ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1469/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1469/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Reclamanta A.H. a chemat în judecată

pe pârâții Direcția Generală de Pașapoarte din cadrul Ministerului Internelor

și Reformei Administrative și Directorul General al Direcției de Pașapoarte - Comisarul

șef de poliție S.A.V. solicitând să fie obligată pârâta D.G.P. să-i clarifice

situația privind cetățenia română, respectiv să constate că este cetățean român

prin naștere din părinte român, în termen de 10 zile de la data rămânerii

irevocabile a hotărârii, să fie obligați în solidar pârâții să plătească o

penalitate în cuantum de 1000 lei pentru fiecare zi de întârziere de la

expirarea termenului arătat până la clarificarea situației privind cetățenia

română.

În motivarea acțiunii reclamanta a

arătat că s-a născut la data de

13 iunie 1950,

în Israel, ca fiica a lui M.B. și M.A., tatăl său M.B.,

născut la data

de 07 iunie 1911, în România, orașul Darabani, jud. Botoșani, fiind

cetățean român. În contextul extrem de

nefavorabil al celui de-al doilea război mondial,

tatăl său a fost

nevoit să emigreze în Israel, fără să piardă cetățenia română.

Prin cererea precizatoare din 12 mai

2009 reclamanta a solicitat să se constate că este cetățean român prin naștere

din părinte cetățean român, conform dispozițiilor art. 4, 5, 34 din Legea nr. 21/1991

a cetățeniei române, să fie obligată pârâta Direcția Generală de Pașapoarte să

elibereze actul administrativ care să ateste că este cetățean român, în

conformitate cu dispozițiile art. 29 alin. (4), 35 din Legea nr. 248/2005

privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, în

termen de 10 zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii, să fie obligați

în solidar pârâții să plătească o penalitate în cuantum de 1000 lei pentru

fiecare zi de întârziere de la expirarea termenului arătat mai sus până la

eliberarea acestui act administrativ.

Pârâtul Ministerul Administrației și

Internelor a invocat excepția de inadmisibilitate a acțiunii, excepția lipsei

calității

procesuale pasive, precum și

excepția necompetenței generale a

instanțelor judecătorești de a

soluționa cauza. S-a arătat că acțiunea se impune a fi respinsă fie ca inadmisibilă,

fie ca neîntemeiată.

Prin sentința civilă nr. 4208 din 27

noiembrie 2010 Curtea de Apel București - secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal a respins excepțiile necompetenței generale a

instanțelor judecătorești, inadmisibilității și lipsei calității procesuale

pasive a pârâtei Direcția Generală de Pașapoarte; a admis excepția lipsei

calității procesuale pasive a pârâtului Directorul General al Direcției

Generale de pașapoarte - comisarul șef de poliție S.A.V. și a respins acțiunea

formulată împotriva acestuia pentru lipsa calității procesuale pasive; a admis

acțiunea precizată formulată de reclamanta A.H. în contradictoriu cu pârâta Direcția

Generală de Pașapoarte din cadrul Ministerului Administrației și Internelor,

obligând-o pe aceasta să procedeze la clarificarea situației reclamantei

privind cetățenia română, în sensul emiterii unui act administrativ prin care

să ateste că este cetățeană română, sub sancțiunea plătii unei penalități în

cuantum de 1000 lei pentru fiecare zi de

întârziere,

de la data expirării termenului de 30 de zile de la data rămânerii irevocabile

a

hotărârii și până la eliberarea actului administrativ, a obligat

pârâta la plata către reclamantă a sumei de 4,3 lei cu titlu de cheltuieli de

judecată.

Pentru a pronunța această soluție

instanța a reținut că:

În ceea ce privește excepția

necompetenței generale a instanței

au fost

înlăturate apărările întemeiate pe

dispozițiile

art. 13-19 din Legea

nr. 21/1991, în

sensul că

instanțele judecătorești nu

sunt abilitate să

constate calitatea

de cetățean român unei persoane, cetățenia română acordându-se prin

ordin

al ministrului justiției și libertăților cetățenești în baza referatului întocmit

conform art. 16-17 din Legea nr. 21/1991 de Comisia pentru cetățenie din cadrul

Ministerului Justiției.

S-a apreciat că

față de obiectul acțiunii care nu vizează redobândirea cetățeniei române nu

este incidentă procedura prevăzută de dispozițiile legale mai înainte arătate.

Excepția de

inadmisibilitate a fost considerată neîntemeiată, deoarece obiectul

cauzei îl reprezintă constatarea

refuzului nejustificat al autorității pârâte de a emite actul solicitat, prin

care să se ateste că reclamanta este cetățean român, act administrativ

asimilat, conform art. 2 alin. (2) și art. 8 din Legea nr. 554/2004.

În contextul în care reclamanta la

data de 07 iulie 2008, s-a adresat pârâtei cu o cerere înregistrată sub nr. 2914319,

pentru clarificarea statutului juridic față de statul român, iar prin adresa

din data de 31 iulie 2008 D.G.P. a răspuns că în evidențele ei nu figurează

tatăl acesteia, B.M. (născut la data de 05 iunie 1911, ca fiu al lui O. și R.),

s-a stabilit că aceasta echivalează cu un refuz nejustificat de soluționare a

cererii în discuție și, deci, pârâta are calitate procesuală pasivă în cauza de

față.

Cum

posibilitatea de a chema în instanță alături de autoritate și pe persoana care

a

contribuit la

elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, după caz, care se face

vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau

la un interes legitim este prevăzută doar în cazul în care se solicită plata

unor despăgubiri, s-a constatat că directorul D.G.P. – Comisar - Șef de poliție

S.A.V., nu are calitate procesuală pasivă, iar acțiunea formulată împotriva

acestuia a fost respinsă pentru acest motiv.

Instanța de fond a mai apreciat că

reclamanta a făcut dovada că s-a născut la data de 13 iunie 1950, în Israel, că

este fiică a lui M.B. și M.A., potrivit

actelor de stare civilă depuse în

traducere legalizată din limba ebraică

în limba română, purtând apostila potrivit Convenției de la Haga din 05 octombrie 1961, iar, conform adeverinței emisă de Primăria orașului Darabani

Județul Botoșani nr. 18507 din 05 mai 2008 rezultă că tatăl său M.

B. s-a născut la data de 07 iunie 1911, în

România, orașul Darabani, jud. Botoșani,

nașterea s-a fiind înregistrată

în registrul de stare civilă din 07 iunie 1911, fiind deci cetățean român.

Pârâtul a recunoscut prin Notele de

ședință din data de 23 iunie 2009 implicit

această

situație de fapt, iar susținerea acestuia că reclamanta nu a adus nicio probă

în

sprijinul afirmației sale potrivit căreia tatăl sau nu și-a pierdut

cetățenia română în anul

1948 când a

emigrat în Israel și că din acest motiv reclamanta ar fi dobândit cetățenia

română

prin naștere din părinte cetățean român, nu a fost reținută, pe de o parte,

pentru că reclamanta s-a născut în anul 1950, la

doi ani după emigrare, iar pârâtul nu a

indicat nici o situație în care

acesta să fi pierdut cetățenia română, potrivit art. 23 din Legea nr. 21/1991,

respectiv: retragerea cetățeniei române, aprobarea renunțării la cetățenia

română, sau alte cazuri prevăzute de lege, neavând nici o evidență în acest

sens, iar pe de altă parte, pentru că ar pune

reclamanta în situația să dovedească un fapt

negativ.

Constatând refuzul nejustificat al

pârâtei de a solicita cererea reclamantei de clarificare a situației privind

cetățenia română, în temeiul art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, curtea

de apel a admis acțiunea precizată și a obligat pârâta să procedeze la

clarificarea situației reclamantei privind cetățenia română, în sensul emiterii

unui act administrativ care să ateste calitatea de cetățean român.

Deoarece cererea reclamantei a fost

formulată în anul 2008, s-a făcut aplicarea

art.

18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, fiind obligată pârâta la emiterea actului

administrativ

sub sancțiunea plății unei penalități în cuantum de 1000

lei pentru fiecare zi de întârziere, de la data expirării termenului de 30 de

zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii și până la eliberarea actului

administrativ.

Împotriva

sus-menționatei sentințe a declarat recurs Direcția Generală de Pașapoarte din

cadrul Ministerului Administrației și Internelor.

Prin cererea

de recurs soluția Curții de Apel București a fost criticată pentru greșita

dezlegare dată atât excepțiilor procedurale invocate de pârâtă cât și fondului

pricinii. Sintetizând aceste critici se observă că ele vizează:

- Excepția de

necompetență generală prevăzută de art. 159 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., în

opinia recurentei-pârâte procesul nefiind de competența instanțelor

judecătorești întrucât unul din petitele acțiunii se referă tocmai la

constatarea de către instanță a calității de cetățean român conform art. 4, 5 și

34 din Legea nr. 21/1991, temei de drept invocat chiar de către reclamantă. În

acest sens s-a subliniat că potrivit Legii nr. 21/1991 procedura de soluționare

a cererii de acordare a cetățeniei române este lipsită de caracter

jurisdicțional, desfășurându-se în fața Comisiei pentru cetățenie din cadrul

Ministerului Justiției.

Mai mult, o

acțiune în constatare – în speță în constatarea calității de cetățean român –

așa cum este reglementată prin art. 111 C. proc. civ. are un caracter subsidiar

astfel că nu se poate recurge la ea decât în cazul în care partea interesată nu

are la dispoziție o altă cale legală, or în cazul de față reclamanta avea la

dispoziție acțiunea în realizarea dreptului său fie prin sesizarea Ministerului

de Justiție – prin organele sale de specialitate - fie Direcției pentru Evidența

Persoanei și Administrarea Bazelor de Date (fostul Inspectorat Național pentru Evidența

Persoanelor).

- Excepția

lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Direcția Generală de Pașapoarte în

condițiile arătate și mai înainte, dar și față de dispozițiile art. 8 alin. (1)

din O.G. nr. 83/2001 referitoare la competențele acestui organ de specialitate

al administrației publice centrale care funcționează în subordinea Ministerului

Administrației și Internelor;

- Excepția

inadmisibilității cererii în contenciosul administrativ, atâta vreme cât nu

poate fi asimilat unui refuz nejustificat de soluționare a unei cereri

răspunsul autorității comunicat reclamantei urmare a depunerii unei cereri de furnizare

de date privind cetățenia române, mai exact înștiințarea că în evidențele instituției

nu figurează date privind cetățenia română referitor la intimata-reclamantă și

tatăl său;

- Fondul

cauzei. Sub acest aspect s-a apreciat ca neîntemeiată acțiunea reclamantei,

deoarece se aplică cu prioritate legea organică nr. 21/1991 iar art. 29 și 35 din

Legea nr. 248/2005 nu pot constitui o extindere a celui dintâi act normativ. În

acest context s-a subliniat că obiectul de reglementare al Legii nr. 248/2005

nu include aspecte care țin de „clarificarea” cetățeniei române, singurele modalități

consacrate legislativ fiind de acordare/redobândire cetățenie română (art. 21 alin.

(1) din Legea nr. 21/1991). Potrivit Legii cetățeniei române dovada cetățeniei române

în cazul persoanelor majore se poate face cu buletinul/cartea de

identitate/pașaportul sau certificatul constatator prevăzut de art. 19 alin. (4)

din actul normativ menționat. În aceste condiții, recurenta consideră că nu

poate fi acceptată concluzia instanței de fond potrivit căreia intimata-reclamantă

a făcut dovada cetățeniei române a tatălui său cu adeverința emisă de Primăria orașului

Darabani județul Botoșani, din care rezultă că tatăl său s-a născut la data de 7

iunie 1911 în România, orașul Darabani, județul Botoșani și că nașterea sa a

fost înregistrată în registrul de stare civilă sub nr. 120 din 7 iunie 1911.

A mai

subliniat recurenta că nu are suport legal obligarea sa la emiterea unui act administrativ

care să confirme cetățenia română pentru intimata-reclamantă, fără ca aceste date

să rezulte din documentele deținute de această autoritate sau din Registrul

Național de Evidență a Pașapoartelor Simple gestionat de Direcția Generală de

Pașapoarte. Atestarea pe care o face Direcția Generală de Pașapoarte în temeiul

art. 35 din Legea nr. 248/2005 este doar o operațiune prealabilă emiterii unui

act și se face la cererea autorității competente și exclusiv în scopul eliberării

pașaportului. Numai pașaportul are funcția de a dovedi cetățenia română,

înscrisul la emiterea căruia a fost obligată recurenta neconstituind prin el

însuși un act doveditor al cetățeniei române.

Răspunzând

punctual motivelor de recurs, intimata-reclamantă a arătat în întâmpinare că

sunt incidente în cauză dispozițiile art. 29 și art. 35 din Legea nr. 248/2005

privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, că nu

se poate pune problema necompetenței generale a instanțelor judecătorești

deoarece prevederile legale care dădeau posibilitatea Comisiei pentru cetățenie

din cadrul Ministerului Justiției (art. 21 din Legea nr. 21/1991 așa cum a fost

modificat prin O.U.G. nr. 87/2007 dar înlăturat ulterior prin Legea nr. 70/2008)

să elibereze o adeverință de atestare a calității de cetățean român. În aceste

condiții în temeiul dispozițiilor art. 12 din Convenția Europeană a Drepturilor

Omului și art. 8 și urm. din Legea nr. 554/2004 s-a solicitat instanței de

contencios administrativ să sancționeze refuzul unei autorități administrative de

a-și realiza atribuțiile legale. De aici decurge și netemeinicia excepției lipsei

calității procesuale pasive a Direcției Generale de Pașapoarte față de art. 29

alin. (4) și art. 35 din Legea nr. 248/2005 și a celei privind inadmisibilitatea

acțiunii.

Pe fondul cauzei,

intimata a reiterat că nu s-a răsturnat prezumția relativă că tatăl său nu și-a

pierdut sau nu i s-a retras cetățenia română conform Decretului nr. 125/1948,

iar evidența persoanelor care au fost în una din situațiile de mai sus era

transmisă de Ministerul Justiției, Ministerului Afacerilor Externe, în prezent fiind

păstrată de Ministerul Administrației și Internelor prin Direcția Generală de

Pașapoarte.

Examinând

cauza prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor intimatei, a obiectului

acțiunii și a normelor legale incidente la care s-a raportat prima instanță în

evaluarea situației de fapt existente, Înalta Curte de Casație și Justiție

reține că este incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C.

proc. civ. cu consecința aplicării art. 312 alin. (3) teza I C. proc. civ. însă

numai pe aspectul fondului litigiului, pentru cele ce se vor arăta în

continuare.

Potrivit cererii

precizatoare a acțiunii din 12 mai 2009, obiectul cererii de chemare în

judecată a Direcției Generale de Pașapoarte din cadrul Ministerului

Administrației și Internelor a vizat: constatarea calității de cetățean român a

reclamantei A.H. prin naștere din părinte cetățean român (temei juridic art. 4,

5 și 34 din Legea nr. 21/1991 a cetățeniei române), obligarea pârâtei să

elibereze un act administrativ care să ateste această calitate (în temeiul art.

29 alin. (4) și art. 35 din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei

circulații a cetățenilor români în străinătate) în termen de 10 zile de la data

rămânerii irevocabile a hotărârii judecătorești, sub sancțiunea plății unei penalități

de 1.000 lei/zi de întârziere până la eliberarea actului în discuție.

Excepțiile

invocate de pârâtă și reiterate odată cu exercitarea căii de atac au primit o

dezlegare corectă din partea judecătorului fondului, acesta argumentându-și în

fapt și în drept soluția de respingere ca neîntemeiată atât a excepției fundamentate

pe art. 159 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., cât și a excepției lipsei calității

procesuale pasive a Direcției Generale de Pașapoarte și a excepției

inadmisibilității acțiunii.

Observându-se

că în mod evident prin acțiune nu se cere acordarea/redobândirea cetățeniei române

de către reclamantă și că solicitarea acesteia privește un eventual refuz nejustificat

al autorității pârâte de a emite un act care să ateste calitatea de cetățean român

ceea ce se circumscrie noțiunii de act administrativ asimilat în conformitate

cu art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, prima instanță a reținut că nu

poate fi pusă în discuție necompetența generală a instanțelor judecătorești

deoarece nu se încalcă atribuțiile Comisiei pentru cetățenie din cadrul

Ministerului Justiției sau cele ale Ministerului Justiției conferite de Legea nr.

21/1991 și totodată că obiectul acțiunii se circumscrie dispozițiilor art. 8

din Legea contenciosului administrativ.

Corect s-a argumentat

și calitatea pe care Direcția Generală de Pașapoarte o are în raportul juridic

dedus judecății, prin prisma obiectului cererii și a dispozițiilor Legii nr. 248/2005

privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate (cu accent

pe dispozițiile art. 29 și art. 35) precum și a art. 23 din Normele de aplicare

a actului normativ menționat, aprobată prin H.G. nr. 94/2006, care stabilesc

prin art. 23 că Direcția Generală de Pașapoarte „poate furniza la cerere, […]

date privind cetățenia română cuprinse în Registrul Național de Evidență a

Pașapoartelor Simple”.

În privința

fondului litigiului instanța de control judiciar constată însă că abordarea

primei instanțe nu este în acord cu probatoriul administrat.

Din acest

amplu probatoriu rezultă că la data de 7 iulie 2008 reclamanta, prin mandatar G.M.,

s-a adresat Direcției Generale de Pașapoarte solicitând furnizarea de date referitoare

la cetățenia română atât în numele ei cât și al tatălui ei B.M. născut la 5

iunie 1911 în România (fila 58 dosar fond).

Din

conținutul cererii înregistrate sub nr. 2914319 din 7 iulie 2008 nu rezultă că reclamanta

a cerut o clarificare a statutului său juridic față de statul român, așa cum greșit

reține instanța de fond.

La data de

31 iulie 2008 Direcția Generală de Pașapoarte a comunicat reclamantei că persoanele

în cauză nu au putut fi identificate în evidențele acestei instituții (fila 59

dosar fond) iar solicitarea revocării acestui răspuns/ adresă a fost respinsă și

comunicată reclamantei cu adresa nr. 2923846 din 17 septembrie 2008 în care se argumentează

că dispozițiile art. 29 alin. (4) din Legea nr. 248/2005 și cele ale art. 23

din H.G. nr. 94/2006 sunt de strictă interpretare și nu pot constitui temei

pentru revocarea răspunsului inițial (fila 78 dosar fond).

Textul legal

de care se prevalează intimata-reclamantă - art. 29 alin. (3) și (4) din Legea nr.

248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate

- are următorul cuprins: „În cazul în care persoana care se prezintă în punctul

de trecere al frontierei pentru a intra pe teritoriul României declară că este cetățean

român, dar nu posedă documente eliberate de autoritățile române, valabile sau

expirate, care să ateste identitatea acesteia, organele poliției de frontieră

efectuează în cel mai scurt timp posibil verificările necesare pentru

stabilirea identității și cetățeniei persoanei respective” și „În situația în

care persoana prevăzută la alin. (3) este titulară a unui document de călătorie

eliberat de un alt stat și îndeplinește condițiile de intrare pe teritoriul

României, potrivit legii, organele poliției de frontieră permit intrarea

acesteia în țară, în calitate de străin, și o îndrumă totodată să se adreseze

Direcției Generale de Pașapoarte din cadrul Ministerului Administrației și

Internelor, pentru clarificarea situației privind cetățenia română”.

Din înscrisurile

existente la dosar nu rezultă că intimata-reclamantă s-a aflat într-o situație de

natura celei la care se referă textul legal mai sus citat, conținutul cererii adresate

D.G.P. fiind cel arătat mai înainte. În aceste condiții, apar ca nerelevante

documentele depuse de reclamantă pentru a demonstra că D.G.P. a eliberat adeverințele

de clarificare a statutului juridic față de statul român „altor persoane aflate

în situația sa” (filele 147-167 ), în realitate aceste adeverințe fiind emise

fie pentru obținerea pașaportului românesc, fie pentru redobândirea cetățeniei române.

Mai mult,

potrivit art. 21 din Legea nr. 21/1991 a cetățeniei române dovada cetățeniei se

face „cu buletinul de identitate sau, după caz, cu cartea de identitate,

pașaportul ori cu certificatul prevăzut la art. 20 alin. (4) – devenit art. 19

alin. (4) prin modificarea adusă prin Legea nr. 70/2008.

Prevederea

că „în caz de nevoie, la cerere, Comisia (de cetățenie) va elibera adeverință

de atestare a statutului de cetățean român”, cuprinsă în O.U.G. nr. 87/2007, nu

a fost menținută prin legea de aprobare a acestei ordonanțe (Legea nr. 70/2008)

și așa cum se poate observa această obligație nu revenea D.G.P.

Revenind însă

la prevederile legale pe care instanța de fond le-a reținut a fi aplicabile, se

impune a se arăta că un argument pentru soluția contrară celei la care s-a

ajuns este tocmai art. 23 alin. (2) din Normele de aplicare a Legii nr. 248/2005

(aprobate prin H.G. nr. 94/2006) conform căruia în adeverințele eliberate, la

cerere, se înscriu datele deținute în evidențele Ministerului Administrației și

Internelor privind evidența persoanelor.

Or, în adresa

de răspuns din 31 iulie 2008 D.G.P. comunică mandatarului reclamantei că nici aceasta

și nici tatăl acesteia – B.M. – nu figurează în evidențele instituției, după

verificările efectuate în Registrul național de evidență a pașapoartelor simple

și din registrele județene și al municipiului București.

În același

timp trebuie observat că din dispozițiile art. 35 din Legea nr. 248/2005 –

invocat de asemenea de reclamantă - rezultă că o eventuală atestare a calității

de cetățean român de către D.G.P. nu constituie prin ea însăși o dovadă a

acestei calități, funcția de act doveditor pe acest aspect îndeplinind-o doar

pașaportul.

Toate

acestea converg la concluzia că în speță nu este vorba de un refuz nejustificat

de a soluționa o cerere referitoare la un drept, răspunsul negativ la

solicitarea de furnizare de date neputând fi asimilat dispozițiilor art. 2

alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 pentru a fi aplicabile dispozițiile

art. 8 și art. 18 alin. (1) din aceeași lege.

Dreptul

reclamantei de a-și clarifica statutul său față de statul român dat fiind că

tatăl său s-a născut în România (fila 12 dosar fond), fapt necontestat, poate

fi valorificat printr-un alt demers legal sau judiciar și nu prin cel de față,

în care prezumția relativă de care se prevalează reclamanta nu se poate corobora

cu alte dovezi pentru a constitui o probă certă a calității sale de cetățean

român.

Drept urmare

nici capetele de cerere accesorii nu pot fi primite.

Așadar,

recursul va fi admis, sentința recurată va fi modificată în parte prin respingerea

acțiunii precizate la 12 mai 2009, urmând a fi menținute celelalte dispoziții

ale hotărârii judecătorești pronunțate de Curtea de Apel București - secția a

VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Văzând și

dispozițiile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de

Ministerul Administrației și Internelor - Direcția Generală de Pașapoarte

împotriva sentinței civile nr. 4208 din 27 noiembrie 2009 a Curții de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică, în parte, sentința atacată

în sensul că respinge acțiunea reclamantei A.H., ca neîntemeiată.

Menține celelalte dispoziții.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică,

astăzi 24 februarie 2011.