ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5383/2010

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul cauzei și procedura derulată în fața primei instanțe Prin cererea înregistrată la data de 06 martie 2009 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, reclamantul F.L.R.

a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Administrația Națională a Penitenciarelor, Comisia de Disciplină din cadrul Administrației Naționale a Penitenciarelor și Penitenciarul București Jilava, anularea deciziei nr. 558 din 10 octombrie 2008 a directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor, prin care reclamantul a fost sancționat disciplinar cu diminuarea drepturilor salariale corespunzătoare funcției ocupate cu 5% pe o lună, obligarea Penitenciarului București Jilava să-i plătească suma de 112 RON reprezentând cota de 5% reținută ca urmare a deciziei 558 din 10 octombrie 2008, suma de 462 RON reprezentând echivalentul procentului de 25% cu care a fost diminuat premiul anual al reclamantului pe anul 2008, precum și la plata de daune morale de câte 6 RON fiecare pârât, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea acțiunii sale, reclamantul a susținut că decizia contestată a fost emisă cu încălcarea dispozițiilor art. 63 alin. (4) din Legea nr. 293/2004, ale art. 22 alin. (1) lit. a) și art. 33 alin. (2) din Ordinul Ministrului Justiției nr. 2856/C/2004 („Regulamentul privind modul de constituire, organizare și desfășurare a activității comisiilor de disciplină din Administrația Națională a Penitenciarelor și unitățile subordonate”), întrucât sancțiunea disciplinară a fost aplicată după expirarea termenului de 60 de zile de la sesizarea abaterii, decizia nu cuprinde elementele obligatorii prevăzute sub sancțiunea nulității absolute, iar comisia de disciplină nu a fost sesizată de către persoana competentă.

Reclamantul a mai susținut că nu are atribuții legale în inspectarea și controlul celor specificate în raportul Comisiei de Disciplină. Prin întâmpinarea depusă la data de 03 septembrie 2009, pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor a invocat excepția netimbrării cererii reclamantului, excepția prematurității acțiunii întrucât reclamantul nu a făcut, în cauză, dovada îndeplinirii procedurii prealabile, iar pe fond a solicitat respingerea cererii reclamantului ca neîntemeiată, motivând că sancțiunea a fost aplicată în termenul legal de 60 de zile de la sesizarea abaterii disciplinare de către persoana competentă să efectueze această sesizare, decizia fiind emisă cu îndeplinirea tuturor cerințelor minime prevăzute de Ordinul Ministrului Justiției nr. 2856/C/2004.

Pârâtul Penitenciarul București - Jilava a depus întâmpinare la data de 13 octombrie 2009, prin care a invocat, la rândul său, excepția netimbrării cererii reclamantului, excepția lipsei procedurii prealabile și excepția lipsei calității sale procesuale pasive, motivând că actul administrativ a cărui anulare se cere a fost emis de către Administrația Națională a Penitenciarelor, iar pe fond a solicitat respingerea cererii reclamantului ca neîntemeiată pentru aceleași motive invocate și de către pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor.

2. Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 3398 din data de 21 octombrie 2009, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a admis în parte acțiunea reclamantului F.L.R., a constatat nulitatea absolută a deciziei de sancționare nr. 558 din 10 octombrie 2008 și, implicit, a sancțiunii aplicate și a obligat pârâtul Penitenciarul București - Jilava să achite reclamantului suma de 112 RON reprezentând echivalentul procentului de 5% cu care i-au fost diminuate nelegal drepturile salariale, precum și suma de 462 RON reprezentând echivalentul procentului de 25% cu care a fost diminuat premiul anual al reclamantului pe anul 2008, în considerarea sancțiunii anulate de instanță și a obligat pârâții să achite reclamantului suma de 12 RON cu titlul de daune morale, respingând capătul de cerere privind cheltuielile de judecată.

Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a reținut că prin decizia nr. 558 din 10 octombrie 2008 emisă de directorul general al Administrației Naționale a Penitenciarelor reclamantul a fost sancționat disciplinar cu „diminuarea drepturilor salariale corespunzătoare funcției ocupate cu 5%, pe o perioadă de o lună”, pentru „neglijență și superficialitate manifestată în îndeplinirea atribuțiilor de serviciu, a dispozițiilor legale sau a celor primite de la șefii ierarhici ori de la autoritățile anume abilitate prin lege”.

În decizia de sancționare se arată că „ofițerul se face vinovat de superficialitate și lipsă de implicare în îndeplinirea atribuțiilor de serviciu, în special în ceea ce privește asigurarea și menținerea unei stări administrativ-gospodărești corespunzătoare la nivelul unității și coordonarea deficitară a personalului din subordine.” În formularea concluziilor Comisiei de Disciplină au fost avute în vedere prevederile fișei cadru privind îndatoririle generale și specifice ale șefului de tură, așa cum au fost statuate prin decizia directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor nr. 327 din 12 martie 2002, materiale probatorii obținute de la Direcția Inspecție Penitenciară și discuția avută cu ocazia audierii reclamantului și consemnată în procesul-verbal din 22 august 2008. Prin procesul-verbal din 12 septembrie 2008, Comisia de Disciplină, în unanimitate, a reținut în sarcina reclamantului, inspector principal F.L.R., un grad de vinovăție concretizat în săvârșirea abaterilor prevăzute la art. 61 lit. b) și p), cu trimitere la art. 46 lit. d) și e) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici din Administrația Națională a Penitenciarelor, cu modificările și completările ulterioare.

Curtea a constatat că, la baza aplicării acestei sancțiuni, a stat referatul Comisiei de Disciplină din 23 septembrie 2008, care a reținut în sarcina reclamantului următoarele abateri disciplinare „superficialitate și lipsă de implicare în executarea atribuțiunilor de serviciu, conform îndatoririlor specifice menționate în fișa postului, care prevăd menținerea ordinii și stării de curățenie în incinta așezământului de deținere”, respectiv „nerespectarea programului zilnic aprobat în privința menținerii stării de curățenie în incinta locului de deținere”, fapte pe care Comisia de Disciplină le-a apreciat ca întrunind elementele constitutive ale abaterii disciplinare prevăzută de art. 61 lit. b) din Legea nr. 293/2004.

Instanța de fond a apreciat ca neîntemeiate susținerile reclamantului privind tardivitatea aplicării sancțiunii, raportat la dispozițiile art. 63 alin. (4) din Legea nr. 293/2004, observând că termenul de 60 de zile a început să curgă la data de 14 august 2008, data sesizării Comisiei de Disciplină, astfel că aplicarea sancțiunii la data de 10 octombrie 2008 apare ca fiind realizată în termenul legal. Rezumând cadrul legal incident în cauză, prima instanță a concluzionat că pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor nu a observat rigorile impuse de art. 268 alin. (2) din Legea nr. 53/2003, text aplicabil în privința mențiunilor obligatorii din cuprinsul dispoziției de sancționare, sub sancțiunea nulității, și ale cărui prevederi au fost preluate de art. 33 alin. (2) din Ordinul nr. 2856/C din 29 octombrie 2004 al Ministrului Justiției.

Astfel, nici referatul Comisiei de Disciplină din 10 octombrie 2008, și nici decizia de sancționare nu cuprind toate mențiunile impuse de lege sub sancțiunea nulității absolute, niciuna necuprinzând descrierea în concret, fie și pe scurt, a faptei imputate și a circumstanțelor săvârșirii acesteia, rezumându-se la redarea textului de lege care definește respectiva abatere disciplinară, și nearătând nici motivele pentru care au fost înlăturate apărările formulate de salariat în timpul cercetării disciplinare prealabile, mențiune obligatorie potrivit art. 268 alin. (2) lit. c) C. muncii, sub sancțiunea nulității actului de sancționare. În consecință, a arătat instanța de fond, se impune constatarea nulității deciziei contestate, cu consecința admiterii capetelor subsecvente ale cererii reclamantului.

În ceea ce privește cheltuielile de judecată, Curtea a arătat că reclamantul nu a depus înscrisuri în dovedirea acestora, respingând acest capăt de cerere ca nefondat. 3. Recursurile exercitate împotriva hotărârii primei instanțe Împotriva acestei sentințe au declarat recurs pârâții Penitenciarul București - Jilava și Administrația Națională a Penitenciarelor, cea din urmă formulând recurs în nume propriu și pentru Comisia de Disciplină din cadrul Administrației Naționale a Penitenciarelor, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. Recurentul-pârât Penitenciarul București - Jilava nu a indicat motivele de casare sau modificare prevăzute de art. 304 C. proc.

civ., arătând că instanța de fond a reținut în mod eronat faptul că aplicarea sancțiunii ar fi nelegală în raport cu dispozițiile alin. (4) al art. 63 din Legea nr. 293/2004, cu modificările și completările ulterioare, care stipulează următoarele: „Sancțiunea disciplinară se aplică în maximum 60 de zile calendaristice de la sesizarea abaterii, dar nu mai târziu de un an de la data comiterii faptei”. Apreciază recurentul-pârât că decizia de sancționare nr. 558 din 10 octombrie 2008 îndeplinește condițiile de formă și de fond cerute de art. 33 alin. (2) din Ordinul Ministrului Justiției nr. 2856/C/2004, fără a arăta în concret care sunt criticile aduse hotărârii recurate sub acest aspect. Cu privire la prejudiciul moral pretins de intimatul-reclamanta, susține că în cauză nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 998 și art. 999 C. civ.

Administrația Națională a Penitenciarelor, în nume propriu și pentru Comisia de Disciplină din cadrul Administrației Naționale a Penitenciarelor, prin recursul formulat a invocat dispozițiile art. 304 C. proc. civ., criticând sentința sub următoarele aspecte: - prima instanță nu s-a pronunțat asupra excepțiilor invocate în întâmpinarea depusă la fondul cauzei; - în mod greșit s-a reținut că referatul Comisiei de Disciplină și decizia de sancționare nu ar cuprinde toate mențiunile impuse de lege sub sancțiunea nulității.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs se arată că atât din referatul Comisiei de Disciplină, cât și din cuprinsul deciziei de sancționare rezultă că ofițerul se face vinovat de superficialitate și lipsă de implicare în îndeplinirea atribuțiilor de serviciu, în special în ceea ce privește asigurarea și menținerea unei stări administrativ-gospodărești corespunzătoare la nivelul unității, și coordonarea deficitară a personalului din subordine, precum și faptul că reclamantul a fost audiat în legătură cu materialele probatorii redactate de Direcția Inspecție Penitenciară și cu îndatoririle șefului de tură, prevăzute în fișa-cadru, iar constatarea încălcării unora dintre atribuțiile sale a condus la înlăturarea apărărilor sale și discutarea abaterii pentru care a fost sancționat.

4. Apărarea intimatului-reclamant Prin concluziile scrise depuse la dosar, intimatul-reclamant F.L.R. a solicitat respingerea recursurilor ca neîntemeiate și nemotivate pentru neindicarea motivelor de nelegalitate prevăzut de art. 304 și art. 304 1 C. proc. civ., reiterând aspectele din cererea de chemare în judecată inclusiv încălcarea art. 63 alin. (4) din Legea nr. 293/2004, în raport de care apreciază că în mod greșit instanța de fond a apreciat că sancțiunea ar fi aplicată în termenul legal, cu motivarea că termenul de 60 de zile a început să curgă de la data de 14 august 2008, data sesizării comisiei de disciplină, iar aplicarea sancțiunii la data de 10 octombrie 2008, când în realitate, termenul de 60 de zile a început să curgă de la data de 06 august 2008, dată la care a fost încheiat procesul-verbal, semnat chiar de către directorul Penitenciarului București - Jilava.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Examinând cauza prin prisma motivelor de recurs invocate și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., ținând seama de toate susținerile și apărările părților, Înalta Curte constată că recursurile nu sunt fondate.

1. Argumente de fapt și de drept relevante Actul administrativ pe care instanța de fond l-a anulat considerându-l nelegal și vătămător pentru reclamant este decizia nr. 558 din 10 octombrie 2008 emisă de directorul general al Administrației Naționale a Penitenciarelor prin care s-a dispus sancționarea disciplinară a reclamantului, inspector principal șef tură I, la Penitenciarul București - Jilava în conformitate cu dispozițiile art. 60 alin. (1), art. 61 lit. b), p) și art. 62 lit. b) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici din Administrația Națională a Penitenciarelor cu diminuarea drepturilor salariale corespunzătoare funcției ocupate cu 5% pe o perioadă de o lună, pentru „neglijență și superficialitate manifestată în îndeplinirea atribuțiilor de serviciu, a dispozițiile legale sau a celor primite de la șefii ierarhici ori de la autoritățile anume abilitate prin lege”, reținându-se că „ofițerul se face vinovat de superficialitate și lipsă de implicare în îndeplinirea atribuțiilor de serviciu, în special în ceea ce privește asigurarea și menținerea unei stări administrativ-gospodărești corespunzătoare la nivelul unității, și coordonarea deficitară a personalului din subordine”.

Cu privire la legalitatea actului administrativ atacat, având în vedere conținutul deciziei, Înalta Curte constată în mod corespunzător celor reținute de prima instanță, că validitatea actului de sancționare este afectată prin neîndeplinirea condiției motivării, a lipsei mențiunilor obligatoriu impuse de lege sub sancțiunea nulității absolute.

În acest context s-au înlăturat și apărările pârâților-recurenți reluate și sub forma motivelor de recurs, care au susținut că decizia atacată ca și referatul Comisiei de Disciplină îndeplinește toate condițiile prevăzute de lege, apărare care nu poate fi primită, întrucât actul administrativ nu îmbracă forma prevăzută de lege sub aspectul motivării, respectiv descrierea în concret a faptei imputate, a circumstanțelor în care fost săvârșită conform art. 33 alin. (2) din Ordinul nr. 2856/C din 29 octombrie 2009 al Ministerului Justiției cu referire la art. 81 din Legea nr. 293/2004 și aplicabilitatea directă a rigorilor art. 268 alin. (2) din Legea nr. 53/2003 C. muncii.

Actul este nemotivat din punct de vedere al argumentării în fapt a măsurii dispuse și nu cuprinde nici „motivele pentru care au fost înlăturate apărările formulate de salariat în timpul cercetării disciplinare prealabile”, mențiune obligatorie potrivit art. 268 alin. (2) lit. c) C. muncii, prevăzută sub sancțiunea nulității actului de sancționare, concluzia instanței de fond nefiind combătută convingător de niciunul dintre recurenții-pârâți. Motivarea actelor administrative constituie, totodată una dintre coordonatele dreptului la o bună administrare, prevăzut de art. 41 al Cartei Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene, care nu mai poate fi ignorată ca reper în orientarea conduitei autorităților naționale din momentul în care modificările aduse art. 6 din Tratatul privind Uniunea Europeană prin Tratatul de la Lisabona au conferit Cartei valoare juridică egală cu cea a tratatelor.

De altfel, și în Jurisprudența Curții Europene de Justiție s-a apreciat că o motivare insuficientă sau greșită echivalează cu lipsa motivării, ceea ce atrage nevalabilitatea actului. Motivul de recurs invocat de Penitenciarul București - Jilava privind soluționarea excepției tardivității aplicării sancțiunii, nu poate fi reținut întrucât prima instanță a respins acest motiv de nelegalitate invocat de reclamant care nu a atacat sentința sub acest aspect. Astfel, recurentul se află în eroare asupra soluției recurate și a considerentelor care fac parte integrantă cu hotărârea primei instanțe, prin care s-a reținut că aplicarea sancțiunii la data de 10 octombrie 2008 apare ca realizată în termenul legal.

Cum această excepție nu a fost reiterată în recurs, Înalta Curte urmează a reține că hotărârea este legală sub aspectul aplicării prevederilor art. 63 alin. (4) din Legea nr. 293/2004, nefiind relevate alte aspecte care să conducă la concluzia că nu a fost respectat termenul de 60 de zile pentru aplicarea sancțiunii disciplinare. Excepțiile invocate de pârâtele-recurente prin întâmpinare au fost puse în discuția contradictorie a părților, astfel cum rezultă din practicaua sentinței, Curtea de apel pronunțând hotărârea în raport de motivele de nelegalitate ale actului administrativ atacat și, deși succint motivate, reflectă interpretarea adecvată a actelor și lucrărilor dosarului prin prisma normelor juridice aplicabile.

Mai mult chiar, reținând apărarea intimatului-recurent că sancțiunea disciplinară s-a aplicat în mod nelegal, cu încălcarea dispozițiilor art. 63 alin. (4) din Legea nr. 293/2004: „Sancțiunea se aplică în maximum 60 de zile calendaristice de la sesizarea abaterii, dar nu mai târziu de un an de la data comiterii faptei”, soluția instanței de admitere a contestației și anularea actului de sancționare apare ca legală și urmează a fi menținută de instanța de control judiciar, nefiind identificate motive de modificare ori de casare în sensul art. 304 C. proc. civ.

Totodată, Curtea de apel a făcut aplicarea prevederilor art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 cu o motivare la adăpost de orice critică privind acoperirea prejudiciului moral cauzat reclamantului prin aplicarea sancțiunii nelegale, având în vedere caracterul infamant al oricărei sancțiuni, afectarea prestigiului profesional al acestuia în colectivul de lucru și sentimentul de nedreptate produs prin această măsură. În contenciosul administrativ, acordarea daunelor materiale și morale este menită să asigure protecția efectivă a drepturilor persoanei vătămate și repararea echitabilă a prejudiciului suferit de reclamant, în raport cu circumstanțele pricinii, conform art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Daunele morale corespund atingerii aduse cinstei, demnității, onoarei, imaginii publice ori prestigiului profesional al persoanei, scopul lor fiind unul compensatoriu, care să nu constituie nicio penalitate excesivă pentru cel care a produs dauna, niciun venit nejustificat pentru victima acesteia. De aceea, spre deosebire de despăgubirile pentru prejudiciul material, a cărui întindere nu poate fi stabilită decât pe baza unui suport probator, în privința daunelor morale nu pot fi produse probe materiale pe baza cărora să se cuantifice pierderea suferită, judecătorul având dreptul să aprecieze în raport cu toate circumstanțele cauzei asupra unei sume globale care să constituie o reparație echitabilă în raport cu efectele faptei generatoare de prejudiciu.

Consacrarea constituțională a dreptului la muncă nu înlătură competența instanței de contencios administrativ în cenzurarea actelor administrative prin care se poate aduce atingere acestui drept, în sensul celor arătate de recurentul-pârât, pentru că, pe de o parte, controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ este și el garantat prin art. 126 alin. (6) din Constituția României, iar pe de altă parte, competența Curții Constituționale este limitată la verificarea conformității legilor și ordonanțelor Guvernului cu Legea fundamentală, neputându-se extinde și asupra actelor administrative, fie ele individuale sau normative. Prin urmare, și acest ultim motiv de recurs este nefondat.

2. Temeiul legal al soluției instanței adoptate în recurs Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile ca nefondate, neexistând motive de modificare sau casare a sentinței potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 sau art. 304 1 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursurile formulare de recurenții-pârâți Penitenciarul Jilava, Administrația Națională a Penitenciarelor și Comisia de Disciplină din cadrul Administrației Naționale a Penitenciarelor împotriva sentinței civile nr. 3398 din 21 octombrie 2008 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 3 decembrie 2010.