ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5383/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5383/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursurilor de

față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

procedura derulată în fața primei instanțe

Prin cererea înregistrată

la data de 06 martie 2009 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de

contencios administrativ și fiscal, reclamantul F.L.R. a solicitat, în contradictoriu

cu pârâții Administrația Națională a Penitenciarelor, Comisia de Disciplină din

cadrul Administrației Naționale a Penitenciarelor și Penitenciarul București Jilava,

anularea deciziei nr. 558 din 10 octombrie 2008 a directorului general al Administrației

Naționale a Penitenciarelor, prin care reclamantul a fost sancționat disciplinar

cu diminuarea drepturilor salariale corespunzătoare funcției ocupate cu 5% pe o

lună, obligarea Penitenciarului București Jilava să-i plătească suma de 112 RON

reprezentând cota de 5% reținută ca urmare a deciziei 558 din 10 octombrie 2008,

suma de 462 RON reprezentând echivalentul procentului de 25% cu care a fost diminuat

premiul anual al reclamantului pe anul 2008, precum și la plata de daune morale

de câte 6 RON fiecare pârât, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea acțiunii

sale, reclamantul a susținut că decizia contestată a fost emisă cu încălcarea dispozițiilor

art. 63 alin. (4) din Legea nr. 293/2004, ale art. 22 alin. (1) lit. a) și art.

33 alin. (2) din Ordinul Ministrului Justiției nr. 2856/C/2004 („Regulamentul privind

modul de constituire, organizare și desfășurare a activității comisiilor de disciplină

din Administrația Națională a Penitenciarelor și unitățile subordonate”), întrucât

sancțiunea disciplinară a fost aplicată după expirarea termenului de 60 de zile

de la sesizarea abaterii, decizia nu cuprinde elementele obligatorii prevăzute sub

sancțiunea nulității absolute, iar comisia de disciplină nu a fost sesizată de către

persoana competentă.

Reclamantul a mai susținut

că nu are atribuții legale în inspectarea și controlul celor specificate în raportul

Comisiei de Disciplină.

Prin întâmpinarea depusă

la data de 03 septembrie 2009, pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor

a invocat excepția netimbrării cererii reclamantului, excepția prematurității acțiunii

întrucât reclamantul nu a făcut, în cauză, dovada îndeplinirii procedurii prealabile,

iar pe fond a solicitat respingerea cererii reclamantului ca neîntemeiată, motivând

că sancțiunea a fost aplicată în termenul legal de 60 de zile de la sesizarea abaterii

disciplinare de către persoana competentă să efectueze această sesizare, decizia

fiind emisă cu îndeplinirea tuturor cerințelor minime prevăzute de Ordinul Ministrului

Justiției nr. 2856/C/2004.

Pârâtul Penitenciarul

București - Jilava a depus întâmpinare la data de 13 octombrie 2009, prin care a

invocat, la rândul său, excepția netimbrării cererii reclamantului, excepția lipsei

procedurii prealabile și excepția lipsei calității sale procesuale pasive, motivând

că actul administrativ a cărui anulare se cere a fost emis de către Administrația

Națională a Penitenciarelor, iar pe fond a solicitat respingerea cererii reclamantului

ca neîntemeiată pentru aceleași motive invocate și de către pârâta Administrația

Națională a Penitenciarelor.

Prin sentința civilă

nr. 3398 din data de 21 octombrie 2009, Curtea de Apel București, secția a VIII-a

de contencios administrativ și fiscal, a admis în parte acțiunea reclamantului F.L.R.,

a constatat nulitatea absolută a deciziei de sancționare nr. 558 din 10

octombrie 2008 și, implicit, a sancțiunii aplicate și a obligat pârâtul Penitenciarul

București - Jilava să achite reclamantului suma de 112 RON reprezentând echivalentul

procentului de 5% cu care i-au fost diminuate nelegal drepturile salariale, precum

și suma de 462 RON reprezentând echivalentul procentului de 25% cu care a fost diminuat

premiul anual al reclamantului pe anul 2008, în considerarea sancțiunii anulate

de instanță și a obligat pârâții să achite reclamantului suma de 12 RON cu titlul

de daune morale, respingând capătul de cerere privind cheltuielile de judecată.

Pentru a hotărî astfel,

instanța de fond a reținut că prin decizia nr. 558 din 10 octombrie 2008 emisă de

directorul general al Administrației Naționale a Penitenciarelor reclamantul a fost

sancționat disciplinar cu „diminuarea drepturilor salariale corespunzătoare funcției

ocupate cu 5%, pe o perioadă de o lună”, pentru „neglijență și superficialitate

manifestată în îndeplinirea atribuțiilor de serviciu, a dispozițiilor legale sau

a celor primite de la șefii ierarhici ori de la autoritățile anume abilitate prin

lege”.

În decizia de sancționare

se arată că „ofițerul se face vinovat de superficialitate și lipsă de implicare

în îndeplinirea atribuțiilor de serviciu, în special în ceea ce privește asigurarea

și menținerea unei stări administrativ-gospodărești corespunzătoare la nivelul unității

și coordonarea deficitară a personalului din subordine.”

În formularea concluziilor

Comisiei de Disciplină au fost avute în vedere prevederile fișei cadru privind îndatoririle

generale și specifice ale șefului de tură, așa cum au fost statuate prin decizia

directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor nr. 327 din 12

martie 2002, materiale probatorii obținute de la Direcția Inspecție Penitenciară

și discuția avută cu ocazia audierii reclamantului și consemnată în procesul-verbal

din 22 august 2008.

Prin procesul-verbal din

12 septembrie 2008, Comisia de Disciplină, în unanimitate, a reținut în sarcina

reclamantului, inspector principal F.L.R., un grad de vinovăție concretizat în săvârșirea

abaterilor prevăzute la art. 61 lit. b) și p), cu trimitere la art. 46 lit. d) și

e) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici din Administrația

Națională a Penitenciarelor, cu modificările și completările ulterioare.

Curtea a constatat că,

la baza aplicării acestei sancțiuni, a stat referatul Comisiei de Disciplină

din 23 septembrie 2008, care a reținut în sarcina reclamantului următoarele abateri

disciplinare „superficialitate și lipsă de implicare în executarea atribuțiunilor

de serviciu, conform îndatoririlor specifice menționate în fișa postului, care prevăd

menținerea ordinii și stării de curățenie în incinta așezământului de deținere”,

respectiv „nerespectarea programului zilnic aprobat în privința menținerii stării

de curățenie în incinta locului de deținere”, fapte pe care Comisia de Disciplină

le-a apreciat ca întrunind elementele constitutive ale abaterii disciplinare prevăzută

de art. 61 lit. b) din Legea nr. 293/2004.

Instanța de fond a apreciat

ca neîntemeiate susținerile reclamantului privind tardivitatea aplicării sancțiunii,

raportat la dispozițiile art. 63 alin. (4) din Legea nr. 293/2004, observând că

termenul de 60 de zile a început să curgă la data de 14 august 2008, data sesizării

Comisiei de Disciplină, astfel că aplicarea sancțiunii la data de 10 octombrie

2008 apare ca fiind realizată în termenul legal.

Rezumând cadrul legal

incident în cauză, prima instanță a concluzionat că pârâta Administrația Națională

a Penitenciarelor nu a observat rigorile impuse de art. 268 alin. (2) din Legea

nr. 53/2003, text aplicabil în privința mențiunilor obligatorii din cuprinsul dispoziției

de sancționare, sub sancțiunea nulității, și ale cărui prevederi au fost preluate

de art. 33 alin. (2) din Ordinul nr. 2856/C din 29 octombrie 2004 al Ministrului

Justiției.

Astfel, nici referatul

Comisiei de Disciplină din 10 octombrie 2008, și nici decizia de sancționare nu

cuprind toate mențiunile impuse de lege sub sancțiunea nulității absolute, niciuna

necuprinzând descrierea în concret, fie și pe scurt, a faptei imputate și a circumstanțelor

săvârșirii acesteia, rezumându-se la redarea textului de lege care definește respectiva

abatere disciplinară, și nearătând nici motivele pentru care au fost înlăturate

apărările formulate de salariat în timpul cercetării disciplinare prealabile, mențiune

obligatorie potrivit art. 268 alin. (2) lit. c) C. muncii, sub sancțiunea nulității

actului de sancționare.

În consecință, a arătat

instanța de fond, se impune constatarea nulității deciziei contestate, cu consecința

admiterii capetelor subsecvente ale cererii reclamantului.

În ceea ce privește cheltuielile

de judecată, Curtea a arătat că reclamantul nu a depus înscrisuri în dovedirea acestora,

respingând acest capăt de cerere ca nefondat.

împotriva hotărârii primei instanțe

Împotriva acestei sentințe

au declarat recurs pârâții Penitenciarul București - Jilava și Administrația Națională

a Penitenciarelor, cea din urmă formulând recurs în nume propriu și pentru Comisia

de Disciplină din cadrul Administrației Naționale a Penitenciarelor, criticând-o

pentru nelegalitate și netemeinicie.

Recurentul-pârât Penitenciarul

București - Jilava nu a indicat motivele de casare sau modificare prevăzute de

art. 304 C. proc. civ., arătând că instanța de fond a reținut în mod eronat faptul

că aplicarea sancțiunii ar fi nelegală în raport cu dispozițiile alin. (4) al

art. 63 din Legea nr. 293/2004, cu modificările și completările ulterioare, care

stipulează următoarele: „Sancțiunea disciplinară se aplică în maximum 60 de zile

calendaristice de la sesizarea abaterii, dar nu mai târziu de un an de la data comiterii

faptei”.

Apreciază recurentul-pârât

că decizia de sancționare nr. 558 din 10 octombrie 2008 îndeplinește condițiile

de formă și de fond cerute de art. 33 alin. (2) din Ordinul Ministrului Justiției

nr. 2856/C/2004, fără a arăta în concret care sunt criticile aduse hotărârii recurate

sub acest aspect.

Cu privire la prejudiciul

moral pretins de intimatul-reclamanta, susține că în cauză nu sunt îndeplinite condițiile

prevăzute de art. 998 și art. 999 C. civ.

Administrația Națională

a Penitenciarelor, în nume propriu și pentru Comisia de Disciplină din cadrul Administrației

Naționale a Penitenciarelor, prin recursul formulat a invocat dispozițiile art.

304 C. proc. civ., criticând sentința sub următoarele aspecte:

- prima instanță nu s-a

pronunțat asupra excepțiilor invocate în întâmpinarea depusă la fondul cauzei;

- în mod greșit s-a reținut

că referatul Comisiei de Disciplină și decizia de sancționare nu ar cuprinde toate

mențiunile impuse de lege sub sancțiunea nulității.

În dezvoltarea acestui

motiv de recurs se arată că atât din referatul Comisiei de Disciplină, cât și din

cuprinsul deciziei de sancționare rezultă că ofițerul se face vinovat de superficialitate

și lipsă de implicare în îndeplinirea atribuțiilor de serviciu, în special în ceea

ce privește asigurarea și menținerea unei stări administrativ-gospodărești corespunzătoare

la nivelul unității, și coordonarea deficitară a personalului din subordine, precum

și faptul că reclamantul a fost audiat în legătură cu materialele probatorii redactate

de Direcția Inspecție Penitenciară și cu îndatoririle șefului de tură, prevăzute

în fișa-cadru, iar constatarea încălcării unora dintre atribuțiile sale a condus

la înlăturarea apărărilor sale și discutarea abaterii pentru care a fost sancționat.

Prin concluziile scrise

depuse la dosar, intimatul-reclamant F.L.R. a solicitat respingerea recursurilor

ca neîntemeiate și nemotivate pentru neindicarea motivelor de nelegalitate prevăzut

de art. 304 și art. 304

1

C. proc. civ., reiterând aspectele din cererea

de chemare în judecată inclusiv încălcarea art. 63 alin. (4) din Legea nr. 293/2004,

în raport de care apreciază că în mod greșit instanța de fond a apreciat că sancțiunea

ar fi aplicată în termenul legal, cu motivarea că termenul de 60 de zile a început

să curgă de la data de 14 august 2008, data sesizării comisiei de disciplină, iar

aplicarea sancțiunii la data de 10 octombrie 2008, când în realitate, termenul de

60 de zile a început să curgă de la data de 06 august 2008, dată la care a fost

încheiat procesul-verbal, semnat chiar de către directorul Penitenciarului București

- Jilava.

II. Considerentele Înaltei

Curți asupra recursurilor

Examinând cauza prin prisma

motivelor de recurs invocate și a prevederilor art. 304

1

C. proc.

civ., ținând seama de toate susținerile și apărările părților, Înalta Curte constată

că recursurile nu sunt fondate.

de drept relevante

Actul administrativ pe

care instanța de fond l-a anulat considerându-l nelegal și vătămător pentru reclamant

este decizia nr. 558 din 10 octombrie 2008 emisă de directorul general al Administrației

Naționale a Penitenciarelor prin care s-a dispus sancționarea disciplinară a reclamantului,

inspector principal șef tură I, la Penitenciarul București - Jilava în conformitate

cu dispozițiile art. 60 alin. (1), art. 61 lit. b), p) și art. 62 lit. b) din Legea

nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici din Administrația Națională

a Penitenciarelor cu diminuarea drepturilor salariale corespunzătoare funcției ocupate

cu 5% pe o perioadă de o lună, pentru „neglijență și superficialitate manifestată

în îndeplinirea atribuțiilor de serviciu, a dispozițiile legale sau a celor primite

de la șefii ierarhici ori de la autoritățile anume abilitate prin lege”, reținându-se

că „ofițerul se face vinovat de superficialitate și lipsă de implicare în îndeplinirea

atribuțiilor de serviciu, în special în ceea ce privește asigurarea și menținerea

unei stări administrativ-gospodărești corespunzătoare la nivelul unității, și coordonarea

deficitară a personalului din subordine”.

Cu privire la legalitatea

actului administrativ atacat, având în vedere conținutul deciziei, Înalta Curte

constată în mod corespunzător celor reținute de prima instanță, că validitatea actului

de sancționare este afectată prin neîndeplinirea condiției motivării, a lipsei mențiunilor

obligatoriu impuse de lege sub sancțiunea nulității absolute.

În acest context s-au

înlăturat și apărările pârâților-recurenți reluate și sub forma motivelor de recurs,

care au susținut că decizia atacată ca și referatul Comisiei de Disciplină îndeplinește

toate condițiile prevăzute de lege, apărare care nu poate fi primită, întrucât actul

administrativ nu îmbracă forma prevăzută de lege sub aspectul motivării, respectiv

descrierea în concret a faptei imputate, a circumstanțelor în care fost săvârșită

conform art. 33 alin. (2) din Ordinul nr. 2856/C din 29 octombrie 2009 al Ministerului

Justiției cu referire la art. 81 din Legea nr. 293/2004 și aplicabilitatea directă

a rigorilor art. 268 alin. (2) din Legea nr. 53/2003 C. muncii.

Actul este nemotivat din

punct de vedere al argumentării în fapt a măsurii dispuse și nu cuprinde nici „motivele

pentru care au fost înlăturate apărările formulate de salariat în timpul cercetării

disciplinare prealabile”, mențiune obligatorie potrivit art. 268 alin. (2) lit.

c) C. muncii, prevăzută sub sancțiunea nulității actului de sancționare, concluzia

instanței de fond nefiind combătută convingător de niciunul dintre recurenții-pârâți.

Motivarea actelor administrative

constituie, totodată una dintre coordonatele dreptului la o bună administrare, prevăzut

de art. 41 al Cartei Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene, care nu mai

poate fi ignorată ca reper în orientarea conduitei autorităților naționale din momentul

în care modificările aduse art. 6 din Tratatul privind Uniunea Europeană prin Tratatul

de la Lisabona au conferit Cartei valoare juridică egală cu cea a tratatelor.

De altfel, și în Jurisprudența

Curții Europene de Justiție s-a apreciat că o motivare insuficientă sau greșită

echivalează cu lipsa motivării, ceea ce atrage nevalabilitatea actului.

Motivul de recurs invocat

de Penitenciarul București - Jilava privind soluționarea excepției tardivității

aplicării sancțiunii, nu poate fi reținut întrucât prima instanță a respins acest

motiv de nelegalitate invocat de reclamant care nu a atacat sentința sub acest aspect.

Astfel, recurentul se află în eroare asupra soluției recurate și a considerentelor

care fac parte integrantă cu hotărârea primei instanțe, prin care s-a reținut că

aplicarea sancțiunii la data de 10 octombrie 2008 apare ca realizată în termenul

legal.

Cum această excepție nu

a fost reiterată în recurs, Înalta Curte urmează a reține că hotărârea este legală

sub aspectul aplicării prevederilor art. 63 alin. (4) din Legea nr. 293/2004, nefiind

relevate alte aspecte care să conducă la concluzia că nu a fost respectat termenul

de 60 de zile pentru aplicarea sancțiunii disciplinare.

Excepțiile invocate de

pârâtele-recurente prin întâmpinare au fost puse în discuția contradictorie a părților,

astfel cum rezultă din practicaua sentinței, Curtea de apel pronunțând hotărârea

în raport de motivele de nelegalitate ale actului administrativ atacat și, deși

succint motivate, reflectă interpretarea adecvată a actelor și lucrărilor dosarului

prin prisma normelor juridice aplicabile.

Mai mult chiar, reținând

apărarea intimatului-recurent că sancțiunea disciplinară s-a aplicat în mod nelegal,

cu încălcarea dispozițiilor art. 63 alin. (4) din Legea nr. 293/2004: „Sancțiunea

se aplică în maximum 60 de zile calendaristice de la sesizarea abaterii, dar nu

mai târziu de un an de la data comiterii faptei”, soluția instanței de admitere

a contestației și anularea actului de sancționare apare ca legală și urmează a fi

menținută de instanța de control judiciar, nefiind identificate motive de modificare

ori de casare în sensul art. 304 C. proc. civ.

Totodată, Curtea de apel

a făcut aplicarea prevederilor art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 cu o motivare

la adăpost de orice critică privind acoperirea prejudiciului moral cauzat reclamantului

prin aplicarea sancțiunii nelegale, având în vedere caracterul infamant al oricărei

sancțiuni, afectarea prestigiului profesional al acestuia în colectivul de lucru

și sentimentul de nedreptate produs prin această măsură.

În contenciosul administrativ,

acordarea daunelor materiale și morale este menită să asigure protecția efectivă

a drepturilor persoanei vătămate și repararea echitabilă a prejudiciului suferit

de reclamant, în raport cu circumstanțele pricinii, conform art. 18 alin. (3) din

Legea nr. 554/2004.

Daunele morale corespund

atingerii aduse cinstei, demnității, onoarei, imaginii publice ori prestigiului

profesional al persoanei, scopul lor fiind unul compensatoriu, care să nu constituie

nicio penalitate excesivă pentru cel care a produs dauna, niciun venit nejustificat

pentru victima acesteia. De aceea, spre deosebire de despăgubirile pentru prejudiciul

material, a cărui întindere nu poate fi stabilită decât pe baza unui suport probator,

în privința daunelor morale nu pot fi produse probe materiale pe baza cărora să

se cuantifice pierderea suferită, judecătorul având dreptul să aprecieze în raport

cu toate circumstanțele cauzei asupra unei sume globale care să constituie o reparație

echitabilă în raport cu efectele faptei generatoare de prejudiciu.

Consacrarea constituțională

a dreptului la muncă nu înlătură competența instanței de contencios administrativ

în cenzurarea actelor administrative prin care se poate aduce atingere acestui drept,

în sensul celor arătate de recurentul-pârât, pentru că, pe de o parte, controlul

actelor administrative pe calea contenciosului administrativ este și el garantat

prin art. 126 alin. (6) din Constituția României, iar pe de altă parte, competența

Curții Constituționale este limitată la verificarea conformității legilor și ordonanțelor

Guvernului cu Legea fundamentală, neputându-se extinde și asupra actelor administrative,

fie ele individuale sau normative.

Prin urmare, și acest

ultim motiv de recurs este nefondat.

instanței adoptate în recurs

Având în vedere toate

considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte

va respinge recursurile ca nefondate, neexistând motive de modificare sau casare

a sentinței potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 sau art. 304

1

C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulare

de recurenții-pârâți Penitenciarul Jilava, Administrația Națională a Penitenciarelor

și Comisia de Disciplină din cadrul Administrației Naționale a Penitenciarelor împotriva

sentinței civile nr. 3398 din 21 octombrie 2008 a Curții de Apel București, secția

a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 3 decembrie 2010.