ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2778/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2778/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea

înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași – secția de contencios administrativ

și fiscal, reclamantul Centrul Județean A.P.I.A. Vaslui a chemat în judecată pe

pârâții Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, Curtea de

Conturi a României, Camera de Conturi Vaslui solicitând instanței ca prin

hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună anularea și suspendarea deciziei

nr. 13 din 16 mai 2011 emisă de pârâta Camera de Conturi Vaslui, precum și a

încheierii nr. 28 din 25 iulie 2011 emisă de pârâta Curtea de Conturi a

României.

Totodată, reclamantul

a invocat excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 2 lit. d) din Ordinul nr.

295/2007 emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale.

Pârâții au formulat

întâmpinări în cauză:

1) Pârâtul Ministerul

Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale a invocat excepția lipsei

calității sale procesuale pasive, cu motivarea că decizia nr. 13 din 16 mai 2011

a fost emisă de o autoritate publică care poate sta în proces în nume propriu.

Pârâtul a solicitat

respingerea excepției de nelegalitate ca neîntemeiată, întrucât ordinul

contestat a fost emis cu respectarea cerințelor impuse de Legea nr. 24/2000

privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative,

republicată, cu modificările și completările ulterioare.

2) Pârâta Curtea de

Conturi a României a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive

în ceea ce privește excepția de nelegalitate dedusă judecății, deoarece Ordinul

nr. 295/2007 a fost emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării

Rurale.

Pârâta a solicitat

respingerea acțiunii având ca obiect anularea și suspendarea celor două acte

administrative anterior individualizate.

Curtea de Apel Iași –

secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 329 din 03

noiembrie 2011, a respins:

- excepția lipsei

calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Agriculturii, Pădurilor și

Dezvoltării Rurale și a pârâtei Curtea de Conturi a României;

- excepția de nelegalitate

a dispozițiilor art. 2 lit. d) din Ordinul nr. 295/2007 emis de Ministrul

Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale.

- acțiunea formulată

de reclamantul Centrul Județean A.P.I.A. Vaslui având ca obiect anularea și

suspendarea deciziei nr. 13 din 16 mai 2011 emisă de pârâta Camera de Conturi

Vaslui, precum și a încheierii nr. 28 din 25 iulie 2011 emisă de pârâta Curtea

de Conturi a României.

Pentru a pronunța o

asemenea soluție, prima instanță a reținut următoarele:

1) În urma

controlului efectuat la Agenția de Plăți și Intervenții pentru Agricultură -

Centrul Județean Vaslui, a fost întocmit procesul-verbal de constatare din 29

aprilie 2011. Pe baza acestui act, a fost emisă de către Camera de Conturi

Vaslui decizia nr. 13 din 16 mai 2011 prin care s-a stabilit înlăturarea

neregulilor din activitatea financiar-contabilă și/sau fiscală controlată.

Prin încheierea nr. 28

din 25 iulie 2011, pârâta Curtea de Conturi a României a respins contestația

formulată de reclamantă împotriva deciziei anterior individualizate.

2) Excepția lipsei

calității procesuale pasive invocată în cauză este neîntemeiată, deoarece

aceasta se determină în raport cu acțiunea în întregul ei, iar nu în funcție de

unul dintre capetele de cerere.

Astfel, pârâtul

Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale este emitentul

ordinului a cărui nelegalitate a fost invocată, pârâta Camera de Conturi Vaslui

este emitenta deciziei nr. 13 din 16 mai 2011, iar pârâta Curtea de Conturi a

României este emitenta încheierii nr. 28 din 25 iulie 2011.

3) Excepția de

nelegalitate a Ordinului nr. 295/2007 emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor

și Dezvoltării Rurale – act administrativ cu caracter normativ - nu este

inadmisibilă, concluzie care rezultă din interpretarea logică, sistematică și

istorico-teleologică a Legii nr. 554/2004, modificată.

Însă, excepția de

nelegalitate analizată este neîntemeiată, întrucât ordinul care constituie

obiectul acesteia a fost emis în baza art. 1, art. 9 și art. 13 din O.U.G. nr. 125/2006,

act normativ cu forță juridică superioară care prevede faptul că modul de

implementare, condițiile specifice, criteriile de eligibilitate și termenii de

referință pentru aplicarea schemelor de plăți directe și plăți naționale

directe complementare se stabilesc în acord cu reglementările comunitare în

domeniu, prin ordin al Ministrului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării

Rurale, care se publică în M. Of. al României.

Introducerea

condiției ca producătorul agricol să nu aibă datorii la bugetul de stat și la

bugetul local nu este contrară actelor normative cu forță juridică superioară.

În opinia primei

instanțe, motivele de nelegalitate invocate de autorul excepției cu privire la

cerințele legislației comunitare nu pot fi reținute, deoarece un act comunitar

nu poate stabili în detaliu condițiile specifice de acordare, această atribuție

fiind în competența exclusivă a statului național, prin legislația specifică.

Un argument suplimentar în acest sens îl constituie faptul că sursa de

finanțare a plăților naționale directe complementare în sectorul zootehnic a

fost asigurată din bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Agriculturii,

Pădurilor și Dezvoltării Rurale, în limita prevederilor bugetare aprobate.

Mai mult decât atât,

ordinul atacat a fost emis cu respectarea cerințelor impuse de Legea nr. 24/2000

privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative,

republicată, cu modificările și completările ulterioare.

De asemenea, actul

administrativ normativ contestat a fost emis în concordanță cu prevederile art.

13 din O.U.G. nr. 125/2006, de autoritatea cu competențe în materie.

Împrejurarea că un

destinatar al ordinului atacat susține că o anumită dispoziție din act nu este

clară nu poate constitui un argument serios și suficient pentru a se aprecia că

aceasta este nelegală.

Este lipsit de

importanță juridică faptul că ordinul analizat a fost abrogat printr-un alt

ordin, care conține noțiunea de „datorii restante”. Utilizarea acestei sintagme

în noul act administrativ a fost necesară pentru înțelegerea textului de către

autoritățile și instituțiile publice, cum este cazul reclamantei. Această

situație nu poate conduce la concluzia că ordinul aflat în discuție este

nelegal, fiind evident faptul că emitentul său nu a avut în vedere datoriile

curente ale producătorilor agricoli la bugetul de stat și la bugetul local.

1) Pe fondul cauzei,

prima instanță a reținut faptul că actele administrative a căror anulare se

solicită de către reclamantă sunt legale, întrucât pârâta Camera de Conturi

Vaslui, în baza dreptului de apreciere și a limitelor sale de competență, a

stabilit o serie de măsuri în urma constatării faptului că unii beneficiari ai

primelor de exploatație au declarat în mod nereal că nu au datorii restante la

bugetul local.

În baza art. 5 alin.

(6) din Legea nr. 94/1992, autoritățile publice cu atribuții de control sau de

supraveghere prudențială în alte domenii au obligația să efectueze cu

prioritate verificări specifice, la solicitarea Curții de Conturi.

În opinia curții de

apel, măsurile adoptate de cele două autorități pârâte nu sunt inoportune, în

condițiile în care s-a stabilit că 8 persoane din cele 65 verificate au

declarat, contrar realității, că nu au datorii restante la bugetul local, fiind

încălcată în acest mod una dintre condițiile ce trebuiau îndeplinite pentru

acordarea primei de exploatație.

2) În speță, nu sunt

îndeplinite condițiile art. 14 din Legea nr. 55472004, modificată, pentru a se

putea dispune suspendarea celor două acte administrative deduse judecății:

cazul bine justificat și paguba iminentă.

Împotriva acestei

sentințe a declarat recurs reclamantul Centrul Județean A.P.I.A. Vaslui, care a

solicitat casarea sa.

În primul motiv de

recurs, încadrat în drept în dispozițiile art. 304 pct. 3 C. proc. civ., recurentul arată că actul administrativ a cărei anulare se cere și care produce

efecte juridice este decizia nr. 13 din 16 mai 2011 emisă de pârâta Camera de

Conturi Vaslui, care este o autoritate publică locală. Ca atare, în raport de

prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, competența

materială de soluționare a cauzei revenea Tribunalului Vaslui - secția de contencios

administrativ și fiscal.

În cel de-al doilea

motiv de recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 4 C. proc. civ., recurentul susține că soluția pronunțată cu privire la excepția de nelegalitate este

incorectă, întrucât prima instanță a judecat la aceeași dată și prin aceeași

sentință atât excepția de nelegalitate cât și fondul pricinii.

În opinia

recurentului, procedând astfel, instanța a încălcat dreptul părții la un recurs

efectiv, drept garantat de art. 6 din C.E.D.O.

În cel de-al treilea

motiv de recurs, încadrat în drept în dispozițiile art. 304 pct. 6 C. proc. civ., recurentul precizează faptul că instanța de fond a omis să se pronunțe asupra

încălcării în speța de față a principiului neretroactivității legii, în

condițiile în care, la nivelul anului 2008, erau aplicabile prevederile Legii nr.

125/2007.

În cel de-al patrulea

motiv de recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul menționează faptul că soluția pronunțată de curtea de apel cu privire la

cererea de anulare a celor două acte administrative este nelegală și

netemeinică.

Recurentul a

prezentat în mod detaliat criticile de nelegalitate subsumate acestui motiv de

recurs (a se vedea filele dosar).

La data de 29 martie 2012,

petenta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură a formulat cerere de

intervenție în interesul recurentului Centrul Județean A.P.I.A. Vaslui prin

care a solicitat admiterea recursului.

La termenul de

judecată din data de 30 martie 2012, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art.

50-52 C. proc. civ., a admis în principiu cererea de intervenție în interesul

recurentului Centrul Județean A.P.I.A. Vaslui.

Analizând sentința atacată,

în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte reține următoarele:

Motivul de recurs

prevăzut de art. 304 pct. 3 C. proc. civ. este fondat.

Astfel, prin cererea

dedusă judecății, recurentul-reclamant Centrul Județean A.P.I.A. Vaslui a

solicitat instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună

anularea și suspendarea deciziei nr. 13 din 16 mai 2011 emisă de

intimata-pârâtă Camera de Conturi Vaslui, precum și a încheierii nr. 28 din 25

iulie 2011 emisă de intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare,

actul administrativ este definit ca fiind „actul unilateral cu caracter

individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere

publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a

legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice”.

În raport de obiectul

cererii de chemare în judecată și de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c)

menționate, se impune a stabili care este actul administrativ care dă naștere,

modifică sau stinge raporturi juridice, care este actul supus executării și

care poate constitui obiectul unei cereri adresate instanței de contencios

administrativ.

Potrivit

dispozițiilor art. 204 și 210 din Regulamentul privind organizarea și

desfășurarea activității specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea

actelor de control rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea

Plenului nr. 130/2010 publicată în M.Of. al României nr. 832 din 13 decembrie 2010,

Partea I, împotriva măsurilor dispuse prin decizia camerei de conturi județene

se poate formula contestație în termen de 15 zile, care „suspendă obligația

executării deciziei până la soluționarea ei de către Comisia de Soluționare a

Contestațiilor. Executarea măsurilor devine obligatorie de la data comunicării

încheierii formulate de Comisia de Soluționare a Contestațiilor, prin care se

respinge integral sau parțial contestația”.

În raport de

dispozițiile legale menționate, se reține că actul administrativ care produce

efecte juridice, fiind supus obligației executării, este decizia structurii

Curții de Conturi acesta fiind actul care îndeplinește cerințele de a fi

apreciat ca având natura juridică a unui act administrativ, astfel cum acesta

este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu

modificările și completările ulterioare.

Este adevărat că

regulamentul menționat cuprinde procedura de contestare a deciziilor

structurilor județene ale Curții de Conturi, prevăzându-se la art. 27 că

împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor,

conducătorul entității verificate poate sesiza instanța de contencios administrativ

competentă în condițiile Legii contenciosului administrativ.

Potrivit art. 228 din

același regulament, „competența de soluționare a sesizării formulate de

conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de comisia de

soluționare a contestațiilor, aparține Secției de contencios administrativ și

fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul

entității verificate în condițiile Legii contenciosului administrativ”.

Referindu-se la

competența instanțelor de contencios administrativ, dispozițiile art. 10 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, prevăd că: „Litigiile privind actele administrative

emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele

care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii

ale acestora de până la 500.000 de lei se soluționează în fond de tribunalele

administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau

încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și

impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai

mari de 500.000 de lei se soluționează în fond de secțiile de contencios

administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială

nu se prevede altfel”.

Dat fiind faptul că

dispozițiile din regulament menționate fac trimitere la Legea contenciosului administrativ, se pune problema stabilirii competenței materiale de

soluționare a cauzei, referitoare la actul administrativ care constituie

obiectul cererii deduse judecății, acesta fiind emis de o structură județeană a

Curții de Conturi, respectiv de o autoritate publică județeană.

Dispozițiile art. 228

din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010,

sunt contrare prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care

reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ, inclusiv în

ceea ce privește competența instanțelor de contencios administrativ.

De la dreptul comun

prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/ 2004, se poate deroga doar

prin dispoziții speciale cuprinse într-o lege organică specială.

Regulamentul aprobat

prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010 nu intră în categoria

legilor organice speciale, astfel că se va stabili competența materială în

raport de dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu

modificările și completările ulterioare.

În concluzie, față de

toate argumentele expuse, Înalta Curte, ținând seama de dispozițiile art. 10 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004 și art. 2 C. proc. civ., stabilește că tribunalului

îi revine competența materială de soluționare a cauzei tribunalului – secția

contencios administrativ și fiscal, întrucât obiectul litigiului este un act

administrativ emis de o structură județeană a Curții de Conturi, ca autoritate

publică județeană.

În altă ordine, chiar

dacă soluțiile în ceea ce privește excepțiile de nelegalitate produc efecte

juridice doar între părțile din litigiu, faptul că prin Decizia nr. 4522 din 4

octombrie 2011 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - secția de

contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. 259/32/2011, a fost respins

recursul împotriva sentinței nr. 112/ 2011 a Curții de Apel Bacău prin care s-a admis excepția de nelegalitate și s-a constatat nelegalitatea dispozițiilor pct.

228 și 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr.

130/2010, întărește argumentele expuse anterior cu privire la competența

materială de soluționare a unor astfel cauze.

Motivul de recurs

reglementat de art. 304 pct. 4 C. proc. civ. este nefondat.

Astfel, obiectul

excepției de nelegalitate îl constituie art. 2 lit. d) din Ordinul nr. 295/2007

emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale.

Conform art. 4 alin.

(1) din Legea contenciosului administrativ:

„

Legalitatea

unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data

emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de

excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța,

constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond,

sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ

competentă și suspendă cauza; încheierea de sesizare a instanței de contencios

administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se

respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea

cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat

excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă

să o soluționeze și nici atunci când excepția de nelegalitate a fost invocată

în cauze penale.

”

Ca atare, instanța de

control judiciar constată că legiuitorul român a avut în vedere și situația în

care instanța în fața căreia s-a invocat excepția de nelegalitate este instanța

de contencios administrativ competentă să o soluționeze.

În speța de față,

curtea de apel era în această situație, întrucât excepția de nelegalitate

dedusă judecății viza un act administrativ unilateral cu caracter normativ emis

de o autoritate publică centrală.

Prin urmare, în

raport de criteriul rangului autorității publice emitente a actului

administrativ, criteriu reglementat de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

modificată, competența de soluționare a excepției de nelegalitate în primă

instanță aparținea Curții de Apel Iași – secția de contencios administrativ și fiscal.

Critica invocată de

recurent nu poate fi primită, întrucât textul legal anterior citat nu impunea

primei instanțe obligația de a soluționa separat de fondul litigiului excepția

de nelegalitate, iar partea a avut posibilitatea de a ataca pe calea recursului

ambele soluții pronunțate.

În raport de soluția

pronunțată cu privire la cele două motive de recurs anterior prezentate, Înalta

Curte apreciază că nu se mai impune analizarea celorlalte motive de modificare,

încadrate în drept în dispozițiile art. 304 pct. 6 și 9 C. proc. civ.

Față de cele anterior

prezentate, Înalta Curte, în temeiul art. 304 pct. 3 C. proc. civ., raportat la art. 312 alin. (6) C. proc. civ., va admite recursul, va casa în parte

sentința atacată și va trimite cauza spre competentă soluționare la Tribunalul Vaslui – secția de contencios administrativ și fiscal, în ceea ce privește

cererile de anulare și suspendare a deciziei nr. 13 din 16 mai 2011 emisă de

pârâta Camera de Conturi Vaslui, precum și a încheierii nr. 28 din 25 iulie 2011

emisă de pârâta Curtea de Conturi a României.

Înalta Curte va

menține dispoziția sentinței cu privire la excepția de nelegalitate a art. 2 lit.

d) din Ordinul nr. 295/2007 emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor și

Dezvoltării Rurale și va admite cererea de intervenție în interesul

recurentului formulată de intervenienta A.P.I.A.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de Centrul Județean al Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură

Vaslui împotriva sentinței nr. 329/2011 din 3 noiembrie 2011 a Curții de Apel

Iași – secția contencios administrativ și fiscal.

Casează, în parte,

sentința atacată și trimite cauza spre competentă soluționare la Tribunalul

Vaslui – secția contencios administrativ și fiscal ceea în ceea ce  privește cererile

de anulare și suspendare a Deciziei nr. 13 din 16 mai 2011 a Camerei de Conturi

Vaslui și a încheierii nr. 28 din 15 iulie 2011 emisă de Curtea de Conturi.

Menține dispoziția

sentinței cu privire la excepția de nelegalitate a art. 2 lit. d) din Ordinul Ministrului

Agriculturii și Dezvoltării Rurale nr. 295 din 3 aprilie 2007.

Admite cererea de

intervenție formulată  de Agenția de Plăți și  Intervenție pentru Agricultură.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 1 iunie 2012.