ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3704/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3704/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele

cauzei:

primei instanțe.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de

Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul

Sindicatul Administrației Publice „F.L.” a solicitat, în contradictoriu cu

pârâții Ministerul Administrației și Internelor, Ministerul Finanțelor Publice

și Consiliul Județean Dolj, suspendarea executării Ordinului comun nr. 7/57 din

12 ianuarie 2011 privind aprobarea nivelului maxim al cheltuielilor de personal

aferent bugetului general centralizat al unităților administrativ-teritoriale

pe anul 2011 emis de M.A.I. și M.F.P., și pus în executare de C.J. Dolj, până

la soluționarea definitivă și irevocabilă a cererii de anulare a actului

administrativ.

În motivarea cererii,

reclamantul a susținut că prin actul administrativ a cărui suspendare se

solicită a fost aprobat nivelul maxim al cheltuielilor de personal aferent

bugetului general centralizat al unităților administrativ-teritoriale pe anul

2011, repartizat pe unități/subdiviziuni administrativ-teritoriale, valorile

maxime pentru cheltuielile de personal aprobate județului Dolj și Consiliului

Județean Dolj pentru anul 2011 fiind stabilite cu încălcarea dispozițiilor art.

III alin. (4) din O.U.G. nr. 63/2010 pentru modificarea și completarea Legii nr.

273/2006 privind finanțele publice locale, în temeiul cărora a fost emis

ordinul.

Potrivit textelor

legale incidente (art. III alin. (1) și (4), respectiv Anexa la O.U.G. nr. 63/2010),

nivelul maxim al cheltuielilor de personal aferent bugetului general

centralizat al unităților administrativ-teritoriale, repartizat pe

unități/subdiviziuni administrativ-teritoriale, se stabilește prin ordin comun

al ministrului administrației și internelor și al ministrului finanțelor publice,

raportat la populația unității administrativ-teritoriale.

Or, a arătat

reclamantul, potrivit datelor deținute și calculelor efectuate, acest raport nu

este respectat de către ordinul contestat, mai mult, valorile maxime aprobate

pentru cheltuielile de personal pentru anul 2011 aferente județului Dolj și

Consiliului Județean Dolj, nu vor putea susține cheltuielile de personal pentru

anul 2011 ale autorităților administrației publice locale din județul Dolj și,

în special, ale Consiliului Județean Dolj, potrivit organigramelor avizate în

condițiile legii, deoarece, potrivit plafoanelor maxime aprobate, acestea ar

trebui reduse la o treime.

Reclamantul a mai

susținut că suspendarea executării actului administrativ contestat se impune în

vederea prevenirii unei pagube majore iminente asupra personalului încadrat în

aparatul de specialitate al Consiliului Județean Dolj și din instituțiile

publice subordonate acestuia, constând în pierderea unui număr semnificativ de

locuri de muncă, determinată de aplicarea nivelului maxim al cheltuielilor de

personal aprobate prin actul contestat.

Prin întâmpinarea

depusă, pârâtul Ministerul Administrației si Internelor a susținut că în cauză

nu sunt îndeplinite condițiile pentru a fi dispusă suspendarea actului

administrativ prevăzute în art. 14 din Legea nr. 554/2004, solicitând

respingerea cererii ca nefondată.

La rândul său,

pârâtul Consiliul Județean Dolj a depus întâmpinare prin care a arătat că

cererea formulată este justificată și că achiesează la aceasta, depunând dovezi

prin care se arată că a inițiat aceleași demersuri administrative către

emitenții ordinului comun.

În cauză s-au

formulat cereri de intervenție de către Sindicatul Consiliului Județean Dolj „C.”

și de către Sindicatul „A.” – Muzeul de Artă Craiova, solicitându-se admiterea

cererilor de intervenție și a acțiunii principale, cu reluarea, în esență, a

motivelor din aceasta.

instanțe.

Prin Sentința civilă nr.

128 din 14 martie 2011, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ

și fiscal, a admis cererea formulată de către reclamantul Sindicatul

Administrației Publice „F.L.”, precum și cererile de intervenție în interes

propriu formulate de către Sindicatul Consiliului Județean Dolj „C.” și

Sindicatul „A.” – Muzeul de Artă Craiova, și, în consecință, a dispus

suspendarea executării Ordinului Comun nr. 7/57 din 12 ianuarie 2011 emis de M.F.P.

și M.A.I. în ceea ce privește poziția 17 din Anexa 1, respectiv nivelul maxim

al cheltuielilor de personal aprobate pe total județ Dolj și Consiliu Județean

Dolj, până la soluționarea irevocabilă a acțiunii în anulare.

În motivarea acestei

hotărâri, instanța a reținut că argumentele aduse de reclamant constituie

împrejurări legate de starea de fapt și de drept, aparent veridice, de natură să

creeze o îndoială serioasă în privința actului administrativ contestat, în

condițiile în care, raportat la populația județelor, prin ordinul menționat,

Consiliului Județean Dolj i s-a aprobat o sumă de 67 lei/locuitor, de

aproximativ trei ori mai mică decât media pe județe, care este de 188

lei/locuitor, situație în care ar trebui reduse în mod corespunzător posturile

și funcțiile publice.

Curtea, a mai reținut

și îndeplinirea, în speță, a condiției referitoare la existența unei pagube

iminente, fiind previzibil prejudiciul material ce se poate produce

funcționarilor și angajaților reprezentați de reclamant prin executarea de

îndată a actului administrativ contestat, pe cale de consecință fiind

întemeiate și cererile de intervenție formulate de către Sindicatul Consiliului

Județean Dolj „C.” și de către Sindicatul „A.” – Muzeul de Artă Craiova.

Prima instanță a mai

apreciat că executarea ordinului contestat, înainte ca justiția să se pronunțe

asupra legalității și temeiniciei acestuia, poate crea o pagubă iminentă atât

reclamantului ca reprezentant al persoanelor particulare, dar și unității

administrative care trebuie să execute actul.

exercitată în cauză.

Împotriva acestei

sentințe au formulat recurs, în termenul legal, pârâții Ministerul Administrației

și Internelor și Ministerul Finanțelor Publice, criticând-o pentru nelegalitate

și netemeinicie și invocând, în drept, dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ.

Ambii recurenți au

invocat greșita interpretare și aplicare a prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004,

arătând că nu s-a probat îndeplinirea condițiilor impuse de acest text

normativ, mai ales a celei privind „cazul bine justificat”, întrucât actul

administrativ s-a emis în aplicarea dispozițiilor art. III alin. (4) din O.U.G.

nr. 63/2010 pentru modificarea și completarea Legii nr. 273/2006 privind finanțele

publice locale și pentru stabilirea unor măsuri financiare iar în bugetul pe

anul 2011 Consiliul Județean Dolj a prevăzut ca și cheltuială de personal suma

de 30.323 mii lei, sumă mai mică decât cea repartizată prin ordinul contestat.

În plus, recurentul

M.F.P. a mai criticat soluția Curții de Apel, și prin prisma neobservării

faptului că reclamantul nu are calitate procesuală activă, în condițiile în

care nu a făcut dovada mandatării sale expuse de către membrii de sindicat. Mai

mult, reclamantul nu putea să invoce calitatea de reprezentant al celorlalte

unități/subdiviziuni administrativ-teritoriale, în afara Consiliului Județean

Dolj.

formulate de intimați.

În recurs au formulat

întâmpinare numai intimații Consiliul Județean Dolj și Sindicatul

Administrației Publice „F.L.”, solicitând respingerea recursurilor ca

nefondate.

În esență, ambii

intimați au reiterat considerentele Curții de Apel, referitoare la îndeplinirea

condițiilor „cazului bine justificat” și „pagubei iminente”, insistând asupra

faptului că actul administrativ încalcă prevederile O.U.G. nr. 63/2010, act

normativ cu forță superioară, nefiind conform cu principiile instituite prin

acesta.

Referitor la

calitatea sa procesuală, intimatul Sindicatul Administrației Publice „F.L.” a

arătat că este un organism social interesat în sensul art. 2 alin. (1) lit. a)

din Legea nr. 554/2004, făcând dovada reprezentativității sale prin sentința civilă

nr. 16/2008 a Judecătoriei Craiova, irevocabilă, depusă odată cu cererea de

suspendare.

II. Considerentele

Înaltei Curți, asupra recursurilor.

Examinând sentința

atacată prin prisma criticilor formulate de recurenți, a apărărilor cuprinse în

întâmpinări, cât și potrivit art. 304

1

C. proc. civ. sub toate

aspectele, Înalta Curte, constată că recursurile sunt fondate pentru

argumentele expuse în continuare.

Argumente de fapt și

de drept relevante.

Sindicatul Administrației

Publice „F.L.” a solicitat suspendarea executării Ordinului comun nr. 7/57 din

12 ianuarie 2011 privind aprobarea nivelului maxim al cheltuielilor de personal

aferent bugetului general centralizat al unităților administrativ-teritoriale

pe anul 2011 emis de Ministerul Administrației și Internelor și Ministerul

Finanțelor Publice, ordin publicat în M. Of. al României nr. 41 din 17 ianuarie

2011, respectiv a poziției nr. 17 din Anexa 1 referitoare la Județul Dolj.

Prin actul

administrativ indicat s-a aprobat nivelul maxim al cheltuielilor de personal

aferent bugetului general centralizat al unităților administrativ teritoriale

pe anul 2011, repartizat pe unități/subdiviziuni administrativ-teritoriale,

potrivit anexei, județului Dolj repartizându-i-se suma de 450.000 mii lei –

nivel maxim al cheltuielilor de personal aprobate, din care pentru Consiliul

Județean Dolj suma de 46.912 mii lei.

Pe parcursul

soluționării cauzei aceiași emitenți au adoptat Ordinul nr. 35/825 din 16

februarie 2011 pentru modificarea anexei la Ordinul nr. 7/57/2011, județului

Dolj revenindu-i suma totală de 460.000 mii lei – nivel maxim al cheltuielilor

de personal aprobate, din care pentru Consiliul Județean Dolj s-a repartizat

suma de 47.924 mii lei.

Examinând elementele

furnizate de sindicatul reclamant dar și de către intervenienții principali, Curtea

de apel a ajuns la concluzia că sunt îndeplinite ambele condiții impuse de

legiuitor pentru acordarea suspendării.

Această concluzie nu

este împărtășită și de instanța de recurs, care reține că în cauza de față nu

s-a probat „cazul bine justificat”.

Detaliind și

răspunzând în același timp la motivele de recurs, Înalta Curte constată:

1.1. Referitor la

cazul bine justificat.

Potrivit art. 14 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, pentru a se putea dispune măsura suspendării

executării unui act administrativ, măsură excepțională în contextul în care

acesta beneficiază de prezumția de legalitate, trebuie dovedită, într-o

situație concretă, îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: „cazul bine

justificat și „paguba iminentă”.

Din definiția legală

cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, rezultă că se

circumscriu cazului bine justificat „împrejurările legate de starea de fapt și

de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința

legalității actului administrativ”.

În această materie,

doctrina și jurisprudența au relevat că judecătorul nu poate face decât o

analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza susținerilor părților, fără a

putea tranșa chestiuni care țin de legalitatea actului administrativ.

Or, singurul aspect

invocat de intimatul-reclamant Sindicatul Administrației Publice „F.L.” în

privința acestei condiții legale, însușit de Curtea de apel, vizează o

presupusă discrepanță între suma alocată județului Dolj per locuitor, raportată

la suma medie pe județe/per locuitor.

Contrar celor

reținute de prima instanță, Înalta Curte, constată că nu există elemente care

să contureze o „îndoială serioasă” în privința legalității ordinului examinat,

în contextul în care numărul maxim de posturi din aparatul de specialitate al

primarului, aparatul de specialitate al Consiliului județean, precum și din

instituțiile publice locale înființate prin hotărâri ale autorităților

deliberative s-a stabilit după procedura reglementată de art. III din O.U.G. nr.

63/2010, iar nu prin actul administrativ a cărui suspendare se solicită, care a

aprobat numai nivelul maxim al cheltuielilor de personal pe unități/subdiviziuni

administrativ teritoriale.

Pe de altă parte,

fundamentarea nivelului maxim al acestor cheltuieli a avut ca bază date din

execuția bugetară raportate de unitățile/subdiviziunile

administrativ-teritoriale, precum și dispozițiile Legii nr. 285/2010 privind

salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice iar nu

numărul de locuitori ai județului.

În orice caz, fără a

tranșa problema în discuție, Înalta Curte, observă că potrivit calculelor

D.G.F.P. Dolj din adresa nr. 4988 din 26 ianuarie 2011 (fila 83 dosar Curte de Apel),

care nu au fost contestate de intimați, în privința cheltuielilor de personal

la nivelul Consiliului județean și instituțiilor subordonate, luând ca bază

salariile aferente lunii octombrie achitate în luna noiembrie 2010, rezultă un

necesar de 45.468 mii lei, cu 3,08% mai puțin decât plafonul maxim repartizat:

46.912 mii lei.

Nu este lipsită de

importanță nici împrejurarea că prin legea de aprobare a O.U.G. nr. 63/2010,

Legea nr. 13/2011, la art. I pct. 12 s-a stipulat expres posibilitatea

redistribuirii în cursul anului a nivelului maxim al cheltuielilor de personal

între unitățile administrativ teritoriale din cadrul aceluiași județ ori chiar

al majorării acestuia.

În fine, în

susținerea ideii că nu există „cazul bine justificat”, Înalta Curte, mai reține

și faptul că prin sentința nr. 342 din 21 iunie 2011, Curtea de Apel Craiova,

soluționând fondul cauzei, a respins acțiunea Sindicatului Administrației

Publice „F.L.”.

1.2. Referitor la

calitatea procesuală a Sindicatului Administrației Publice „F.L.”.

Toate susținerile

recurentului M.F.P. referitoare la lipsa de legitimitate procesuală a

intimatului-reclamant sunt nefondate.

Sindicatul Administrația

Publică „F.L.”este un organism social interesat, în sensul art. 2 alin. (1) lit.

s) din Legea nr. 554/2004, care nu are nevoie de un mandat expres al membrilor

săi atunci când acționează în vederea apărării drepturilor lor, după cum

rezultă din prevederile art. 28 din Legea nr. 54/2003 a sindicatelor.

În plus, prin

sentința civilă nr. 16 din 4 septembrie 2008, irevocabilă, Judecătoria Craiova

i-a recunoscut reprezentativitatea la nivelul grupului de unități ale

administrației publice din județul Dolj.

La rândul lor,

intervenienții principali Sindicatul Consiliului Județean Dolj „C.” și

Sindicatul „A.” – Muzeul de Artă Craiova, sunt reprezentativi la nivelul

Direcției Județene de Pază și Servicii Dolj, Bibliotecii Județene „A. și A.A.”

Dolj, respectiv al Muzeului de Artă Craiova.

Concluzionând în

această privință, Înalta Curte reține că excepția lipsei calității procesuale

active, invocată ca și motiv de recurs de ordine publică, are un caracter

nefondat.

Temeiul legal al

soluției instanței de recurs.

Pentru considerentele

expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) și (3) C. proc. civ. și art. 14 alin. (4)

din Legea nr. 554/2004 se vor admite recursurile de față, cu consecința modificării

sentinței atacate în sensul respingerii cererii de suspendare ca nefondată,

precum și a cererilor de intervenție principale având același obiect.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

formulat de către Ministerul Administrației și Internelor împotriva sentinței civile

nr. 128 din 14 martie 2011 a Curții de Apel Craiova, secția contencios

administrativ și fiscal.

Admite recursul

formulat de Ministerul Finanțelor Publice împotriva Sentinței civile nr. 128

din 14 martie 2011 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și

fiscal.

Modifică sentința

recurată în sensul că respinge cererea de suspendare ca nefondată și respinge

cererile de intervenție în interes propriu formulate de Sindicatul Consiliului

Județean Dolj „C.” și Sindicatul „A.” – Muzeul de Artă Craiova.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 24 iunie 2011.