerere la 30 aprilie 1996. 18. La 11 noiembrie 1996, reclamantul a depus o nouă cerere de permis de construcție pentru a-l permite să desfășoare lucrări de construcție pe terenul său. 19. La 26 februarie 1997, Autoritatea Administrativă de District a informat reclamantul cu privire la observațiile autorităților municipale Lech că densitatea maximă de construcții stabilită prin decretul din 19 martie 1992 nu a permis construcția unei alte clădiri pe parcela sa de teren. După ce autoritățile municipale Lech au prezentat observații suplimentare la 6 octombrie 1997, reclamantul a solicitat Autorității Administrative de District să decidă cu privire la cererea sa.

20. La 25 iunie 1997, Consiliul Municipal a adoptat un plan de construcții (Bebaungsplan) care a modificat decretul din 19 martie 1992, dar a lăsat densitatea maximă de construcții neschimbată. La 1 iulie 1997, Guvernul Regional a aprobat planul de construcții. 21. La 28 octombrie 1997, Autoritatea Administrativă de District a respins cererea reclamantului de permis de construcție. A constatat că densitatea maximă de construcții definită în planul de construcții nu a permis construcția unei alte clădiri pe plotul de teren al reclamantului. La 12 noiembrie 1997, reclamantul a depus un recurs. 22. Guvernul regional a respins recursul la 2 iunie 1998 și a susținut concluzia Autorității Administrative de District.

23. La 16 iulie 1998, reclamantul a depus o plângere la Curtea Constituțională și a solicitat o ședință orală. El a susținut că planul de zonare și planul de construcții sunt ilegale și a afirmat că guvernul regional a refuzat să-i permită să consulte dosarul în cadrul procedurii de planificare a construcției. 24. La 7 septembrie 1998, autoritățile municipale Lech au prezentat observațiile lor; la 15 septembrie 1998, guvernul regional a făcut la fel. 25. La 6 octombrie 1998, avocatul reclamantului a consultat dosarul de la Curtea Constituțională, care, în ziua următoare, i-a transmis toate documentele de caz. 26. La 8 iunie 2001, avocatul reclamantului a solicitat Curtea Constituțională dacă ar putea consulta documente suplimentare referitoare la planul de zona originală.

27. La 12 iunie 2001, Curtea Constituțională a refuzat să se ocupe de plângere, deoarece nu avea nici o perspectiva de succes. A constatat că, având în vedere locația dealului terenului, denumirea ei presupusă ilegală pare a fi rezonabilă. 28. După aceea, cazul a fost transferat Curții administrative și, la 11 octombrie 2001, reclamantul a modificat plângerea și a solicitat o audiere orală. El a susținut că refuzul de a elibera permisul de construcție a fost bazat pe un plan ilegal de zonare și plan de construcție. El solicită o audiere și o inspecție la fața locului și să îi fie oferită posibilitatea de a consulta toate documentele referitoare la plățile sale de teren. 29. La 20 martie 2003, Curtea Administrativă a respins plângerea.

Acesta a constatat că refuzul de a elibera permisul de construcție a fost legal, deoarece densitatea maximă de construcție pentru parcela de teren în cauză a fost deja depășită de construcția clădirilor existente. În plus, a constatat că nu este necesar să se desfășoare o audiere sau să se efectueze o inspecție la fața locului, deoarece reclamantul a contestat pur și simplu licența planului de zonare și a planului de construcții, care era deja reexaminat de Curtea Constituțională. La 19 ianuarie 2005, reclamantul a solicitat un permis de construcție pentru o casă privată pe aceeași parcelă de teren.

31. În urma unei audieri pe 5 august 2005, la 2 septembrie 2005, autoritățile municipale Lech au acordat cererea; decizia a fost transmisă la avocatul reclamantului la 5 decembrie 2005. 32. În domeniul legii austriece, planurile de zonare și orice modificări ale acestora sunt considerate drept decrete (Verordnungen), chiar dacă acestea se referă numai la proprietatea unei persoane. În consecință, procedurile în care sunt emise nu sunt proceduri administrative normale și persoanele afectate nu sunt părți ale acestora. Licitatea decreturilor poate fi contestată în fața Curții Constituționale în temeiul art. 139 din Legea Federală-Constituțională. Cu toate acestea, jurisprudența a stabilit că planurile de zonare nu pot fi contestate direct în cadrul procedurilor în temeiul art. 139 de către persoanele afectate dacă este posibil să se întâmple proceduri administrative.

33. Acesta este cazul, în special în cazul în care planul de zonare este baza acordării sau deținerii de permise de construcție. Persoanele afectate își vor afirma drepturile în cadrul procedurilor administrative privind permisul de construcție, în care pot afirma că planul de zonare subjacente nu are nicio bază juridică sau este contrar legislației aplicabile. 34. Revizuirea legalității actelor juridice generale, cum ar fi decretele emise de autoritățile administrative în ceea ce privește legalitatea lor și legile (Gesetze) în ceea ce privește constituționalitatea lor, se concentrează cu Curtea Constituțională.

art. 139 din Legea federală-constituțională prevede, în măsura în care este cazul, următoarele: „1) Curtea Constituțională decide cu privire la cererea de către o instanță obișnuită sau un tribunal administrativ independent dacă decreturile emise de o autoritate federală sau regională ... este contrar legii, dar ex officio în măsura în care Curtea Constituțională ar trebui să aplice un astfel de decret într-un caz pe care îl așteaptă.

Acesta decide, de asemenea, în ceea ce privește aplicarea de către Guvernul Federal dacă decretele emise de o autoritate regională sunt contrare legii și, de asemenea, la cererea de către municipiu în cauză dacă decreturile emise de o autoritate de supraveghere a afacerilor municipale ... În plus, decide dacă decretele sunt contrare legii atunci când o cerere afirmă încălcarea directă a drepturilor personale prin o astfel de ilegalitate, în măsura în care decretul a devenit operativ pentru reclamant fără a pronunța o decizie judiciară sau cu privire la eliberarea unei hotărâri ... (2) În cazul în care reclamantul unei plângeri depuse la Curtea Constituțională, care implică aplicarea unui decret de către Curtea Constituțională, primește satisfacție, totuși se continuă procedura de revizuire a unui decret.

(3) Curtea Constituțională poate abroga un decret contrar legii numai în măsura în care abrogarea acestuia a fost solicitată în mod expres sau Curtea Constituțională ar fi trebuit să-l aplice în cazul în care este în curs. În cazul în care Curtea Constituțională ajunge la concluzia că întregul decret a) nu are nicio bază juridică, b) a fost eliberată de o autoritate fără competență în această chestiune sau c) a fost publicată într-un mod contrar legii, aceasta abrogă întregul decret drept ilegal. Acest lucru nu este valabil dacă abrogarea întregului decret este, în mod evident, contrar intereselor legitime ale reclamantului care a depus o plângere în temeiul ultimei propoziții de mai sus sau al căror caz a fost ocazia inițierii procedurilor de reexaminare ex officio în decret.”

6. The applicant lives in Imst, Austria. 7. The applicant is the co-owner of a plot of land in Lech, Austria which had been designated as building land (Bauland); one building had already been constructed on the land. On 22 July 1987 the Lech municipal authorities informed the applicant that they intended to modify the area zoning plan (Flächenwidmungsplan) and to designate the remaining part of the land as open land (Freihaltefläche) because, being located on a steep slope, they considered that the remaining part was not suitable for construction under the Vorarlberg Regional Planning Act (Raumplanungsgesetz). 8. On 6 August 1987 the applicant lodged an application for a building permit in order to construct a hotel on the plot of land at issue.

9. On 14 June 1988 the Lech municipal authorities issued a building prohibition in respect of the applicant's plot of land. 10. The Bludenz District Administrative Authority (“the District Administrative Authority”) (Bezirkshauptmannschaft) held a hearing on 23 September 1988 concerning the applicant's application for a building permit. On 4 July 1991 the Lech municipal authorities extended the building prohibition. 11. On 31 July 1991 the applicant lodged an application for a transfer of jurisdiction (Devolutionsantrag) because the District Administrative Authority had not reached a decision within the statutory six-month time-limit. 12. The Vorarlberg Regional Government (“the Regional Government”) allowed that application on 10 October 1991 but dismissed the applicant's application for a building permit on the ground that the permit would contravene the building prohibition.

The applicant lodged a complaint with the Constitutional Court. 13. On 19 March 1992 Lech Municipal Council (“the Municipal Council”) issued a decree determining the maximum building density (Baunutzungszahl) for the category of land which included the applicant's land, and on 2 July 1992 it lifted the building prohibition. The applicant thereupon asked the Regional Government to reopen the building permit proceedings. 14. On 28 September 1992 the Constitutional Court dismissed the applicant's complaint against the decision of 10 October 1991. It found that the building prohibition was lawful. 15. On 29 September 1992 the Regional Government dismissed the request to reopen the building permit proceedings.

The applicant lodged a complaint with the Administrative Court. 16. On 28 January 1993 the Administrative Court dismissed the applicant's complaint. It found that the conditions for reopening the building permit proceedings had not been met. That decision was served on 24 February 1993. 17. The applicant requested a partition of land (Grundstücksteilung) on 26 September 1995, but withdrew this request on 30 April 1996. 18. On 11 November 1996 the applicant lodged a fresh application for a building permit to enable him to carry out construction work on his land. 19. On 26 February 1997 the District Administrative Authority informed the applicant of the Lech municipal authorities' submissions to the effect that the maximum building density laid down by the decree of 19 March 1992 did not allow the construction of another building on his plot of land.

The applicant commented on this information. After the Lech municipal authorities had submitted further comments on 6 October 1997, the applicant asked the District Administrative Authority to decide on his application. 20. On 25 June 1997 the Municipal Council adopted a building plan (Bebauungsplan) which amended the decree of 19 March 1992 but left the maximum building density unchanged. On 1 July 1997 the Regional Government approved the building plan. 21. On 28 October 1997 the District Administrative Authority dismissed the applicant's application for a building permit. It found that the maximum building density defined in the building plan did not allow the construction of another building on the applicant's plot of land.

On 12 November 1997 the applicant lodged an appeal. 22. The Regional Government dismissed the appeal on 2 June 1998 and upheld the District Administrative Authority's finding. 23. On 16 July 1998 the applicant lodged a complaint with the Constitutional Court and requested an oral hearing. He submitted that the area zoning plan and the building plan were unlawful, and claimed that the Regional Government had refused to allow him to consult the case file in the building plan proceedings. 24. On 7 September 1998 the Lech municipal authorities submitted their observations; on 15 September 1998 the Regional Government did likewise. 25. On 6 October 1998 the applicant's counsel consulted the case file at the Constitutional Court, which, on the following day, forwarded all the case file documents to him.

26. On 8 June 2001 the applicant's counsel asked the Constitutional Court if he could consult further documents concerning the original area zoning plan. 27. On 12 June 2001 the Constitutional Court declined to deal with the complaint because it lacked any prospect of success. It found that, considering the hillside location of the plot of land, its allegedly unlawful designation appeared to be reasonable. 28. Subsequently, the case was transferred to the Administrative Court and on 11 October 2001 the applicant amended his complaint and requested an oral hearing. He submitted that the refusal to issue the building permit had been based on an unlawful area zoning plan and building plan. He requested that a hearing be held and an on-site inspection carried out, and that he be given the opportunity to consult all the documents concerning his plot of land.

29. On 20 March 2003 the Administrative Court dismissed the complaint. It found that the refusal to issue the building permit had been lawful, because the maximum building density for the plot of land at issue had already been exceeded by the construction of the existing buildings. Furthermore, it found that it was not necessary to hold a hearing or to carry out an on-site inspection, because the applicant had merely contested the lawfulness of the area zoning plan and the building plan, which had already been reviewed by the Constitutional Court. That decision was served on 30 April 2003. 30. On 19 January 2005 the applicant applied for a building permit for a private house on the same plot of land.

31. Following a hearing held on 5 August 2005, on 2 September 2005 the Lech municipal authorities granted the application; the decision was served on the applicant's counsel on 5 December 2005. 32. In Austrian law area zoning plans and any amendments thereto are regarded as decrees (Verordnungen), even if they only concern one individual's property. Accordingly, the proceedings in which they are issued are not normal administrative proceedings and the persons affected are not parties to them. The lawfulness of decrees can be challenged before the Constitutional Court under Article 139 of the Federal-Constitution Act. However, case-law has established that area zoning plans cannot be directly challenged in proceedings under Article 139 by the individuals affected if it is possible to institute administrative proceedings.

33. This is the case, in particular, where the area zoning plan is the basis for the granting or withholding of building permits. The persons affected are expected to assert their rights in administrative proceedings concerning the building permit, in which they can allege that the underlying area zoning plan has no legal basis or is contrary to the applicable legislation. 34. The review of the lawfulness of general legal acts such as decrees issued by administrative authorities as to their lawfulness and of laws (Gesetze) as to their constitutionality is concentrated with the Constitutional Court. Only that Court is therefore to carry out this review.

Article 139 of the Federal-Constitution Act, insofar as relevant, provides as follows: “(1) The Constitutional Court decides on application by an ordinary court or an independent administrative tribunal whether decrees issued by a federal or regional authority ... are contrary to law, but ex officio in so far as the Constitutional Court would have to apply such a decree in a case pending before it. It also decides on application by the Federal Government whether decrees issued by a regional authority are contrary to law and likewise on application by the municipality concerned whether ordinances issued by a municipal affairs supervisory authority ... are contrary to law.

It decides furthermore whether decrees are contrary to law when an application alleges direct infringement of personal rights through such unlawfulness in so far as the decree has become operative for the applicant without the delivery of a judicial decision or the issue of a ruling ... (2) If the applicant of a complaint lodged with the Constitutional Court, entailing application of a decree by the Constitutional Court, receives satisfaction, the proceedings for the review of a decree shall nevertheless continue. (3) The Constitutional Court may repeal a decree as contrary to law only to the extent that its repeal was expressly requested or the Constitutional Court would have had to apply it in the pending case.

If the Constitutional Court reaches the conclusion that the whole decree a) has no legal basis, b) was issued by an authority without competence in the matter, or c) was published in a manner contrary to law, it shall repeal the whole decree as unlawful. This does not hold good if repeal of the whole decree manifestly runs contrary to the legitimate interests of the applicant who has filed a complaint pursuant to the last sentence in para 1 above or whose case has been the occasion for the initiation of ex officio review proceedings into the decree.”