ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1469/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Reclamanta A.H. a chemat în judecată pe pârâții Direcția Generală de Pașapoarte din cadrul Ministerului Internelor și Reformei Administrative și Directorul General al Direcției de Pașapoarte - Comisarul șef de poliție S.A.V. solicitând să fie obligată pârâta D.G.P. să-i clarifice situația privind cetățenia română, respectiv să constate că este cetățean român prin naștere din părinte român, în termen de 10 zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii, să fie obligați în solidar pârâții să plătească o penalitate în cuantum de 1000 lei pentru fiecare zi de întârziere de la expirarea termenului arătat până la clarificarea situației privind cetățenia română.

În motivarea acțiunii reclamanta a arătat că s-a născut la data de 13 iunie 1950, în Israel, ca fiica a lui M.B. și M.A., tatăl său M.B., născut la data de 07 iunie 1911, în România, orașul Darabani, jud. Botoșani, fiind cetățean român. În contextul extrem de nefavorabil al celui de-al doilea război mondial, tatăl său a fost nevoit să emigreze în Israel, fără să piardă cetățenia română.

Prin cererea precizatoare din 12 mai 2009 reclamanta a solicitat să se constate că este cetățean român prin naștere din părinte cetățean român, conform dispozițiilor art. 4, 5, 34 din Legea nr. 21/1991 a cetățeniei române, să fie obligată pârâta Direcția Generală de Pașapoarte să elibereze actul administrativ care să ateste că este cetățean român, în conformitate cu dispozițiile art. 29 alin. (4), 35 din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, în termen de 10 zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii, să fie obligați în solidar pârâții să plătească o penalitate în cuantum de 1000 lei pentru fiecare zi de întârziere de la expirarea termenului arătat mai sus până la eliberarea acestui act administrativ.

Pârâtul Ministerul Administrației și Internelor a invocat excepția de inadmisibilitate a acțiunii, excepția lipsei calității procesuale pasive, precum și excepția necompetenței generale a instanțelor judecătorești de a soluționa cauza. S-a arătat că acțiunea se impune a fi respinsă fie ca inadmisibilă, fie ca neîntemeiată. Prin sentința civilă nr. 4208 din 27 noiembrie 2010 Curtea de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile necompetenței generale a instanțelor judecătorești, inadmisibilității și lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Direcția Generală de Pașapoarte; a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Directorul General al Direcției Generale de pașapoarte - comisarul șef de poliție S.A.V.

și a respins acțiunea formulată împotriva acestuia pentru lipsa calității procesuale pasive; a admis acțiunea precizată formulată de reclamanta A.H. în contradictoriu cu pârâta Direcția Generală de Pașapoarte din cadrul Ministerului Administrației și Internelor, obligând-o pe aceasta să procedeze la clarificarea situației reclamantei privind cetățenia română, în sensul emiterii unui act administrativ prin care să ateste că este cetățeană română, sub sancțiunea plătii unei penalități în cuantum de 1000 lei pentru fiecare zi de întârziere, de la data expirării termenului de 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii și până la eliberarea actului administrativ, a obligat pârâta la plata către reclamantă a sumei de 4,3 lei cu titlu de cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța această soluție instanța a reținut că: În ceea ce privește excepția necompetenței generale a instanței au fost înlăturate apărările întemeiate pe dispozițiile art. 13-19 din Legea nr. 21/1991, în sensul că instanțele judecătorești nu sunt abilitate să constate calitatea de cetățean român unei persoane, cetățenia română acordându-se prin ordin al ministrului justiției și libertăților cetățenești în baza referatului întocmit conform art. 16-17 din Legea nr. 21/1991 de Comisia pentru cetățenie din cadrul Ministerului Justiției. S-a apreciat că față de obiectul acțiunii care nu vizează redobândirea cetățeniei române nu este incidentă procedura prevăzută de dispozițiile legale mai înainte arătate.

Excepția de inadmisibilitate a fost considerată neîntemeiată, deoarece obiectul cauzei îl reprezintă constatarea refuzului nejustificat al autorității pârâte de a emite actul solicitat, prin care să se ateste că reclamanta este cetățean român, act administrativ asimilat, conform art. 2 alin. (2) și art. 8 din Legea nr. 554/2004. În contextul în care reclamanta la data de 07 iulie 2008, s-a adresat pârâtei cu o cerere înregistrată sub nr. 2914319, pentru clarificarea statutului juridic față de statul român, iar prin adresa din data de 31 iulie 2008 D.G.P. a răspuns că în evidențele ei nu figurează tatăl acesteia, B.M. (născut la data de 05 iunie 1911, ca fiu al lui O. și R.), s-a stabilit că aceasta echivalează cu un refuz nejustificat de soluționare a cererii în discuție și, deci, pârâta are calitate procesuală pasivă în cauza de față.

Cum posibilitatea de a chema în instanță alături de autoritate și pe persoana care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim este prevăzută doar în cazul în care se solicită plata unor despăgubiri, s-a constatat că directorul D.G.P. – Comisar - Șef de poliție S.A.V., nu are calitate procesuală pasivă, iar acțiunea formulată împotriva acestuia a fost respinsă pentru acest motiv. Instanța de fond a mai apreciat că reclamanta a făcut dovada că s-a născut la data de 13 iunie 1950, în Israel, că este fiică a lui M.B.

și M.A., potrivit actelor de stare civilă depuse în traducere legalizată din limba ebraică în limba română, purtând apostila potrivit Convenției de la Haga din 05 octombrie 1961, iar, conform adeverinței emisă de Primăria orașului Darabani Județul Botoșani nr. 18507 din 05 mai 2008 rezultă că tatăl său M. B. s-a născut la data de 07 iunie 1911, în România, orașul Darabani, jud. Botoșani, nașterea s-a fiind înregistrată în registrul de stare civilă din 07 iunie 1911, fiind deci cetățean român.

Pârâtul a recunoscut prin Notele de ședință din data de 23 iunie 2009 implicit această situație de fapt, iar susținerea acestuia că reclamanta nu a adus nicio probă în sprijinul afirmației sale potrivit căreia tatăl sau nu și-a pierdut cetățenia română în anul 1948 când a emigrat în Israel și că din acest motiv reclamanta ar fi dobândit cetățenia română prin naștere din părinte cetățean român, nu a fost reținută, pe de o parte, pentru că reclamanta s-a născut în anul 1950, la doi ani după emigrare, iar pârâtul nu a indicat nici o situație în care acesta să fi pierdut cetățenia română, potrivit art. 23 din Legea nr. 21/1991, respectiv: retragerea cetățeniei române, aprobarea renunțării la cetățenia română, sau alte cazuri prevăzute de lege, neavând nici o evidență în acest sens, iar pe de altă parte, pentru că ar pune reclamanta în situația să dovedească un fapt negativ.

Constatând refuzul nejustificat al pârâtei de a solicita cererea reclamantei de clarificare a situației privind cetățenia română, în temeiul art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, curtea de apel a admis acțiunea precizată și a obligat pârâta să procedeze la clarificarea situației reclamantei privind cetățenia română, în sensul emiterii unui act administrativ care să ateste calitatea de cetățean român. Deoarece cererea reclamantei a fost formulată în anul 2008, s-a făcut aplicarea art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, fiind obligată pârâta la emiterea actului administrativ sub sancțiunea plății unei penalități în cuantum de 1000 lei pentru fiecare zi de întârziere, de la data expirării termenului de 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii și până la eliberarea actului administrativ.

Împotriva sus-menționatei sentințe a declarat recurs Direcția Generală de Pașapoarte din cadrul Ministerului Administrației și Internelor. Prin cererea de recurs soluția Curții de Apel București a fost criticată pentru greșita dezlegare dată atât excepțiilor procedurale invocate de pârâtă cât și fondului pricinii. Sintetizând aceste critici se observă că ele vizează: - Excepția de necompetență generală prevăzută de art. 159 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., în opinia recurentei-pârâte procesul nefiind de competența instanțelor judecătorești întrucât unul din petitele acțiunii se referă tocmai la constatarea de către instanță a calității de cetățean român conform art. 4, 5 și 34 din Legea nr. 21/1991, temei de drept invocat chiar de către reclamantă.

În acest sens s-a subliniat că potrivit Legii nr. 21/1991 procedura de soluționare a cererii de acordare a cetățeniei române este lipsită de caracter jurisdicțional, desfășurându-se în fața Comisiei pentru cetățenie din cadrul Ministerului Justiției. Mai mult, o acțiune în constatare – în speță în constatarea calității de cetățean român – așa cum este reglementată prin art. 111 C. proc. civ. are un caracter subsidiar astfel că nu se poate recurge la ea decât în cazul în care partea interesată nu are la dispoziție o altă cale legală, or în cazul de față reclamanta avea la dispoziție acțiunea în realizarea dreptului său fie prin sesizarea Ministerului de Justiție – prin organele sale de specialitate - fie Direcției pentru Evidența Persoanei și Administrarea Bazelor de Date (fostul Inspectorat Național pentru Evidența Persoanelor).

- Excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Direcția Generală de Pașapoarte în condițiile arătate și mai înainte, dar și față de dispozițiile art. 8 alin. (1) din O.G. nr. 83/2001 referitoare la competențele acestui organ de specialitate al administrației publice centrale care funcționează în subordinea Ministerului Administrației și Internelor; - Excepția inadmisibilității cererii în contenciosul administrativ, atâta vreme cât nu poate fi asimilat unui refuz nejustificat de soluționare a unei cereri răspunsul autorității comunicat reclamantei urmare a depunerii unei cereri de furnizare de date privind cetățenia române, mai exact înștiințarea că în evidențele instituției nu figurează date privind cetățenia română referitor la intimata-reclamantă și tatăl său; - Fondul cauzei.

Sub acest aspect s-a apreciat ca neîntemeiată acțiunea reclamantei, deoarece se aplică cu prioritate legea organică nr. 21/1991 iar art. 29 și 35 din Legea nr. 248/2005 nu pot constitui o extindere a celui dintâi act normativ. În acest context s-a subliniat că obiectul de reglementare al Legii nr. 248/2005 nu include aspecte care țin de „clarificarea” cetățeniei române, singurele modalități consacrate legislativ fiind de acordare/redobândire cetățenie română (art. 21 alin. (1) din Legea nr. 21/1991). Potrivit Legii cetățeniei române dovada cetățeniei române în cazul persoanelor majore se poate face cu buletinul/cartea de identitate/pașaportul sau certificatul constatator prevăzut de art. 19 alin. (4) din actul normativ menționat.

În aceste condiții, recurenta consideră că nu poate fi acceptată concluzia instanței de fond potrivit căreia intimata-reclamantă a făcut dovada cetățeniei române a tatălui său cu adeverința emisă de Primăria orașului Darabani județul Botoșani, din care rezultă că tatăl său s-a născut la data de 7 iunie 1911 în România, orașul Darabani, județul Botoșani și că nașterea sa a fost înregistrată în registrul de stare civilă sub nr. 120 din 7 iunie 1911. A mai subliniat recurenta că nu are suport legal obligarea sa la emiterea unui act administrativ care să confirme cetățenia română pentru intimata-reclamantă, fără ca aceste date să rezulte din documentele deținute de această autoritate sau din Registrul Național de Evidență a Pașapoartelor Simple gestionat de Direcția Generală de Pașapoarte.

Atestarea pe care o face Direcția Generală de Pașapoarte în temeiul art. 35 din Legea nr. 248/2005 este doar o operațiune prealabilă emiterii unui act și se face la cererea autorității competente și exclusiv în scopul eliberării pașaportului. Numai pașaportul are funcția de a dovedi cetățenia română, înscrisul la emiterea căruia a fost obligată recurenta neconstituind prin el însuși un act doveditor al cetățeniei române. Răspunzând punctual motivelor de recurs, intimata-reclamantă a arătat în întâmpinare că sunt incidente în cauză dispozițiile art. 29 și art. 35 din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, că nu se poate pune problema necompetenței generale a instanțelor judecătorești deoarece prevederile legale care dădeau posibilitatea Comisiei pentru cetățenie din cadrul Ministerului Justiției (art. 21 din Legea nr. 21/1991 așa cum a fost modificat prin O.U.G.

nr. 87/2007 dar înlăturat ulterior prin Legea nr. 70/2008) să elibereze o adeverință de atestare a calității de cetățean român. În aceste condiții în temeiul dispozițiilor art. 12 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și art. 8 și urm. din Legea nr. 554/2004 s-a solicitat instanței de contencios administrativ să sancționeze refuzul unei autorități administrative de a-și realiza atribuțiile legale. De aici decurge și netemeinicia excepției lipsei calității procesuale pasive a Direcției Generale de Pașapoarte față de art. 29 alin. (4) și art. 35 din Legea nr. 248/2005 și a celei privind inadmisibilitatea acțiunii.

Pe fondul cauzei, intimata a reiterat că nu s-a răsturnat prezumția relativă că tatăl său nu și-a pierdut sau nu i s-a retras cetățenia română conform Decretului nr. 125/1948, iar evidența persoanelor care au fost în una din situațiile de mai sus era transmisă de Ministerul Justiției, Ministerului Afacerilor Externe, în prezent fiind păstrată de Ministerul Administrației și Internelor prin Direcția Generală de Pașapoarte. Examinând cauza prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor intimatei, a obiectului acțiunii și a normelor legale incidente la care s-a raportat prima instanță în evaluarea situației de fapt existente, Înalta Curte de Casație și Justiție reține că este incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc.

civ. cu consecința aplicării art. 312 alin. (3) teza I C. proc. civ. însă numai pe aspectul fondului litigiului, pentru cele ce se vor arăta în continuare. Potrivit cererii precizatoare a acțiunii din 12 mai 2009, obiectul cererii de chemare în judecată a Direcției Generale de Pașapoarte din cadrul Ministerului Administrației și Internelor a vizat: constatarea calității de cetățean român a reclamantei A.H. prin naștere din părinte cetățean român (temei juridic art. 4, 5 și 34 din Legea nr. 21/1991 a cetățeniei române), obligarea pârâtei să elibereze un act administrativ care să ateste această calitate (în temeiul art. 29 alin. (4) și art. 35 din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate) în termen de 10 zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii judecătorești, sub sancțiunea plății unei penalități de 1.000 lei/zi de întârziere până la eliberarea actului în discuție.

Excepțiile invocate de pârâtă și reiterate odată cu exercitarea căii de atac au primit o dezlegare corectă din partea judecătorului fondului, acesta argumentându-și în fapt și în drept soluția de respingere ca neîntemeiată atât a excepției fundamentate pe art. 159 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., cât și a excepției lipsei calității procesuale pasive a Direcției Generale de Pașapoarte și a excepției inadmisibilității acțiunii.

Observându-se că în mod evident prin acțiune nu se cere acordarea/redobândirea cetățeniei române de către reclamantă și că solicitarea acesteia privește un eventual refuz nejustificat al autorității pârâte de a emite un act care să ateste calitatea de cetățean român ceea ce se circumscrie noțiunii de act administrativ asimilat în conformitate cu art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, prima instanță a reținut că nu poate fi pusă în discuție necompetența generală a instanțelor judecătorești deoarece nu se încalcă atribuțiile Comisiei pentru cetățenie din cadrul Ministerului Justiției sau cele ale Ministerului Justiției conferite de Legea nr. 21/1991 și totodată că obiectul acțiunii se circumscrie dispozițiilor art. 8 din Legea contenciosului administrativ.

Corect s-a argumentat și calitatea pe care Direcția Generală de Pașapoarte o are în raportul juridic dedus judecății, prin prisma obiectului cererii și a dispozițiilor Legii nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate (cu accent pe dispozițiile art. 29 și art. 35) precum și a art. 23 din Normele de aplicare a actului normativ menționat, aprobată prin H.G. nr. 94/2006, care stabilesc prin art. 23 că Direcția Generală de Pașapoarte „poate furniza la cerere, […] date privind cetățenia română cuprinse în Registrul Național de Evidență a Pașapoartelor Simple”. În privința fondului litigiului instanța de control judiciar constată însă că abordarea primei instanțe nu este în acord cu probatoriul administrat.

Din acest amplu probatoriu rezultă că la data de 7 iulie 2008 reclamanta, prin mandatar G.M., s-a adresat Direcției Generale de Pașapoarte solicitând furnizarea de date referitoare la cetățenia română atât în numele ei cât și al tatălui ei B.M. născut la 5 iunie 1911 în România (fila 58 dosar fond). Din conținutul cererii înregistrate sub nr. 2914319 din 7 iulie 2008 nu rezultă că reclamanta a cerut o clarificare a statutului său juridic față de statul român, așa cum greșit reține instanța de fond. La data de 31 iulie 2008 Direcția Generală de Pașapoarte a comunicat reclamantei că persoanele în cauză nu au putut fi identificate în evidențele acestei instituții (fila 59 dosar fond) iar solicitarea revocării acestui răspuns/ adresă a fost respinsă și comunicată reclamantei cu adresa nr. 2923846 din 17 septembrie 2008 în care se argumentează că dispozițiile art. 29 alin. (4) din Legea nr. 248/2005 și cele ale art. 23 din H.G.

nr. 94/2006 sunt de strictă interpretare și nu pot constitui temei pentru revocarea răspunsului inițial (fila 78 dosar fond).

Textul legal de care se prevalează intimata-reclamantă - art. 29 alin. (3) și (4) din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate - are următorul cuprins: „În cazul în care persoana care se prezintă în punctul de trecere al frontierei pentru a intra pe teritoriul României declară că este cetățean român, dar nu posedă documente eliberate de autoritățile române, valabile sau expirate, care să ateste identitatea acesteia, organele poliției de frontieră efectuează în cel mai scurt timp posibil verificările necesare pentru stabilirea identității și cetățeniei persoanei respective” și „În situația în care persoana prevăzută la alin. (3) este titulară a unui document de călătorie eliberat de un alt stat și îndeplinește condițiile de intrare pe teritoriul României, potrivit legii, organele poliției de frontieră permit intrarea acesteia în țară, în calitate de străin, și o îndrumă totodată să se adreseze Direcției Generale de Pașapoarte din cadrul Ministerului Administrației și Internelor, pentru clarificarea situației privind cetățenia română”.

Din înscrisurile existente la dosar nu rezultă că intimata-reclamantă s-a aflat într-o situație de natura celei la care se referă textul legal mai sus citat, conținutul cererii adresate D.G.P. fiind cel arătat mai înainte. În aceste condiții, apar ca nerelevante documentele depuse de reclamantă pentru a demonstra că D.G.P. a eliberat adeverințele de clarificare a statutului juridic față de statul român „altor persoane aflate în situația sa” (filele 147-167 ), în realitate aceste adeverințe fiind emise fie pentru obținerea pașaportului românesc, fie pentru redobândirea cetățeniei române. Mai mult, potrivit art. 21 din Legea nr. 21/1991 a cetățeniei române dovada cetățeniei se face „cu buletinul de identitate sau, după caz, cu cartea de identitate, pașaportul ori cu certificatul prevăzut la art. 20 alin. (4) – devenit art. 19 alin. (4) prin modificarea adusă prin Legea nr. 70/2008.

Prevederea că „în caz de nevoie, la cerere, Comisia (de cetățenie) va elibera adeverință de atestare a statutului de cetățean român”, cuprinsă în O.U.G. nr. 87/2007, nu a fost menținută prin legea de aprobare a acestei ordonanțe (Legea nr. 70/2008) și așa cum se poate observa această obligație nu revenea D.G.P. Revenind însă la prevederile legale pe care instanța de fond le-a reținut a fi aplicabile, se impune a se arăta că un argument pentru soluția contrară celei la care s-a ajuns este tocmai art. 23 alin. (2) din Normele de aplicare a Legii nr. 248/2005 (aprobate prin H.G. nr. 94/2006) conform căruia în adeverințele eliberate, la cerere, se înscriu datele deținute în evidențele Ministerului Administrației și Internelor privind evidența persoanelor.

Or, în adresa de răspuns din 31 iulie 2008 D.G.P. comunică mandatarului reclamantei că nici aceasta și nici tatăl acesteia – B.M. – nu figurează în evidențele instituției, după verificările efectuate în Registrul național de evidență a pașapoartelor simple și din registrele județene și al municipiului București. În același timp trebuie observat că din dispozițiile art. 35 din Legea nr. 248/2005 – invocat de asemenea de reclamantă - rezultă că o eventuală atestare a calității de cetățean român de către D.G.P. nu constituie prin ea însăși o dovadă a acestei calități, funcția de act doveditor pe acest aspect îndeplinind-o doar pașaportul.

Toate acestea converg la concluzia că în speță nu este vorba de un refuz nejustificat de a soluționa o cerere referitoare la un drept, răspunsul negativ la solicitarea de furnizare de date neputând fi asimilat dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 pentru a fi aplicabile dispozițiile art. 8 și art. 18 alin. (1) din aceeași lege. Dreptul reclamantei de a-și clarifica statutul său față de statul român dat fiind că tatăl său s-a născut în România (fila 12 dosar fond), fapt necontestat, poate fi valorificat printr-un alt demers legal sau judiciar și nu prin cel de față, în care prezumția relativă de care se prevalează reclamanta nu se poate corobora cu alte dovezi pentru a constitui o probă certă a calității sale de cetățean român.

Drept urmare nici capetele de cerere accesorii nu pot fi primite. Așadar, recursul va fi admis, sentința recurată va fi modificată în parte prin respingerea acțiunii precizate la 12 mai 2009, urmând a fi menținute celelalte dispoziții ale hotărârii judecătorești pronunțate de Curtea de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Văzând și dispozițiile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Ministerul Administrației și Internelor - Direcția Generală de Pașapoarte împotriva sentinței civile nr. 4208 din 27 noiembrie 2009 a Curții de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Modifică, în parte, sentința atacată în sensul că respinge acțiunea reclamantei A.H., ca neîntemeiată. Menține celelalte dispoziții. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 24 februarie 2011.