ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4497/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată reclamantul S.C.V. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, obligarea acesteia să desemneze de îndată evaluator pentru întocmirea raportului de evaluare în ceea ce privește stabilirea de măsuri reparatorii prin echivalent pentru imobilul ce face obiectul dispoziției nr. 6884 din 16 noiembrie 2006 emisă de Primăria Municipiului București, construcție demolată. În motivarea cererii reclamantul a învederat instanței că prin dispoziția nr. 6884 din 16 noiembrie 2006, Primăria Municipiului București a respins cererea de restituire în natură, propunând acordarea de măsuri reparatorii prin echivalent pentru teren și construcție demolată.

Dispoziția a fost contestată în parte de reclamant, obținând în instanță restituirea în natură a terenului în suprafață de 336 m.p., hotărâre irevocabilă. Pentru acordarea de despăgubiri pentru construcția demolată, dispoziția a fost comunicată Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor și a fost înregistrată sub nr. 32307/CC. S-a mai precizat că deși au trecut doi ani și jumătate, dosarul este în continuare în așteptare. Legea nr. 247/2005 nu prevede un termen pentru finalizarea procedurii administrative de soluționare a cererilor și de emitere a titlului de despăgubiri, însă aceasta trebuie făcută în cadrul unui termen rezonabil, drept consacrat ca o garanție pentru soluționarea echitabilă atât în procedura prealabilă, cât și în contencios, fiind statuat ca atare în art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Prin întâmpinarea formulată, pârâtul a solicitat respingerea acțiunii, ca neîntemeiată. Prin sentința civilă nr. 507 din 27 ianuarie 2010, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea reclamantului și a obligat pârâta să desemneze un evaluator care să procedeze la întocmirea raportului de evaluare în vederea emiterii titlului de despăgubire pentru construcția demolată, obiect al dispoziției nr. 6684/2006 emisă de Primăria Municipiului București.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că legiuitorul nu a prevăzut un termen pentru analizarea și soluționarea acestor dosare, însă aceasta nu înseamnă că durata acestor proceduri poate fi atât de mare încât să aducă atingere dreptului reclamantului la aceste măsuri reparatorii, ea trebuind să se înscrie într-un termen rezonabil, termen care se consacră în practică în funcție de anumite situații de fapt, de greutăți întâmpinate în soluționarea cererilor, de numărul acestora, de măsura în care ele sunt imputabile instituției ș.a.m.d.

Toate aceste considerente care constituie motive de întârziere în soluționarea dosarelor sunt aspecte care nu sunt imputabile reclamantului, iar până la un punct nici pârâtei; trecând însă peste un anumit termen rezonabil de soluționare a unei astfel de cereri, termen a cărui nesocotire duce la însăși negarea dreptului, care devine unul iluzoriu, peste acest moment nu mai interesează dificultățile întâmpinate de instituția pârâtă, mai exact ele nu o pot exonera sine die de obligațiile sale, statul trebuind să găsească soluții administrative pentru rezolvarea situației. Instanța de fond a mai reținut că în situația reclamantului, etapa analizării legalității dispoziției Primarului nr. 6884/2006, din perspectiva nerestituirii în natură a apartamentelor, a fost depășită, prin respingerea ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate.

Împotriva hotărârii instanței de fond, pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea recursului se arată că sentința recurată este dată cu aplicarea greșită a legii, ceea ce constituie motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în ceea ce privește respingerea ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate a dispoziției nr. 6884 din 16 noiembrie 2006 emisă de Primăria Municipiului București.

Se apreciază că datorită faptului că dispoziția nr. 6884 din 16 noiembrie 2006 a fost emisă de către Primăria Municipiului București cu încălcarea dispozițiilor prevăzute de art. 4. alin. (1) și art. 23 din Legea nr. 10/2001, republicată, invocarea, pe cale de excepție, a nelegalității dispoziției, în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reprezintă singura modalitate, prin care poate fi exercitat controlul judecătoresc, cu mențiunea că prevederile art. 26, alin. (3) din actul normativ amintit, reglementează procedura judecătorească ce poate fi urmată numai de persoana îndreptățită în privința dispoziției prin care i-a fost soluționată notificarea.

Prin urmare, recurenta arată că motivele pentru care consideră că dispoziția nr. 6884/2006 emisă de către Primăria Municipiului București este nelegală pot forma obiectul controlului judecătoresc inițiat prin invocarea excepției de nelegalitate, neexistând posibilitatea declanșării unui astfel de control în condițiile legii speciale, respectiv Legea nr. 10/2001, republicată, așa cum, în mod eronat, a reținut instanță de fond. Se mai apreciază că instanța de fond, în mod greșit, a reținut că, în speță, s-a depășit termenul rezonabil pentru analizarea și soluționarea dosarului de despăgubire. Mai mult, deși nu a fost prevăzut un termen de soluționare a dosarelor ce fac obiectul procedurii administrative prevăzute la Titlul VII din Legea nr. 247/2005, legiuitorul a stabilit că ordinea de soluționare a dosarelor va fi decisă de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.

În aplicarea acestor prevederi, recurenta precizează că decizia nr. 2 din 28 februarie 2006 prevedea, într-adevăr, selectarea aleatorie atât a dosarului de despăgubire, cât și a evaluatorului/societății de evaluare, însă această decizie a fost înlocuită cu decizia nr. 2815 din 16 septembrie 2008. Potrivit acestei noi decizii, dosarele transmise Secretariatului Comisiei Centrale se vor împărți în două categorii: - dosare transmise Secretariatului Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor înainte de intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 81/2007; - dosare transmise Secretariatului Comsiei Centrale după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 81/2007. Totodată, conform art. 2 din decizia amintită, proporțional, din fiecare categorie mai sus arătată și în ordinea înregistrării lor, dosarele verificate și constatate a fi complete, vor fi transmise spre evaluare.

Dosarul privind acordarea de despăgubiri, în favoarea reclamantului, face parte din categoria dosarelor transmise Secretariatului Comisiei Centrale după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 81/2007, urmând a se respecta ordinea de înregistrare a dosarelor. Decizia nr. 2815/2008 a Comisiei Centrale nu face altceva decât să respecte egalitatea de tratament a persoanelor îndreptățite care au dosare de despăgubire înregistrate/neînregistrate la Secretariatul Comisiei Centrale stabilind astfel o modalitate de soluționare convenabilă pentru toți. Totodată, potrivit art. 2 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, refuzul nejustificat de a soluționa o cerere reprezintă exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea.

Pentru a putea vorbi de un refuz nejustificat, trebuie să existe o comunicare expresă a poziției autorității publice, căreia i s-a adresat cererea, iar refuzul de a soluționa favorabil cererea să se bazeze pe un exces de putere. Or, în speță, nu există o astfel de comunicare, care să conțină un refuz întemeiat pe un exces de putere, care apare atunci când autoritatea respectivă are dreptul de apreciere, când legea îi îngăduie să adopte o soluție din mai multe posibile. Examinând cauza și sentința recurată în raport cu actele și lucrările dosarului cu motivele de recurs invocate, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluție, Înalta Curte a avut în vedere considerentele în continuare arătate: În ceea ce privește motivul de recurs potrivit căruia instanța de fond în mod greșit a respins excepția de nelegalitate a deciziei nr. 6884 din 16 noiembrie 2006 emisă de Primarul General al Municipiului București, Înalta Curte constată că acesta este neîntemeiat și nu poate fi primit: Potrivit dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ: „ Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.

În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul.

Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze.” Prima instanță, verificând îndeplinirea condițiilor de admisibilitate prevăzute în textul citat, a respins în mod corect excepția de nelegalitate ca inadmisibilă, reținând incidența prevederilor art. 5 alin. (2) din aceeași lege care exceptează de la controlul de legalitate înfăptuit de instanțele de contencios administrativ „actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară”. Un astfel de recurs paralel s-a prevăzut prin art. 26 din Legea nr. 10/2001.

Pe fondul cauzei, Înalta Curte reține următoarele: Legea nr. 247/2005 stabilește procedura administrativă și etapele din cadrul acesteia care trebuie parcurse în vederea emiterii unei decizii de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, reprezentând titlul de despăgubire.

Astfel fiind, în acord cu prevederile art. 16 din Legea nr. 247/2005 deciziile/dispozițiile emise de entitățile învestite cu soluționarea notificărilor, a cererilor de retrocedare sau, după caz, ordinele conducătorilor administrației publice centrale învestite cu soluționarea notificărilor și în care s-au consemnat sume care urmează a se acorda ca despăgubire, însoțite, după caz, de situația juridică actuală a imobilului obiect al restituirii și întreaga documentație aferentă acestora, inclusiv orice înscrisuri care descriu imobilele construcții demolate depuse de persoana îndreptățită și/sau regăsite în arhivele proprii, se predau pe bază de proces-verbal de predare-primire Secretariatului Comisiei Centrale, pe județe, conform eșalonării stabilite de aceasta, dar nu mai târziu de 60 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi.

Dispozițiile autorităților administrației publice locale vor fi centralizate pe județe la nivelul prefecturilor, urmând a fi înaintate de prefect către Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, însoțite de referatul conținând avizul de legalitate al instituției prefectului, ulterior exercitării controlului de legalitate de către acesta. Deciziile/dispozițiile sau, după caz, ordinele prevăzute la alin. (2) vor fi însoțite de înscrisuri care atestă imposibilitatea atribuirii, în compensare, total sau parțial, a unor alte bunuri sau servicii disponibile, deținute de entitatea învestită cu soluționarea notificării.

Alin. (3) al aceluiași articol prevede că în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, Biroul Central va proceda la predarea, pe bază de proces-verbal de predare-primire, către Secretariatul Comisiei Centrale a tuturor documentațiilor depuse de către titularii deciziilor/dispozițiilor motivate prin care s-a stabilit ca măsură reparatorie acordarea de titluri de valoare nominală și care nu au fost soluționate până la data intrării în vigoare a prezentei legi. Pe baza situației juridice a imobilului pentru care s-a propus acordarea de despăgubiri, Secretariatul Comisiei Centrale procedează la analizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) și (2) în privința verificării legalității respingerii cererii de restituire în natură.

Secretariatul Comisiei Centrale va proceda la centralizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) și (2), în care, în mod întemeiat cererea de restituire în natură a fost respinsă, după care acestea vor fi transmise, evaluatorului sau societății de evaluatori desemnate, în vederea întocmirii raportului de evaluare. După primirea dosarului, evaluatorul sau societatea de evaluatori desemnată va efectua procedura de specialitate și va întocmi raportul de evaluare pe care îl va transmite Comisiei Centrale. Acest raport va conține cuantumul despăgubirilor în limita cărora vor fi acordate titlurile de despăgubire. Legiuitorul a menționat în mod detaliat și procedura care urmează după efectuarea raportului de evaluare de către evaluatorul numit.

În mod expres în art. 16 alin. (7) al acestui act normativ se menționează că în baza raportului de evaluare Comisia Centrală va proceda fie la emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire, fie la trimiterea dosarului spre reevaluare. În alin. (8) se arată că dispozițiile alin. (1)-(2) și (7) reglementează procedura de emitere a titlului de despăgubire se aplică în mod corespunzător și deciziilor/ordinelor emise în temeiul art. 6 alin. (4) și art. 31 din Legea nr. 10/2001, privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 06 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, în care s-au consemnat/propus sume care urmează a se acorda ca despăgubire. În cazul prevăzut la alin. (8), titlul de despăgubire se va emite de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor până la concurența sumei reprezentând cuantumul despăgubirilor consemnate/propuse, actualizate cu indicele de inflație.

În speța de față, dosarul de despăgubire pentru dispoziția emisă a fost transmis și înregistrat la Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor în anul 2007, sub nr. 32307/CC. În cauză s-a efectuat verificarea legalității măsurii de respingere a cererii de restituire în natură. Recurenta a invocat în apărarea sa împrejurarea că soluționarea dosarelor privind acordarea despăgubirilor se face în virtutea declanșării procedurii de soluționare prevăzută de Titlul VII al Legii nr. 247/2005, avându-se în vedere ordinea de înregistrare a dosarelor, astfel cum s-a statuat în decizia nr. 2815/2008 emisă de Comisia Centrală, însă aceasta avea obligația de a trimite dosarul unui evaluator sau societății de evaluare desemnate.

Omisiunea legiuitorului de a stabili un termen în interiorul căruia să se deruleze fiecare etapă din procedura administrativă pentru acordarea despăgubirilor statuată de Legea nr. 247/2005 nu poate conduce la ideea ca autoritatea publică să determine ea însăși acest interval de timp printr-un criteriu aleatoriu. Soluționarea unei cauze într-un termen rezonabil reprezintă o garanție instituită de art. 6 din Convenția Europene a Drepturilor Omului, garanție ce privește, în cauzele de natură civilă, nu numai desfășurarea procedurii în fața instanței de judecată, dar și procedura preliminară de natură administrativă atunci când sesizarea unei jurisdicții este condiționată în prealabil de parcurgerea acestei proceduri.

Doctrina europeană a arătat că noțiunea de „termen rezonabil” este o noțiune relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte. Dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil” trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global și în mod concret. Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile. Astfel, în materie «civilă», dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicției competente, dar el include și durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea jurisdicției este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.

În opinia Curții de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcție de circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de jurisprudența sa, în special, în funcție de complexitatea speței, comportamentul reclamantului și cel al autorităților competente. Activitatea pârâtei trebuie organizată de organele competente din interiorul său în așa fel încât să asigure rezolvarea dosarelor înregistrate într-un termen rezonabil, iar prin conduita pârâtei de a tergiversa soluționarea cererilor reclamantului de emitere a titlurilor de despăgubire se aduc grave prejudicii reclamantului . Astfel fiind, Înalta Curte constată că instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală pe care o va menține.

În temeiul dispozițiilor art. 274 alin. (1) C. proc. civ., recurenta va fi obligată la plata cheltuielilor de judecată către intimat. În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor împotriva sentinței civile nr. 507 din 27 ianuarie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Obligă recurenta la plata sumei de 1.000 RON cu titlu de cheltuieli de judecată către intimatul S.C.V. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 22 octombrie 2010.