ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4906/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Instanța de fond 1. Acțiunea reclamantului Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 7 aprilie 2010, reclamantul T.O.C. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Muncii, Familiei și Solidarității Sociale, Guvernul României și Ministerul Apărării Naționale, anularea dispozițiilor art. 3 pct. 2 din Instrucțiunile din 20-11-2009 de aplicare a Legii nr. 329/2009, emise de Ministerul Muncii, Familiei și Solidarității Sociale și reluarea plății pensiei militare de stat al cărei beneficiar este, de la data pronunțării hotărârii și plata drepturilor de pensie, pe perioada cât acestea au fost suspendate.

În motivarea cererii, reclamantul a arătat ca în urma intrării în vigoare a Legii nr. 329/2009 privind reorganizarea unor autorități și instituții publice, raționalizarea cheltuielilor publice, susținerea mediului de afaceri și respectarea acordurilor cadru cu Comisia Europeană și Fondul Monetar Internațional, respectiv a art. 17, 18, 19 și 20, precum și a Instrucțiunilor din 20 noiembrie 2009 pentru aplicarea prevederilor cap. IV - Măsuri privind regimul cumulului pensiilor cu veniturile salariale, în scopul reducerii cheltuielilor bugetare, emise de Ministerul Muncii, Familiei și Solidarității Sociale, a fost pus în situația de a declara pe proprie răspundere că solicită suspendarea plății pensiei militare de stat, al cărei beneficiar este, ca urmare a trecerii în rezervă cu drept de pensie militară, întrucât art. 3, pct. 2 din Instrucțiuni prevede că, sub aspectul cumulului pensiei cu salariul, prin beneficiar ai dreptului la pensie aparținând sistemelor neintegrate sistemului public se înțelege: - pensionarii proveniți din cadrele militare și funcționari publici cu statut special din domeniul apărării naționale, ordinii publice și siguranței naționale: - beneficiarii pensiei de serviciu pentru limită de vârstă; - beneficiarii pensiei de serviciu anticipată; - beneficiarii pensiei de serviciu anticipată parțială; În opinia reclamantului, aceste dispoziții sunt nelegale,

contrare cap. IV din Legea nr. 329/2009, dispozițiilor art. 1, 7, 26 și 59 din Legea nr. 164/2001 privind pensiile militare de stat și dispozițiilor art. 24 din Ordonanța nr. 7/1998 privind unele măsuri de protecție socială a personalului militar și civil care se vor aplica în perioada restructurării marilor unități din compunerea Ministerului Apărării Naționale. Astfel, Legea nr. 329/2009 și Instrucțiunile din 20 noiembrie 2009, mai exact art. 17 din lege și art. 3, pct. 2 din instrucțiuni au intrat în coliziune cu dispozițiile legii speciale, art. 1, 7, 26, 59 din Legea nr. 164/2001 și art. 24 din O.G. nr. 7/1998, fiind date cu nesocotirea normelor legale cu aplicabilitate specială, respectiv pensionarilor cadre militare.

Prin art. 3 pct. 2 din Instrucțiuni, Ministerul Muncii introduce pensiile militare în sfera de aplicare a Legii nr. 329/2009, cu încălcarea normelor sus-amintite, fapt care produce efectul confiscării abuzive de către stat a drepturilor sale de pensie. Aceasta înseamnă și o încălcare a art. 44 din Constituție care dispune că dreptul de proprietate, precum și creanțele asupra statului sunt garantate. Față de ierarhia constituțională a actelor normative, stabilită de art. 73 din Constituția României, rezultă că au prioritate dispozițiile legii speciale, respectiv ale Legii nr. 164/2001, lege adoptată cu votul majorității parlamentarilor spre deosebire de Legea nr. 329/2009, adoptată prin asumarea răspunderii Guvernului, iar Instrucțiunile Ministerului Muncii din 20 noiembrie 2009, au forță juridică inferioară prin raportare la forța juridică a legii.

2. Apărările pârâților Prin întâmpinările formulate, pârâtul Guvernul României a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive, întrucât nu este emitentul actului atacat; pârâtul Ministerul Muncii Familiei și Protecției Sociale a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive pe capătul de cerere privind reluarea plății pensiei militare și excepția lipsei procedurii prealabile, față de prevederile art. 109 C. proc. civ și art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar pârâtul Ministerul Apărării Naționale a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive pe capătul de cerere privind constatarea nelegalității instrucțiunilor emise de M.M.F.P.S, excepția necompetenței materiale a instanței și a lipsei procedurii prealabile.

3. Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 5176 din 15 decembrie 2010, Curtea de Apel București a respins excepția necompetenței materiale a instanței; a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României și a respins acțiunea reclamantului T.O.C., în contradictoriu cu acesta, pentru lipsa calității procesuale pasive; a admis excepția inadmisibilității și a respins acțiunea formulată în contradictoriu cu Ministerul Muncii Familiei și Solidarității Sociale și Ministerul Apărării Naționale, ca inadmisibilă pentru lipsa procedurii prealabile. Pentru a pronunța această hotărâre, Curtea de apel, analizând în prealabil excepțiile invocate, a reținut următoarele: Excepția necompetenței materiale Reclamantul a solicitat a se constata nelegalitatea unui text dintr-un act normativ emis de M.M.F.P.S., acesta fiind capătul principal al cererii reclamantului.

Emitentul actului este o autoritate publică centrală, iar instrucțiunile emise de acesta se încadrează în noțiunea de act administrativ, fiind un act administrativ unilateral cu caracter normativ, astfel că raportat la art. 10 din Legea nr. 554/2004, competența materială aparține curților de apel. Excepția lipsei calității procesuale pasive Pârâtul Guvernul României nu este nici emitentul și nici cel ce a elaborat actul normativ a cărui nelegalitate se solicită a se constata prin prezenta acțiune, astfel că nu există identitate între persoana acestuia și persoana care poate fi obligată în raportul juridic dedus judecății. De asemenea, acest pârât nu are nici obligația de plată a pensiei militare datorate reclamantului, excepția fiind întemeiată.

Cu privire la excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile, Curtea a constatat că este întemeiată. Sub acest aspect, a reținut că reclamantul contesta un act administrativ cu caracter normativ, emis de pârâtul M.M.F.P.S. Conform art. 7 din Legea nr. 554/2004, reclamantul trebuia ca înainte de a se adresa instanței să solicite autorității emitente revocarea sau anularea actului atacat, respectiv art. 3 pct. 2 din Instrucțiunile din 20 noiembrie 2009. Curtea a constatat că reclamantul nu a îndeplinit procedura prealabilă. Susținerea reclamantului că nu ar avea obligația parcurgerii procedurii prealabile, față de caracterul normativ al actului, a fost înlăturată, deoarece art. 7 alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004 prevede că procedura prealabilă în cazul acestor acte poate fi formulată oricând.

Din acest text reiese că, pe de o parte procedura prealabilă este obligatorie și în cazul actelor administrative cu caracter normativ, iar pe de alta parte, că introducerea plângerii prealabile poate fi făcută oricând, neexistând în acest sens o limitare temporală. II. Instanța de recurs 1. Recursul reclamantului Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul T.O.C., care a criticat-o pentru nelegalitate, în temeiul art. 304 pct. 9 C. proc. civ. În opinia recurentului, în cauză nu era necesară îndeplinirea cerințelor impuse de art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, întrucât în litigiu este un act administrativ normativ, respectiv, Instrucțiunile din 20 noiembrie 2009 de aplicare a Legii nr. 329/2009, care conțin norme juridice cu caracter general și obligatoriu, situație care exclude ab initio caracterul individual al actului administrativ atacat.

În concluzie, instanța de fond a calificat un act administrativ cu caracter normativ ca fiind un act administrativ individual, situație care a generat o rezolvare greșită a cauzei, prin admiterea excepției inadmisibilității și necercetarea fondului. Intimații au formulat întâmpinări în cauză prin care au solicitat respingerea recursului (filele 9-10; 19-20 dosar). 2. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Motivul de recurs, reglementat de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., nu este fondat pentru argumentele care vor fi expuse în continuare.

Recurentul-reclamant a solicitat, în principal, anularea unui act administrativ normativ emis de o autoritate publică centrală, respectiv dispozițiile art. 3 pct. 2 din Instrucțiunile din 20 noiembrie 2009 de aplicare a Legii nr. 329/2009, emise de Ministerul Muncii, Familiei și Solidarității Sociale. Instanța de fond a calificat în mod corect actul administrativ atacat, ca fiind unul normativ, criticile recurentului pe acest aspect fiind lipsite de obiectivitate. În baza art. 7 alin. (1) și alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004, modificată, înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual cu caracter normativ trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia; cererea poate fi formulată oricând.

De asemenea, art. 109 alin. (2) C. proc. civ. prevede că, în cazurile anume prevăzute de lege, sesizarea instanței competente trebuie să se facă numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile. Ca atare, în materia contenciosului administrativ, regula generală stabilită de legiuitor este aceea că respectarea procedurii administrative prealabile reprezintă o condiție de admisibilitate a acțiunii. Reglementarea cuprinsă în art. 7 din Legea nr. 554/2004, modificată, este pe deplin justificată, întrucât instituie o cale mai rapidă de restabilire a legalității: particularul are posibilitatea de a obține revocarea actului printr-o procedură administrativă simplă, derulată înainte de momentul sesizării instanței de contencios administrativ.

Din probele administrate în cauză, Înalta Curte reține că recurentul-reclamant nu a îndeplinit procedura administrativă prealabilă, respectiv nu a solicitat autorității publice emitente revocarea dispozițiilor art. 3 pct. 2 din Instrucțiunile din 20 noiembrie 2009 de aplicare a Legii nr. 329/2009, emise de Ministerul Muncii, Familiei și Solidarității Sociale. Susținerile recurentului-reclamant, că nu ar avea obligația formulării plângerii prealabile, raportat la caracterul normativ al actului, sunt lipsite de temei, întrucât, așa cum a reținut, în mod corect și instanța de fond, procedura prealabilă este obligatorie și în cazul acestor acte, potrivit art. 7 alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004: ,,În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând”.

Prin urmare, soluția instanței de fond în privința îndeplinirii procedurii administrative prealabile în termenul legal este dată cu aplicarea corectă a art. 7 din Legea contenciosului administrativ, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. 2. Soluția adoptată în recurs Constatând că nu există motive de casare sau de modificare prevăzute de art. 304 C. proc. civ., prima instanță soluționând corect și cu prioritate excepția inadmisibilității acțiunii, conform art. 137 C. proc. civ., în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., raportat la 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ, modificată, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de T.O.C. împotriva sentinței nr. 5176 din 15 decembrie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 25 octombrie 2011.