ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 700/2012

Obiectul acțiunii Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia, reclamanții O.M. și C.D.E. au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Consiliul Județean Sibiu ca prin hotărârea ce se va pronunța în cauză să se dispună următoarele: - să se constatate nulitatea Ordinului nr. 282 din 24 aprilie 2009 al ministrului agriculturii, pădurilor și dezvoltării rurale, privind eliberarea reclamantului O.M. din funcția publică de conducere de director executiv al Oficiului Județean de Consultanță Agricolă Sibiu și a Ordinului nr. 283 din 24 aprilie 2009, privind eliberarea reclamantei C.D.E. din funcția publică de conducere de director executiv adjunct al Oficiului Județean de Consultanță Agricolă Sibiu; - Reintegrarea reclamanților în funcțiile publice de conducere de director executiv și, respectiv, director executiv adjunct deținute anterior aplicării măsurilor de eliberare din funcții; - Obligarea pârâților la plata de despăgubiri egale cu indemnizația de conducere aferentă funcțiilor publice din care au fost eliberați, diferențele de salariu și celelalte drepturi de care ar fi beneficiat în funcțiile avute, de la eliberarea din funcție și până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești de reintegrare în funcție; - Obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința nr. 5 din 11 ianuarie 2011, Curtea de Apel Alba Iulia, secția contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei procedurii prealabile, excepția tardivității acțiunii, a lipsei de interes și a lipsei calității procesuale pasive invocate de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale; A admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Consiliul Județean Sibiu și în consecință a respins acțiunea reclamanților O.M. și C.D.E. împotriva acestui pârât; A admis, în parte, acțiunea formulată de reclamanții O.M. și C.D.E. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și pe cale de consecință: A anulat Ordinele nr. 282 și 283 din 24 aprilie 2009 emise de pârât; A obligat pârâtul la plata către reclamanți a despăgubirilor egale cu indemnizația de conducere aferentă funcțiilor publice de conducere din care au fost eliberați, precum și la celelalte drepturi de natură salarială de care ar fi beneficiat în aceste funcții, în plus față de funcțiile de execuție pe care au revenit, începând cu data de 25 mai 2009 și până la 30 decembrie 2009; A respins celelalte cereri precum și cererea de acordare a cheltuielilor de judecată. Pentru a pronunța această hotărâre, Curtea de apel a reținut, în esență, următoarele: Excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile este neîntemeiată, raportat la temeiul juridic invocat de reclamanți și la considerentele faptice ale acțiunii, care se circumscriu art. 9 din Legea nr. 554/2004, astfel că, pentru exercitarea acțiunii nu este obligatorie parcurgerea procedurii prealabile, conform art. 7 alin. (4) din același act normativ. Excepția tardivității acțiunii este de asemenea neîntemeiată, acțiunea reclamanților înregistrată la instanță în data de 28 octombrie 2010 a fost formulată în termenul legal de decădere, prevăzut de art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004. Referitor la excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, Curtea de apel a reținut că această autoritate publică este emitentul actelor administrative atacate în cauză, ceea ce îi conferă legitimare procesuală pasivă, acestei instituții revenindu-i responsabilitatea administrativă a emiterii unor acte administrative nelegale. A fost apreciată ca fiind întemeiată excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Consiliul Județean Sibiu, Curtea reținând în motivare că emitentul actelor supuse cenzurii este Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, în competență căruia la epoca evenimentelor intrau atribuții de numire a conducătorilor din structurile care funcționau sub autoritatea și, respectiv, în coordonarea Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale conform H.G. nr. 8/2009, printre care și fostele Oficii Județene de Consultanță Agricolă, astfel că în plan procesual, ministerul are legitimare procesuală pasivă și în mod corelativ, Consiliul Județean Sibiu nu o are. Împrejurarea că prin H.G. nr. 1609/2009 s-au înființat camerele agricole județene, prin reorganizarea oficiilor de consultanță agricolă județene, în subordinea consiliilor județene, care au atributul în prezent de numire a conducătorilor acestor instituții publice, nu translatează responsabilitatea emiterii unor acte administrativ nelegale anterioare acestor schimbări, cu toate consecințele ce decurg din aceasta, în sarcina consiliului județean, iar în plan procesual nu operează o transmisiune a calității procesuale pasive. Pe fondul cauzei, prima instanță a reținut faptul că reclamanții au fost numiți în funcțiile de director executiv și, respectiv, director executiv adjunct în cadrul Oficiului Județean de Consultanță Agricolă Sibiu, în baza Ordinelor nr. 197 din 14 martie 2006 și nr. 230 din 14 martie 2006 emise de fostul Minister al Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, al cărui succesor este pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale. Prin Ordinele nr. 282 și 283 din 24 aprilie 2009 emise de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, prin ministru, s-a acordat celor doi reclamanți un termen de preaviz de 30 de zile, în perioada 24 aprilie - 23 mai 2009, urmând ca la expirarea acestei perioade să fie eliberați din funcțiile publice de conducere de director executiv și, respectiv, de director executiv adjunct al O.J.C.A. Sibiu. Prima instanță a constatat că ordinele atacate au fost emise în temeiul O.U.G. nr. 37/2009, fiind justificate de către pârât exclusiv pe necesitatea eficientizării activității instituțiilor publice și a îmbunătățirii actului managerial în condițiile reducerii cheltuielilor bugetare, obiectiv ce transpare din preambulul actului normativ menționat. A mai reținut prima instanță că prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională, în cadrul controlului anterior promulgării legii de aprobare a ordonanței, s-a constatat că această lege de aprobare a O.U.G nr. 37/2009 este neconstituțională, ca urmare a încălcării normelor privitoare la adoptarea ordonanței de urgență prevăzute de art. 115 alin. (6) din Constituție și prin faptul că ordonanța conține la art. III prevederi care aduc atingere funcționării instituțiilor fundamentale ale statului, fiind eliminate din categoria funcționarilor publici de conducere funcțiile de „director executiv și director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale”. Astfel, Curtea Constituțională a reținut că soluția de desființare a acestor funcții publice și asigurarea conducerii de către directori coordonatori cu contract de management preconizată în art. III din Ordonanță reprezintă o construcție juridică deficitară și confuză care ridică problema statutului juridic al „directorului coordonator” și a naturii juridice a „contractului de management”, astfel că se „afectează” statutul juridic al unor funcționari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale, stabilit prin Legea 188/1999 republicată, și care se reglementează prin lege organică. Având în vedere cele hotărâte de Curtea Constituțională, prima instanță a constatat că actele administrative emise în temeiul O.U.G. nr. 37/2009, acte pretinse ca fiind date pentru executarea și punerea în executare a legii, sunt lipsite de fundament legal, cum este și cazul ordinelor supuse cenzurii în cauza de față, astfel că, în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004 a dispus anularea ordinelor contestate. Prima instanță a apreciat că prin anularea acestor acte administrative se impune respectarea principiului restitutio in integrum, respectiv, aducerea reclamanților în situația anterioară emiterii acestora. Sub aspectul reintegrării reclamanților în funcțiile anterior deținute, prima instanță a reținut că ministerul pârât nu mai are atribuția de numire a conducătorilor camerele agricole județene, astfel că admiterea acestei cereri este imposibil de executat de către pârât, considerent pentru care cererea reclamanților cu acest obiect a fost respinsă. Tot ca o modalitate de restabilire a situației anterioare actelor atacate, prima instanță a obligat pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale să plătească reclamanților despăgubiri egale cu indemnizația de conducere aferentă funcțiilor publice de conducere din care au fost eliberați, precum și celelalte drepturi de natură salarială de care aceștia ar fi beneficiat în aceste funcții, în plus față de funcțiile de execuție pe care au revenit, începând cu momentul expirării termenului de preaviz 25 mai 2009 și până la momentul publicării H.G. nr. 1609/2009, 30 decembrie 2009, moment până la care se întind responsabilitățile ministerului în acest domeniu. 2. Recursul formulat de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale Împotriva acestei sentințe, considerând-o netemeinică și nelegală, a declarat recurs pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, invocând dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ. În motivarea căii de atac, recurentul-pârât a formulat, în esență, următoarele critici: 2.1 Instanța de fond a ignorat rolul activ reglementat de art. 129 alin. (5) din C. proc. civ. și obligația ce-i incumbă în conformitate cu dispozițiile art. 261 C. proc. civ. Potrivit recurentului, instanța de fond a pronunțat o hotărâre bazată pe argumente pur teoretice, generale și abstracte, fără a arăta raționamentul juridic raportat la realitatea faptică și judecățile concrete ale speței. Astfel, în raport cu obiectul acțiunii, care îl constituie,, anulare act administrativ” urmare faptului că reclamanții au ocupat funcția de director executiv/ executiv adjunct în cadrul Oficiului Județean de Consultanță Agricolă Sibiu, excepția lipsei calității procesuale pasive a MADR a primit o dezlegare greșită, instanța de fond ignorând principiul aplicării imediate a legii civile noi, care reglementează subrogația legală. În acest sens, arată recurentul, hotărârea pronunțată de instanța de fond este lipsită de finalitate întrucât de la data intrării în vigoare a H.G. nr. 1609/2009 privind înființarea camerelor agricole județene, prin reorganizarea oficiilor/centrelor de consultanță județeană, calitatea de autoritate publică a fost preluată de Consiliul Județean Sibiu, cu consecința dobândirii calității procesuale de pârât în prezenta cauză. Astfel, potrivit acestui act normativ camerele agricole județene, sunt instituții publice descentralizate în subordinea Consiliului Județean și în coordonarea tehnico-metodologică a Agenției Naționale de Consultanță Agricolă, finanțate din venituri proprii și subvenționate de la bugetul de stat. Cum efectul subrogației îl constituie transmiterea calității procesuale, în speță legea, ce nu depinde de voința părților, în mod nelegal instanța de fond a instituit în sarcina sa o serie de obligații față de reclamanți. 2.2. Instanța de fond nu a reținut inadmisibilitatea acțiunii ca efect al abrogării/declarării neconstituționalității O.U.G. nr. 37/2009. La acest punct, recurentul susține că instanța de fond avea, în fond, obligația respingerii cererii ca inadmisibilă, în condițiile în care față de Decizia Curții Constituționale nr. 414 din 14 aprilie 2010, actul a cărui anulare se solicită, implicit, este lipsit de efecte juridice. În concluzie, recurentul a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinței recurate, în sensul respingerii acțiunii, în principal ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, iar în subsidiar, ca neîntemeiată.

Apărările intimaților și procedura derulată în fața instanței de recurs Pe parcursul soluționării recursului a intervenit decesul intimatului-reclamant O.M., iar la termenul de judecată din data de 25 noiembrie 2011 au fost introduși în cauză succesorii acestuia: O.R., O.C. și O.M.I. Totodată, prin Încheierea din 25 noiembrie 2011, Înalta Curte a luat act de cererea de renunțare la judecată formulată de intimata-reclamantă C.D.E., în temeiul art. 246 din C. proc. civ. Intimatul-pârât Consiliul Județean Sibiu a formulat întâmpinare în cauză, solicitând respingerea recursului ca nefondat. A arătat, în esență, că Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale are legitimare procesuală pasivă, în calitate de emitent al actelor supuse controlului judecătoresc, iar pe fondul cauzei, a susținut că Ordinele nr. 282 și 283/2009 emise de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale în temeiul O.U.G. nr. 37/2009, declarată neconstituțională, sunt lipsite de fundament legal, astfel că, în mod corect au fost anulate de prima instanță.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând hotărârea atacată prin prisma criticilor recurentului circumscrise motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 și 9 cât și sub toate aspectele, potrivit art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge prezentul recurs pentru considerentele arătate în continuare. 4.1. Examinând considerentele sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că acestea cuprind, conform art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței, iar argumentele sunt prezentate într-o manieră accesibilă și convingătoare. Critica întemeiată pe prevederile art. 304 pct. 7 C. proc. civ. este, așadar, nefondată. Referitor la excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, Înalta Curte reține, în acord cu jurisprudența sa constantă, faptul că, în cadrul litigiilor de contencios administrativ, autoritatea publică emitentă a actului administrativ contestat are calitate procesuală pasivă, cu toate consecințele juridice care decurg din această poziție procesuală. Raportat la obiectul principal al acțiunii, în speță, anularea Ordinelor nr. 282 și nr. 283 din 24 aprilie 2009 emise de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, actualmente Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, în mod corect instanța de fond a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului, această autoritate publică este emitenta actului administrativ contestat iar legitimarea sa procesuală nu este afectată de dispozițiile H.G. nr. 1609/2009, cum în mod greșit se susține prin cererea de recurs. 4.2. Referitor la critica privind inadmisibilitatea acțiunii ca efect al abrogării/declarării neconstituționalității O.U.G. nr. 37/2009, instanța de control judiciar reține că este nefondată. Reclamanții au supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ, Ordinele nr. 282 și nr. 283 din 24 aprilie 2009 emise de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, prin care au fost eliberați din funcțiile de conducere de director executiv și director executiv adjunct al Oficiului Județean de Consultanță Agricolă Sibiu. Temeiul juridic al acestei măsuri administrative îl constituie art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice locale, art. 99 alin. (1) lit. b) și alin. (5) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici. Prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituțională a declarat neconstituțională Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei rezultă că viciul neconstituționalității afectează însuși actul normativ aprobat prin această lege. Conform art. 147 alin. (4) din Constituție, Deciziile Curții Constituționale se publică în M. Of. al României; de la data publicării deciziile sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor. Ca atare, Deciziile Curții Constituționale privind admiterea unei excepții de neconstituționalitate sunt de imediată aplicare, cu consecința înlăturării normei declarate neconstituționale din sistemul normativ. Cu alte cuvinte în situația în care soluția Curții Constituționale nu ar avea aplicare directă și imediată, întreaga procedură de control a constituționalității legilor și ordonanțelor ar fi lipsită de finalitate. Efectul erga omnes al deciziilor contenciosului constituțional nu poate fi înțeles în sensul invocat de recurent, în condițiile în care consecința caracterului obligatoriu al deciziilor Curții Constituționale este lipsirea de eficiență normativă a actului declarat neconstituțional și nu anularea actelor administrative emise în baza acestuia. Prin urmare în mod corect instanța de fond a procedat la anularea Ordinele nr. 282 și nr. 283 din 24 aprilie 2009 emise în baza actului normativ declarat neconstituțional, cu atât mai mult cu cât recurentul nu a procedat la înlăturarea efectelor actelor administrative contestate. Totodată, Înalta Curte reține că, în temeiul art. 9 alin. (4) din Legea nr. 544/2004 a contenciosului administrativ, efectele acestei decizii a instanței constituționale se extind și asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în temeiul O.U.G. nr. 37/2009. Așadar, neconformitatea actului normativ aplicat de recurentă cu prevederile constituționale a afectat legalitatea actelor administrative supuse cenzurii instanței, astfel că, în mod corect instanța de fond a dispus anularea acestora, ca efect al admiterii acțiunii, motivarea în fapt și în drept fiind pertinentă.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele arătate și față de dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat, menținându-se sentința atacată, ca fiind temeinică și legală.