ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4230/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4230/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursurilor

de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Instanța de fond

1.Acțiunea

reclamantului

Prin cererea de

chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curții de Apel București,

reclamantul M.M. a solicitat în contradictoriu cu pârâții Ministerul Justiției

și Libertăților Cetățenești și Ministerul Administrației și Internelor să se

constate că reclamantul este cetățean român și să fie obligați pârâții să

elibereze o dovadă din care să rezulte statutul său de cetățean român.

În motivarea acțiunii

reclamantul a arătat că s-a născut

la data de

17

martie

1929 în

București, având numele M.M., iar la sfârșitul lunii iulie 1948 a emigrat în

Israel, primind la data de 3 august 1948 cetățenie israeliană, păstrând și

cetățenia română, la care nu a renunțat la data plecării din România.

Reclamantul

a precizat faptul că în prezent poate beneficia de prevederile Legii nr. 189/2000

numai în situația în care are calitatea de cetățean român, motiv pentru care s-a

adresat Ministerului Administrației și Internelor, Direcției Generale de Pașapoarte,

Inspectoratului Național pentru Evidența Persoanelor și Ministerului Justiției,

solicitând să i se elibereze o dovadă din care să rezulte statutul său juridic în

raport cu Statul român, însă instituțiile solicitate au invocat faptul că reclamantul

nu figurează în evidențele lor.

În susținerea

cererii sale, reclamantul a mai menționat că a emigrat în Israel sub incidența Decretului

nr. 125/1948 care reglementa cetățenia română, iar potrivit art. 2 din acest act

normativ, cetățenia română putea fi pierdută numai cu autorizarea Ministerului Justiției.

Reclamantul

a mai susținut că, în lipsa unui document din care să rezulte statutul său juridic

față de statul român, se află în imposibilitatea de a depune cerere de redobândire

a cetățeniei române, de a-și transcrie actele de stare civilă sau de a obține pașaport

românesc.

2.Apărările pârâților

Prin întâmpinarea formulată,

pârâtul Ministerul Justiției a invocat

excepția lipsei

calității procesuale pasive, având în vedere dispozițiile art. 1 H.G. nr. 83/2005,

arătând că arhiva conținând evidența și dosarele persoanelor cărora li se acorda

sau li se retrăgea cetățenia română a fost predată în anul 1952 Direcțiunii Generale

a Miliției-Serviciul Controlul Străinilor. A mai susținut că, potrivit prevederilor

O.U.G. nr. 97/2005, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 290/2005,

evidența cetățenilor români constituită pentru perioada 15 iulie 1949-1 iulie 2000

se află la Inspectoratul Național pentru Evidența Persoanelor, iar potrivit dispozițiilor

art. 53 Legea nr. 248/2005, atestarea cetățeniei române a persoanei cu domiciliul

în străinătate, care nu poate face o atare dovadă, se face de către Direcția Generală

de Pașapoarte.

Pârâtul Ministerul

Justiției a invocat și excepția inadmisibilității acțiunii în constatarea deținerii

cetățeniei române, un atare statut juridic putând fi stabilit numai în conformitate

cu art. 53 Legea nr. 248/2005, în urma adresării unei cereri către Direcția Generală

de Pașapoarte.

Pârâtul Ministerul

Administrației și Internelor a formulat întâmpinare și a invocat, în raport de dispozițiile

art. 1 pct. 1 C. proc. civ., excepția necompetenței materiale a Curții de Apel.

De asemenea, a invocat excepția inadmisibilității acțiunii față de prevederile

art. 111 C. proc. civ., reclamantul având la îndemână o acțiune în realizarea dreptului,

întemeiată pe normele cuprinse în Legea nr. 21/1991, precum și excepția lipsei calității

sale procesuale pasive, întrucât evidența cetățenilor români constituită pentru

perioada 15 iulie 1949-1 iulie 2000 se afla la Inspectoratul Național pentru Evidența

Persoanelor, organ de specialitate al administrației publice locale, potrivit O.G.

nr. 84/2001.

Reclamantul

și-a completat cererea, în sensul chemării în judecată și a pârâților Inspectoratul

Național pentru Evidența Persoanelor, Direcția Generală de Pașapoarte și Statul

Român prin Ministerul Finanțelor Publice.

Prin întâmpinarea

formulată, pârâtul Inspectoratul Național pentru Evidența Persoanelor a susținut

excepția lipsei calității sale procesuale pasive, în raport cu competențele legale

prevăzute de art. 11 O.G nr. 84/2001.

De asemenea,

pârâtul Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice a invocat excepția lipsei

calității procesuale pasive, în considerarea dispozițiilor art. 25 și art. 37

alin. (1) Decretul nr. 31/1954 precum și excepția inadmisibilității acțiunii, întrucât

reclamantul are la îndemână acțiunea în realizarea dreptului conform art. 111 C.

proc. civ., iar pe de altă parte, nu a îndeplinit procedura prealabilă cu Ministerul

Finanțelor Publice.

Direcția Generală

de Pașapoarte a formulat, de asemenea, întâmpinare, invocând excepția necompetenței

generale a instanțelor judecătorești în constatarea statutului de cetățean român,

în lipsa îndeplinirii procedurii administrative reglementată de Legea nr. 21/1991,

respectiv excepția inadmisibilității acțiunii în temeiul art. 111 C. proc. civ..

Cu privire la fondul cauzei, a apreciat că se impune respingerea cererii ca neîntemeiată,

întrucât răspunsurile primite de reclamant din partea instituțiilor pârâte sunt

în conformitate cu dispozițiile legale incidente.

Reclamantul

a înțeles să precizeze obiectul acțiunii, solicitând, față de lipsa unui răspuns

complet sau refuzul nejustificat din partea pârâților, obligarea instituțiilor să-i

soluționeze în mod concret cererea, în sensul de a-i comunica dacă în prezent reclamantul

deține sau nu statutul de cetățean român.

3.Soluția instanței de

fond

Prin sentința civilă

nr. 1744 din 16 aprilie 2010, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, a respins excepțiile necompetenței generale, necompetenței

materiale, lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Justiției, a Ministerului

de Interne și a Direcției Generale de Pașapoarte și a inadmisibilității acțiunii,

a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Finanțelor, a

admis în parte acțiunea precizată formulată de M.M., a obligat pârâții Ministerul

Justiției, Ministerul de Interne și Direcția Generală de Pașapoarte să soluționeze

cererea administrativă a reclamantului, în sensul comunicării statutului juridic

al reclamantului în ce privește cetățenia română și a respins ca neîntemeiată acțiunea

precizată, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Finanțelor și

Inspectoratul Național pentru Evidența Persoanelor,

pentru

lipsa calității procesuale pasive.

Pentru a pronunța aceasta

soluție, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele:

Referitor la excepția

inadmisibilității acțiunii, Curtea a apreciat că se impune respingerea acesteia,

ținând seama de obiectul acțiunii astfel cum a fost precizat, care se referă la

un

act administrativ asimilat, reprezentat de refuzul

de soluționare a cererii privind comunicarea statutului juridic al reclamantului

în raport cu Statul Român, sub aspectul păstrării permanente sau nu a cetățeniei

române.

În ceea ce privește excepțiile

lipsei calității procesuale pasive, prima instanță a constatat faptul că toate instituțiile

pârâte

își declină competența legală de a comunica reclamantului

statutul său juridic, apreciind că raportul de drept administrativ s-a născut între

reclamant și pârâții Ministerul Justiției, Ministerul Administrației și Internelor

și Direcția Generală de Pașapoarte, apreciind că se impune admiterea acestei excepții

în privința Statului Roman prin Ministerul Finanțelor Publice, în considerarea dispozițiilor

Decretului nr. 31/1954 și a petitului acțiunii în contencios administrativ.

Analizând fondul cauzei,

Curtea a reținut situația de fapt potrivit căreia, la data de

20 februarie 2009 reclamantul a solicitat Ministerului Justiției

să-i comunice statutul său juridic în raport cu Statul Român, cererea sa fiind direcționată

către pârâta Direcția Generală de Pașapoarte spre competentă soluționare, iar prin

adresa reclamantului i s-a comunicat că nu figurează în evidențele acestei din urmă

instituții. În continuare, a reținut Curtea, reclamantul s-a adresat la data de

14 august 2009, pârâtului Ministerul Administrației și Internelor cu aceeași solicitare,

cererea fiind, de asemenea, direcționată Direcției Generale de Pașapoarte, care

a comunicat reclamantului același răspuns prin adresa din 21 august 2009.

Față de această

situație de fapt și având în vedere dispozițiile incidente în cauză, respectiv

art. 1, art. 8 și art. 18 Legea nr. 554/2004, instanța de fond a constatat interesul

legitim al reclamantului în a-i fi soluționată cererea și obligația corelativă a

pârâților Ministerul Justiției, Ministerul Administrației și Internelor și Direcția

Generală de Pașapoarte de a răspunde solicitărilor petentului.

II.Instanța de recurs

1.Criticile pârâților

Împotriva sentinței civile

nr. 1744 din 16 aprilie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, au declarat recurs pârâții Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești, Ministerul Administrației și Internelor și Direcția Generală de Pașapoarte,

care au criticat-o pentru nelegalitate și netemeinicie, invocând dispozițiile

art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ..

Recurentul-pârât Ministerul

Justiției a formulat următoarele critici:

-În mod greșit s-a respins

excepția lipsei calității sale procesuale pasive de către instanța de fond, față

de procedura de soluționare a cererilor privind acordarea, redobândirea, renunțarea

și retragerea cetățeniei române, reglementată de Legea nr. 21/1991, atribuții în

acest sens având Autoritatea Națională pentru cetățenie, conform art. 1, alin. (1),

art. 3, art. 6 și 7 O.U.G. nr. 5/2010 și Președintele acestei instituții, potrivit

art. 9 din același act normativ.

-Instanța de fond a soluționat

greșit excepția inadmisibilității acțiunii în constatare formulată de reclamant,

față de dispozițiile art. 111 C. proc. civ. , acesta având posibilitatea promovării

unei acțiuni în realizare, inclusiv prin formularea unei cereri de dobândire a cetățeniei

române, în temeiul art. 10

1

Legea cetățeniei române nr. 21/1991, instanțele

judecătorești neavând competența de a soluționa asemenea cereri.

Recurentul a solicitat

admiterea recursului în temeiul art. 312 C. proc. civ. .

Recurentul-pârât Ministerul

Administrației și Internelor a criticat a rândul său sentința pentru următoarele

motive:

-Recurentul nu are calitate

procesuală pasivă, deoarece nu are nici un fel de atribuții de soluționarea unor

cereri de natura celei formulate de reclamant, fiind greșit admisă acțiunea împotriva

sa.

-Pe fondul cauzei s-a

învederat că dreptul la cetățenia Română este statuat prin lege - art. 4 lit. a)

și art. 5 alin. (2) lit. a) Legea nr. 21/1991, iar realizarea și dovada acestuia

se face prin emiterea de către autoritățile române a documentelor de identitate,

conform art. 21 și 22 din același act normativ, astfel că dacă intimatul-reclamant

nu a pierdut sau nu i s-a retras cetățenia română, trebuia să solicite autorității

competente, respectiv Direcției pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor

de Date, emiterea documentelor cu care să-și poată proba cetățenia - art. 2,

alin. (3) O.U.G. nr. 97/2005 și art. 11 alin. (1) O.G. nr. 84/2001.

S-a arătat că potrivit

art. 1 O.G. nr. 84/2001 atribuțiile privind întocmirea, păstrarea, evidența și eliberarea

actelor de stare civilă, cărților de identitate, primirea cererilor și eliberarea

pașapoartelor simple revin Serviciilor publice comunitare de evidență a persoanelor,

organizate la nivelul comunelor, orașelor, municipiilor și consiliilor județene,

iar Direcția Generală de Pașapoarte este organul de specialitate al administrației

publice centrale, cu personalitate juridică, ce asigură întocmirea, păstrarea, evidența

și eliberarea pașapoartelor simple, recurentul neavând calitate procesuală pasivă

în această cauză și nefiind vorba de un refuz nejustificat din partea sa de a soluționa

o cerere îndreptățită, în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) Legea nr. 554/2004, solicitând

admiterea recursului în temeiul art. 304

1

C. proc. civ..

Recurenta Direcția Generală

de Pașapoarte din cadrul Ministerului de Interne a criticat sentința pentru nelegalitate

și netemeinicie pentru următoarele motive.

-greșit s-a respins excepția

lipsei calității procesuale pasive invocată de recurentă, atribuții privind evidența

cererilor de acordare redobândire, renunțare și retragere a cetățeniei române având

Autoritatea Națională pentru Cetățenie, conform art. 7 O.U.G. nr. 5/2010 și Direcția

Generală de Evidență Informatizată a Persoanei pentru eliberarea și evidența pașapoartelor

simple, conform art. 8 O.G. nr. 83/2001;

-era întemeiată excepția

inadmisibilității acțiunii invocată de recurentă, deoarece intimatul nu a dovedit

existența unui refuz nejustificat de a i se soluționa o cerere, în condițiile în

care recurenta i-a comunicat că în evidențele sale nu figurează date privind cetățenia

acestuia și cu atât mai puțin nu a probat vreo vătămare a drepturilor sale legitime.

Recurenta a susținut că

instanțele nu sunt competente a soluționa capătul de cerere precizat de intimat

la termenul de judecată din 14 ianuarie 2010, privind constatarea calității acestuia

de cetățean român, acesta fiind inadmisibil, atât din perspectiva procedurii de

dobândire sau pierdere a cetățeniei române reglementată de Legea nr. 21/1991, dar

și a caracterului subsidiar al acțiunii în constatare, rezultat din prevederile

art. 111 C. proc. civ..

Pe fond, recurenta a susținut

că în mod greșit s-a admis acțiunea intimatului-reclamant, deoarece dovedirea calității

de cetățean român nu se poate face printr-un înscris eliberat de recurentă, la solicitarea

intimatului, care nu reprezintă decât o operațiune administrativă prealabilă eliberării

unui pașaport.

În drept s-au invocat

dispozițiile art. 112, 115, 118, 137 și 159 C. proc. civ..

2.Considerentele Înaltei

Curți asupra recursurilor

Analizând sentința criticată

prin prisma motivelor de recurs, ținând cont de actele și lucrările dosarului, precum

și de dispozițiile legale incidente, Înalta Curte reține că argumentele prezentate

de recurente sunt în mare parte similare, astfel că motivele de recurs ce se încadrează

procedural în art. 304 pct. 9 C. proc. civ. vor fi analizate împreună.

Excepția lipsei calității

procesuale pasive invocată de recurenți este nefondată, față de precizarea acțiunii

reclamantului, prin care a solicitat să se cenzureze refuzul nejustificat al părților

de a-i soluționa o cerere legitimă, constând în clarificarea statutului de cetățean

român.

Față de precizarea acțiunii

reclamantului, care și-a modificat formularea inițială de „constatare a statutului

de cetățean român” și temeiul legal invocat - art. 111 C. proc. civ., se constată

că în mod corect s-a respins și excepția inadmisibilității acțiunii invocată de

pârâtul Ministerul Administrației și Internelor prin Direcția Generală de Pașapoarte.

Recursurile sunt fondate,

după cum se va arăta în continuare:

Potrivit dispozițiilor

art. 5 alin. (1) Constituția României „Cetățenia română se dobândește, se păstrează

sau se pierde în condițiile prevăzute de legea organică”.

Art. 2 Legea nr. 21/1991

privind cetățenia română prevede că „Modurile de dobândire și de pierdere a cetățeniei

române sunt prevăzute de prezenta lege”, legea reglementând și procedura acordării

cetățeniei române.

Prin urmare, în mod greșit

prima instanță a obligat autoritățile pârâte să-i soluționeze o cerere pretins îndreptățită,

de a-i comunica statutul juridic în privința cetățeniei române , deoarece nici un

act de comunicare nu poate proba cetățenia română, care se dovedește numai cu înscrisurile

prevăzute de lege: cartea de identitate, buletinul de identitate, pașaportul ori

cu certificatul de cetățenie română, conform art. 22 alin. (1) și 20 alin. (4) Legea

nr. 21/1991.

Regimul juridic al cetățeniei

române este reglementat prin lege organică - Legea nr. 21/1991, de la dispozițiile

imperative ale căruia nu se poate deroga, partea interesată fiind obligată să urmeze

procedura stabilită prin acest act normativ, nefiind admisă recurgerea la o altă

procedură, cu consecința eludării legii.

Intimatul-reclamant M.M.

s-a născut în București, a emigrat în Israel la sfârșitul lunii iulie 1948, a obținut

cetățenia acestui stat și afirmă că și-ar fi păstrat cetățenia română, sub incidența

dispozițiilor Decretului nr. 125/1948, însă nu a prezentat nici o dovadă a cetățeniei,

așa cum prevede art. 22 Legea nr. 21/1991.

Chiar dacă reclamantul

ar face dovada că antecesorii săi (bunici, părinți) au fost cetățeni români și că

el ar fi dobândit prin naștere cetățenia română, de la data nașterii până-n prezent

statutul său de cetățean român putea fi modificat.

România a încheiat cu

diferite state convenții pentru evitarea dublei cetățenii, care au avut drept consecință

pierderea cetățeniei române de către persoane cu dublă cetățenie, care nu mai locuiau

pe teritoriul statului român, iar pe de altă parte nu toate persoanele care locuiesc

pe teritoriul unui stat au și cetățenia acelui stat, astfel că în lipsa unor acte

emise de autoritățile competente, nu se poate prezuma că părinții reclamantului

au avut cetățenia română la data nașterii acestuia.

În concluzie autorităților

pârâte nu li se poate imputa un refuz nejustificat de a soluționa cererea intimatului-reclamant

care însă, prin modul în care s-a formulat excedea atribuțiilor recurenților, întrucât

intimatul nu a prezentat nici o dovadă dobândirii și menținerii cetățeniei române.

De altfel, cererea intimatului

înregistrată la 14 august 2009 la Secretariatul General din cadrul Ministerul Administrației

și Internelor prin care solicita să i se comunice „statutul său juridic în raport

cu statutul român (date referitoare la cetățenia română) cu care figurează în evidențele

instituției” a fost direcționată către recurenta-pârâtă Direcția Generală de Pașapoarte,

care a primit la aceeași dată - 14 august 2009 o cerere identică și i-a comunicat

cu adresa din 21 septembrie 2009 că nu figurează în evidențele instituției, respectiv

în Registrul Național de Evidență al Pașapoartelor Simple, registrele județene și

al municipiului București, răspunsuri similare fiind transmise intimatului și cu

adresele  din 9 septembrie 2009 și din 3 decembrie 2009 de recurenta-pârâtă Direcția

Generală de Pașapoarte din cadrul Ministerului Administrației și Internelor, aceasta

furnizând informațiile de care dispunea, potrivit competențelor și atribuțiilor

prevăzute de art. 29 alin. (4) și art. 35 Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei

circulații al cetățenilor români în străinătate și art. 23

2

H.G. nr.

94/2006 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a acestui act normativ.

În concluzie, niciuna

dintre autoritățile recurente-pârâte nu a refuzat nejustificat să soluționeze cererea

intimatului-reclamant, în sensul art. 2, lit. i) Legea nr. 554/2004, iar împrejurarea

că răspunsurile transmise acestuia sunt în defavoarea sau contrare așteptărilor

sale nu reprezintă un refuz nejustificat.

Din economia dispozițiilor

art. 2 lit. i) Legea contenciosului administrativ rezultă că reprezintă refuz nejustificat

de soluționare a unei cereri „exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței

de a nu rezolva cererea unei persoane”, ori în cauză răspunsurile comunicate intimatului-reclamant

respectă dispozițiile Legii nr. 248/2005 și ale H.G. nr. 94/2006, fiind transmise

după verificarea evidențelor din Registrul Național de evidență a pașapoartelor

simple, nefiind vorba nicidecum de un exces de putere, sau de un refuz nejustificat

în sensul textului menționat.

3.Soluția instanței de

recurs

Constatând că sentința

atacată s-a pronunțat cu aplicarea greșită a legii, în sensul art. 304 pct. 9 C.

proc. civ. și art. 20 alin. (3) Legea nr. 554/2004 Înalta Curte va admite recursurile

pârâților, va modifica în tot sentința atacată și va respinge acțiunea reclamantului

ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate

de Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, de Ministerul Administrației

și Internelor și de Direcția Generală de Pașapoarte împotriva sentinței civile

nr. 1744 din 16 aprilie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată în sensul că respinge

acțiunea reclamantului M.M., ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 21 septembrie

2011.