ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2778/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași – secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul Centrul Județean A.P.I.A. Vaslui a chemat în judecată pe pârâții Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, Curtea de Conturi a României, Camera de Conturi Vaslui solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună anularea și suspendarea deciziei nr. 13 din 16 mai 2011 emisă de pârâta Camera de Conturi Vaslui, precum și a încheierii nr. 28 din 25 iulie 2011 emisă de pârâta Curtea de Conturi a României. Totodată, reclamantul a invocat excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 2 lit. d) din Ordinul nr. 295/2007 emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale.

Pârâții au formulat întâmpinări în cauză: 1) Pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive, cu motivarea că decizia nr. 13 din 16 mai 2011 a fost emisă de o autoritate publică care poate sta în proces în nume propriu. Pârâtul a solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca neîntemeiată, întrucât ordinul contestat a fost emis cu respectarea cerințelor impuse de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare. 2) Pârâta Curtea de Conturi a României a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive în ceea ce privește excepția de nelegalitate dedusă judecății, deoarece Ordinul nr. 295/2007 a fost emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale.

Pârâta a solicitat respingerea acțiunii având ca obiect anularea și suspendarea celor două acte administrative anterior individualizate. Curtea de Apel Iași – secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 329 din 03 noiembrie 2011, a respins: - excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale și a pârâtei Curtea de Conturi a României; - excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 2 lit. d) din Ordinul nr. 295/2007 emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale. - acțiunea formulată de reclamantul Centrul Județean A.P.I.A. Vaslui având ca obiect anularea și suspendarea deciziei nr. 13 din 16 mai 2011 emisă de pârâta Camera de Conturi Vaslui, precum și a încheierii nr. 28 din 25 iulie 2011 emisă de pârâta Curtea de Conturi a României.

Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut următoarele: 1) În urma controlului efectuat la Agenția de Plăți și Intervenții pentru Agricultură - Centrul Județean Vaslui, a fost întocmit procesul-verbal de constatare din 29 aprilie 2011. Pe baza acestui act, a fost emisă de către Camera de Conturi Vaslui decizia nr. 13 din 16 mai 2011 prin care s-a stabilit înlăturarea neregulilor din activitatea financiar-contabilă și/sau fiscală controlată. Prin încheierea nr. 28 din 25 iulie 2011, pârâta Curtea de Conturi a României a respins contestația formulată de reclamantă împotriva deciziei anterior individualizate. 2) Excepția lipsei calității procesuale pasive invocată în cauză este neîntemeiată, deoarece aceasta se determină în raport cu acțiunea în întregul ei, iar nu în funcție de unul dintre capetele de cerere.

Astfel, pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale este emitentul ordinului a cărui nelegalitate a fost invocată, pârâta Camera de Conturi Vaslui este emitenta deciziei nr. 13 din 16 mai 2011, iar pârâta Curtea de Conturi a României este emitenta încheierii nr. 28 din 25 iulie 2011. 3) Excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 295/2007 emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale – act administrativ cu caracter normativ - nu este inadmisibilă, concluzie care rezultă din interpretarea logică, sistematică și istorico-teleologică a Legii nr. 554/2004, modificată. Însă, excepția de nelegalitate analizată este neîntemeiată, întrucât ordinul care constituie obiectul acesteia a fost emis în baza art. 1, art. 9 și art. 13 din O.U.G.

nr. 125/2006, act normativ cu forță juridică superioară care prevede faptul că modul de implementare, condițiile specifice, criteriile de eligibilitate și termenii de referință pentru aplicarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare se stabilesc în acord cu reglementările comunitare în domeniu, prin ordin al Ministrului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, care se publică în M. Of. al României. Introducerea condiției ca producătorul agricol să nu aibă datorii la bugetul de stat și la bugetul local nu este contrară actelor normative cu forță juridică superioară. În opinia primei instanțe, motivele de nelegalitate invocate de autorul excepției cu privire la cerințele legislației comunitare nu pot fi reținute, deoarece un act comunitar nu poate stabili în detaliu condițiile specifice de acordare, această atribuție fiind în competența exclusivă a statului național, prin legislația specifică.

Un argument suplimentar în acest sens îl constituie faptul că sursa de finanțare a plăților naționale directe complementare în sectorul zootehnic a fost asigurată din bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, în limita prevederilor bugetare aprobate. Mai mult decât atât, ordinul atacat a fost emis cu respectarea cerințelor impuse de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare. De asemenea, actul administrativ normativ contestat a fost emis în concordanță cu prevederile art. 13 din O.U.G. nr. 125/2006, de autoritatea cu competențe în materie.

Împrejurarea că un destinatar al ordinului atacat susține că o anumită dispoziție din act nu este clară nu poate constitui un argument serios și suficient pentru a se aprecia că aceasta este nelegală. Este lipsit de importanță juridică faptul că ordinul analizat a fost abrogat printr-un alt ordin, care conține noțiunea de „datorii restante”. Utilizarea acestei sintagme în noul act administrativ a fost necesară pentru înțelegerea textului de către autoritățile și instituțiile publice, cum este cazul reclamantei. Această situație nu poate conduce la concluzia că ordinul aflat în discuție este nelegal, fiind evident faptul că emitentul său nu a avut în vedere datoriile curente ale producătorilor agricoli la bugetul de stat și la bugetul local.

1) Pe fondul cauzei, prima instanță a reținut faptul că actele administrative a căror anulare se solicită de către reclamantă sunt legale, întrucât pârâta Camera de Conturi Vaslui, în baza dreptului de apreciere și a limitelor sale de competență, a stabilit o serie de măsuri în urma constatării faptului că unii beneficiari ai primelor de exploatație au declarat în mod nereal că nu au datorii restante la bugetul local. În baza art. 5 alin. (6) din Legea nr. 94/1992, autoritățile publice cu atribuții de control sau de supraveghere prudențială în alte domenii au obligația să efectueze cu prioritate verificări specifice, la solicitarea Curții de Conturi.

În opinia curții de apel, măsurile adoptate de cele două autorități pârâte nu sunt inoportune, în condițiile în care s-a stabilit că 8 persoane din cele 65 verificate au declarat, contrar realității, că nu au datorii restante la bugetul local, fiind încălcată în acest mod una dintre condițiile ce trebuiau îndeplinite pentru acordarea primei de exploatație. 2) În speță, nu sunt îndeplinite condițiile art. 14 din Legea nr. 55472004, modificată, pentru a se putea dispune suspendarea celor două acte administrative deduse judecății: cazul bine justificat și paguba iminentă. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul Centrul Județean A.P.I.A. Vaslui, care a solicitat casarea sa. În primul motiv de recurs, încadrat în drept în dispozițiile art. 304 pct. 3 C. proc.

civ., recurentul arată că actul administrativ a cărei anulare se cere și care produce efecte juridice este decizia nr. 13 din 16 mai 2011 emisă de pârâta Camera de Conturi Vaslui, care este o autoritate publică locală. Ca atare, în raport de prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, competența materială de soluționare a cauzei revenea Tribunalului Vaslui - secția de contencios administrativ și fiscal. În cel de-al doilea motiv de recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 4 C. proc. civ., recurentul susține că soluția pronunțată cu privire la excepția de nelegalitate este incorectă, întrucât prima instanță a judecat la aceeași dată și prin aceeași sentință atât excepția de nelegalitate cât și fondul pricinii.

În opinia recurentului, procedând astfel, instanța a încălcat dreptul părții la un recurs efectiv, drept garantat de art. 6 din C.E.D.O. În cel de-al treilea motiv de recurs, încadrat în drept în dispozițiile art. 304 pct. 6 C. proc. civ., recurentul precizează faptul că instanța de fond a omis să se pronunțe asupra încălcării în speța de față a principiului neretroactivității legii, în condițiile în care, la nivelul anului 2008, erau aplicabile prevederile Legii nr. 125/2007. În cel de-al patrulea motiv de recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul menționează faptul că soluția pronunțată de curtea de apel cu privire la cererea de anulare a celor două acte administrative este nelegală și netemeinică.

Recurentul a prezentat în mod detaliat criticile de nelegalitate subsumate acestui motiv de recurs (a se vedea filele dosar). La data de 29 martie 2012, petenta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură a formulat cerere de intervenție în interesul recurentului Centrul Județean A.P.I.A. Vaslui prin care a solicitat admiterea recursului. La termenul de judecată din data de 30 martie 2012, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 50-52 C. proc. civ., a admis în principiu cererea de intervenție în interesul recurentului Centrul Județean A.P.I.A. Vaslui. Analizând sentința atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte reține următoarele: Motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 3 C. proc.

civ. este fondat. Astfel, prin cererea dedusă judecății, recurentul-reclamant Centrul Județean A.P.I.A. Vaslui a solicitat instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună anularea și suspendarea deciziei nr. 13 din 16 mai 2011 emisă de intimata-pârâtă Camera de Conturi Vaslui, precum și a încheierii nr. 28 din 25 iulie 2011 emisă de intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare, actul administrativ este definit ca fiind „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice”.

În raport de obiectul cererii de chemare în judecată și de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) menționate, se impune a stabili care este actul administrativ care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, care este actul supus executării și care poate constitui obiectul unei cereri adresate instanței de contencios administrativ. Potrivit dispozițiilor art. 204 și 210 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activității specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor de control rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 130/2010 publicată în M.Of. al României nr. 832 din 13 decembrie 2010, Partea I, împotriva măsurilor dispuse prin decizia camerei de conturi județene se poate formula contestație în termen de 15 zile, care „suspendă obligația executării deciziei până la soluționarea ei de către Comisia de Soluționare a Contestațiilor.

Executarea măsurilor devine obligatorie de la data comunicării încheierii formulate de Comisia de Soluționare a Contestațiilor, prin care se respinge integral sau parțial contestația”. În raport de dispozițiile legale menționate, se reține că actul administrativ care produce efecte juridice, fiind supus obligației executării, este decizia structurii Curții de Conturi acesta fiind actul care îndeplinește cerințele de a fi apreciat ca având natura juridică a unui act administrativ, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Este adevărat că regulamentul menționat cuprinde procedura de contestare a deciziilor structurilor județene ale Curții de Conturi, prevăzându-se la art. 27 că împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor, conducătorul entității verificate poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă în condițiile Legii contenciosului administrativ. Potrivit art. 228 din același regulament, „competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor, aparține Secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate în condițiile Legii contenciosului administrativ”.

Referindu-se la competența instanțelor de contencios administrativ, dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prevăd că: „Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 500.000 de lei se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 500.000 de lei se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel”.

Dat fiind faptul că dispozițiile din regulament menționate fac trimitere la Legea contenciosului administrativ, se pune problema stabilirii competenței materiale de soluționare a cauzei, referitoare la actul administrativ care constituie obiectul cererii deduse judecății, acesta fiind emis de o structură județeană a Curții de Conturi, respectiv de o autoritate publică județeană. Dispozițiile art. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, sunt contrare prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ, inclusiv în ceea ce privește competența instanțelor de contencios administrativ.

De la dreptul comun prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/ 2004, se poate deroga doar prin dispoziții speciale cuprinse într-o lege organică specială. Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010 nu intră în categoria legilor organice speciale, astfel că se va stabili competența materială în raport de dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. În concluzie, față de toate argumentele expuse, Înalta Curte, ținând seama de dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 2 C. proc. civ., stabilește că tribunalului îi revine competența materială de soluționare a cauzei tribunalului – secția contencios administrativ și fiscal, întrucât obiectul litigiului este un act administrativ emis de o structură județeană a Curții de Conturi, ca autoritate publică județeană.

În altă ordine, chiar dacă soluțiile în ceea ce privește excepțiile de nelegalitate produc efecte juridice doar între părțile din litigiu, faptul că prin Decizia nr. 4522 din 4 octombrie 2011 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - secția de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. 259/32/2011, a fost respins recursul împotriva sentinței nr. 112/ 2011 a Curții de Apel Bacău prin care s-a admis excepția de nelegalitate și s-a constatat nelegalitatea dispozițiilor pct. 228 și 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, întărește argumentele expuse anterior cu privire la competența materială de soluționare a unor astfel cauze. Motivul de recurs reglementat de art. 304 pct. 4 C. proc.

civ. este nefondat. Astfel, obiectul excepției de nelegalitate îl constituie art. 2 lit. d) din Ordinul nr. 295/2007 emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale. Conform art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ: „ Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza; încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul.

Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze și nici atunci când excepția de nelegalitate a fost invocată în cauze penale. ” Ca atare, instanța de control judiciar constată că legiuitorul român a avut în vedere și situația în care instanța în fața căreia s-a invocat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze. În speța de față, curtea de apel era în această situație, întrucât excepția de nelegalitate dedusă judecății viza un act administrativ unilateral cu caracter normativ emis de o autoritate publică centrală.

Prin urmare, în raport de criteriul rangului autorității publice emitente a actului administrativ, criteriu reglementat de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, competența de soluționare a excepției de nelegalitate în primă instanță aparținea Curții de Apel Iași – secția de contencios administrativ și fiscal. Critica invocată de recurent nu poate fi primită, întrucât textul legal anterior citat nu impunea primei instanțe obligația de a soluționa separat de fondul litigiului excepția de nelegalitate, iar partea a avut posibilitatea de a ataca pe calea recursului ambele soluții pronunțate. În raport de soluția pronunțată cu privire la cele două motive de recurs anterior prezentate, Înalta Curte apreciază că nu se mai impune analizarea celorlalte motive de modificare, încadrate în drept în dispozițiile art. 304 pct. 6 și 9 C. proc.

civ. Față de cele anterior prezentate, Înalta Curte, în temeiul art. 304 pct. 3 C. proc. civ., raportat la art. 312 alin. (6) C. proc. civ., va admite recursul, va casa în parte sentința atacată și va trimite cauza spre competentă soluționare la Tribunalul Vaslui – secția de contencios administrativ și fiscal, în ceea ce privește cererile de anulare și suspendare a deciziei nr. 13 din 16 mai 2011 emisă de pârâta Camera de Conturi Vaslui, precum și a încheierii nr. 28 din 25 iulie 2011 emisă de pârâta Curtea de Conturi a României. Înalta Curte va menține dispoziția sentinței cu privire la excepția de nelegalitate a art. 2 lit. d) din Ordinul nr. 295/2007 emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale și va admite cererea de intervenție în interesul recurentului formulată de intervenienta A.P.I.A.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Centrul Județean al Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură Vaslui împotriva sentinței nr. 329/2011 din 3 noiembrie 2011 a Curții de Apel Iași – secția contencios administrativ și fiscal. Casează, în parte, sentința atacată și trimite cauza spre competentă soluționare la Tribunalul Vaslui – secția contencios administrativ și fiscal ceea în ceea ce privește cererile de anulare și suspendare a Deciziei nr. 13 din 16 mai 2011 a Camerei de Conturi Vaslui și a încheierii nr. 28 din 15 iulie 2011 emisă de Curtea de Conturi. Menține dispoziția sentinței cu privire la excepția de nelegalitate a art. 2 lit. d) din Ordinul Ministrului Agriculturii și Dezvoltării Rurale nr. 295 din 3 aprilie 2007. Admite cererea de intervenție formulată de Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură.

Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 1 iunie 2012.