ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 700/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 700/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de

Apel Alba Iulia, reclamanții O.M. și C.D.E. au solicitat, în contradictoriu cu

pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Consiliul Județean

Sibiu ca prin hotărârea ce se va pronunța în cauză să se dispună următoarele:

- să se constatate

nulitatea Ordinului nr. 282 din 24 aprilie 2009 al ministrului agriculturii,

pădurilor și dezvoltării rurale, privind eliberarea reclamantului O.M. din funcția

publică de conducere de director executiv al Oficiului Județean de Consultanță

Agricolă Sibiu și a Ordinului nr. 283 din 24 aprilie 2009, privind eliberarea

reclamantei C.D.E. din funcția publică de conducere de director executiv

adjunct al Oficiului Județean de Consultanță Agricolă Sibiu;

- Reintegrarea

reclamanților în funcțiile publice de conducere de director executiv și,

respectiv, director executiv adjunct deținute anterior aplicării măsurilor de

eliberare din funcții;

- Obligarea pârâților

la plata de despăgubiri egale cu indemnizația de conducere aferentă funcțiilor

publice din care au fost eliberați, diferențele de salariu și celelalte

drepturi de care ar fi beneficiat în funcțiile avute, de la eliberarea din

funcție și până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești de

reintegrare în funcție;

- Obligarea pârâților

la plata cheltuielilor de judecată.

instanțe

Prin Sentința nr. 5

din 11 ianuarie 2011, Curtea de Apel Alba Iulia, secția contencios

administrativ și fiscal a respins excepția lipsei procedurii prealabile,

excepția tardivității acțiunii, a lipsei de interes și a lipsei calității

procesuale pasive invocate de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării

Rurale;

A admis excepția

lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Consiliul Județean Sibiu și în

consecință a respins acțiunea reclamanților O.M. și C.D.E. împotriva acestui

pârât;

A admis, în parte,

acțiunea formulată de reclamanții O.M. și C.D.E. în contradictoriu cu pârâtul

Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și pe cale de consecință:

A anulat Ordinele nr.

282 și 283 din 24 aprilie 2009 emise de pârât;

A obligat pârâtul la

plata către reclamanți a despăgubirilor egale cu indemnizația de conducere

aferentă funcțiilor publice de conducere din care au fost eliberați, precum și

la celelalte drepturi de natură salarială de care ar fi beneficiat în aceste

funcții, în plus față de funcțiile de execuție pe care au revenit, începând cu

data de 25 mai 2009 și până la 30 decembrie 2009;

A respins celelalte

cereri precum și cererea de acordare a cheltuielilor de judecată.

Pentru a pronunța

această hotărâre, Curtea de apel a reținut, în esență, următoarele:

Excepția

inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile este

neîntemeiată, raportat la temeiul juridic invocat de reclamanți și la

considerentele faptice ale acțiunii, care se circumscriu art. 9 din Legea nr.

554/2004, astfel că, pentru exercitarea acțiunii nu este obligatorie

parcurgerea procedurii prealabile, conform art. 7 alin. (4) din același act

normativ.

Excepția tardivității

acțiunii este de asemenea neîntemeiată, acțiunea reclamanților înregistrată la

instanță în data de 28 octombrie 2010 a fost formulată în termenul legal de

decădere, prevăzut de art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Referitor la excepția

lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Agriculturii și Dezvoltării

Rurale, Curtea de apel a reținut că această autoritate publică este emitentul

actelor administrative atacate în cauză, ceea ce îi conferă legitimare

procesuală pasivă, acestei instituții revenindu-i responsabilitatea

administrativă a emiterii unor acte administrative nelegale.

A fost apreciată ca

fiind întemeiată excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului

Consiliul Județean Sibiu, Curtea reținând în motivare că emitentul actelor

supuse cenzurii este Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, în

competență căruia la epoca evenimentelor intrau atribuții de numire a

conducătorilor din structurile care funcționau sub autoritatea și, respectiv,

în coordonarea Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale

conform H.G. nr. 8/2009, printre care și fostele Oficii Județene de Consultanță

Agricolă, astfel că în plan procesual, ministerul are legitimare procesuală

pasivă și în mod corelativ, Consiliul Județean Sibiu nu o are.

Împrejurarea că prin

H.G. nr. 1609/2009 s-au înființat camerele agricole județene, prin

reorganizarea oficiilor de consultanță agricolă județene, în subordinea

consiliilor județene, care au atributul în prezent de numire a conducătorilor

acestor instituții publice, nu translatează responsabilitatea emiterii unor

acte administrativ nelegale anterioare acestor schimbări, cu toate consecințele

ce decurg din aceasta, în sarcina consiliului județean, iar în plan procesual

nu operează o transmisiune a calității procesuale pasive.

Pe fondul cauzei,

prima instanță a reținut faptul că reclamanții au fost numiți în funcțiile de

director executiv și, respectiv, director executiv adjunct în cadrul Oficiului

Județean de Consultanță Agricolă Sibiu, în baza Ordinelor nr. 197 din 14 martie

2006 și nr. 230 din 14 martie 2006 emise de fostul Minister al Agriculturii,

Pădurilor și Dezvoltării Rurale, al cărui succesor este pârâtul Ministerul

Agriculturii și Dezvoltării Rurale.

Prin Ordinele nr. 282

și 283 din 24 aprilie 2009 emise de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și

Dezvoltării Rurale, prin ministru, s-a acordat celor doi reclamanți un termen

de preaviz de 30 de zile, în perioada 24 aprilie - 23 mai 2009, urmând ca la

expirarea acestei perioade să fie eliberați din funcțiile publice de conducere

de director executiv și, respectiv, de director executiv adjunct al O.J.C.A.

Sibiu.

Prima instanță a

constatat că ordinele atacate au fost emise în temeiul O.U.G. nr. 37/2009,

fiind justificate de către pârât exclusiv pe necesitatea eficientizării

activității instituțiilor publice și a îmbunătățirii actului managerial în

condițiile reducerii cheltuielilor bugetare, obiectiv ce transpare din

preambulul actului normativ menționat.

A mai reținut prima

instanță că prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea

Constituțională, în cadrul controlului anterior promulgării legii de aprobare a

ordonanței, s-a constatat că această lege de aprobare a O.U.G nr. 37/2009 este

neconstituțională, ca urmare a încălcării normelor privitoare la adoptarea

ordonanței de urgență prevăzute de art. 115 alin. (6) din Constituție și prin

faptul că ordonanța conține la art. III prevederi care aduc atingere

funcționării instituțiilor fundamentale ale statului, fiind eliminate din

categoria funcționarilor publici de conducere funcțiile de „director executiv

și director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale

ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației

publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale”.

Astfel, Curtea

Constituțională a reținut că soluția de desființare a acestor funcții publice

și asigurarea conducerii de către directori coordonatori cu contract de

management preconizată în art. III din Ordonanță reprezintă o construcție

juridică deficitară și confuză care ridică problema statutului juridic al

„directorului coordonator” și a naturii juridice a „contractului de

management”, astfel că se „afectează” statutul juridic al unor funcționari

publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale

ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din

unitățile administrativ-teritoriale, stabilit prin Legea 188/1999 republicată,

și care se reglementează prin lege organică.

Având în vedere cele

hotărâte de Curtea Constituțională, prima instanță a constatat că actele

administrative emise în temeiul O.U.G. nr. 37/2009, acte pretinse ca fiind date

pentru executarea și punerea în executare a legii, sunt lipsite de fundament

legal, cum este și cazul ordinelor supuse cenzurii în cauza de față, astfel că,

în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004 a dispus anularea ordinelor

contestate.

Prima instanță a

apreciat că prin anularea acestor acte administrative se impune respectarea

principiului restitutio in integrum, respectiv, aducerea reclamanților în

situația anterioară emiterii acestora.

Sub aspectul

reintegrării reclamanților în funcțiile anterior deținute, prima instanță a

reținut că ministerul pârât nu mai are atribuția de numire a conducătorilor

camerele agricole județene, astfel că admiterea acestei cereri este imposibil

de executat de către pârât, considerent pentru care cererea reclamanților cu

acest obiect a fost respinsă.

Tot ca o modalitate

de restabilire a situației anterioare actelor atacate, prima instanță a obligat

pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale să plătească

reclamanților despăgubiri egale cu indemnizația de conducere aferentă

funcțiilor publice de conducere din care au fost eliberați, precum și celelalte

drepturi de natură salarială de care aceștia ar fi beneficiat în aceste

funcții, în plus față de funcțiile de execuție pe care au revenit, începând cu

momentul expirării termenului de preaviz 25 mai 2009 și până la momentul

publicării H.G. nr. 1609/2009, 30 decembrie 2009, moment până la care se întind

responsabilitățile ministerului în acest domeniu.

de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale

Împotriva acestei

sentințe, considerând-o netemeinică și nelegală, a declarat recurs pârâtul

Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, invocând dispozițiile art. 304

pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ.

În motivarea căii de

atac, recurentul-pârât a formulat, în esență, următoarele critici:

2.1 Instanța de fond

a ignorat rolul activ reglementat de art. 129 alin. (5) din C. proc. civ. și

obligația ce-i incumbă în conformitate cu dispozițiile art. 261 C. proc. civ.

Potrivit

recurentului, instanța de fond a pronunțat o hotărâre bazată pe argumente pur

teoretice, generale și abstracte, fără a arăta raționamentul juridic raportat

la realitatea faptică și judecățile concrete ale speței.

Astfel, în raport cu

obiectul acțiunii, care îl constituie,, anulare act administrativ” urmare

faptului că reclamanții au ocupat funcția de director executiv/ executiv

adjunct în cadrul Oficiului Județean de Consultanță Agricolă Sibiu, excepția

lipsei calității procesuale pasive a MADR a primit o dezlegare greșită,

instanța de fond ignorând principiul aplicării imediate a legii civile noi,

care reglementează subrogația legală.

În acest sens, arată

recurentul, hotărârea pronunțată de instanța de fond este lipsită de finalitate

întrucât de la data intrării în vigoare a H.G. nr. 1609/2009 privind

înființarea camerelor agricole județene, prin reorganizarea oficiilor/centrelor

de consultanță județeană, calitatea de autoritate publică a fost preluată de

Consiliul Județean Sibiu, cu consecința dobândirii calității procesuale de

pârât în prezenta cauză.

Astfel, potrivit

acestui act normativ camerele agricole județene, sunt instituții publice

descentralizate în subordinea Consiliului Județean și în coordonarea

tehnico-metodologică a Agenției Naționale de Consultanță Agricolă, finanțate

din venituri proprii și subvenționate de la bugetul de stat.

Cum efectul subrogației

îl constituie transmiterea calității procesuale, în speță legea, ce nu depinde

de voința părților, în mod nelegal instanța de fond a instituit în sarcina sa o

serie de obligații față de reclamanți.

2.2. Instanța de fond

nu a reținut inadmisibilitatea acțiunii ca efect al abrogării/declarării

neconstituționalității O.U.G. nr. 37/2009.

La acest punct,

recurentul susține că instanța de fond avea, în fond, obligația respingerii

cererii ca inadmisibilă, în condițiile în care față de Decizia Curții

Constituționale nr. 414 din 14 aprilie 2010, actul a cărui anulare se solicită,

implicit, este lipsit de efecte juridice.

În concluzie,

recurentul a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinței recurate, în

sensul respingerii acțiunii, în principal ca fiind formulată împotriva unei

persoane fără calitate procesuală pasivă, iar în subsidiar, ca neîntemeiată.

intimaților și procedura derulată în fața instanței de recurs

Pe parcursul

soluționării recursului a intervenit decesul intimatului-reclamant O.M., iar la

termenul de judecată din data de 25 noiembrie 2011 au fost introduși în cauză

succesorii acestuia: O.R., O.C. și O.M.I.

Totodată, prin

Încheierea din 25 noiembrie 2011, Înalta Curte a luat act de cererea de

renunțare la judecată formulată de intimata-reclamantă C.D.E., în temeiul art.

246 din C. proc. civ.

Intimatul-pârât

Consiliul Județean Sibiu a formulat întâmpinare în cauză, solicitând

respingerea recursului ca nefondat. A arătat, în esență, că Ministerul

Agriculturii și Dezvoltării Rurale are legitimare procesuală pasivă, în

calitate de emitent al actelor supuse controlului judecătoresc, iar pe fondul

cauzei, a susținut că Ordinele nr. 282 și 283/2009 emise de Ministerul

Agriculturii și Dezvoltării Rurale în temeiul O.U.G. nr. 37/2009, declarată

neconstituțională, sunt lipsite de fundament legal, astfel că, în mod corect au

fost anulate de prima instanță.

Înaltei Curți asupra recursului

Analizând hotărârea

atacată prin prisma criticilor recurentului circumscrise motivului de recurs

prevăzut de art. 304 pct. 7 și 9 cât și sub toate aspectele, potrivit art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte va respinge prezentul recurs pentru considerentele

arătate în continuare.

4.1. Examinând

considerentele sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că

acestea cuprind, conform art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., motivele de

fapt și de drept care au format convingerea instanței, iar argumentele sunt

prezentate într-o manieră accesibilă și convingătoare.

Critica întemeiată pe

prevederile art. 304 pct. 7 C. proc. civ. este, așadar, nefondată.

Referitor la excepția

lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerului Agriculturii și

Dezvoltării Rurale, Înalta Curte reține, în acord cu jurisprudența sa

constantă, faptul că, în cadrul litigiilor de contencios administrativ,

autoritatea publică emitentă a actului administrativ contestat are calitate

procesuală pasivă, cu toate consecințele juridice care decurg din această

poziție procesuală.

Raportat la obiectul

principal al acțiunii, în speță, anularea Ordinelor nr. 282 și nr. 283 din 24

aprilie 2009 emise de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale,

actualmente Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, în mod corect

instanța de fond a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a

pârâtului, această autoritate publică este emitenta actului administrativ

contestat iar legitimarea sa procesuală nu este afectată de dispozițiile H.G.

nr. 1609/2009, cum în mod greșit se susține prin cererea de recurs.

4.2. Referitor la

critica privind inadmisibilitatea acțiunii ca efect al abrogării/declarării

neconstituționalității O.U.G. nr. 37/2009, instanța de control judiciar reține

că este nefondată.

Reclamanții au supus

controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ,

Ordinele nr. 282 și nr. 283 din 24 aprilie 2009 emise de Ministerul

Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, prin care au fost eliberați din

funcțiile de conducere de director executiv și director executiv adjunct al Oficiului

Județean de Consultanță Agricolă Sibiu.

Temeiul juridic al

acestei măsuri administrative îl constituie art. III alin. (1) din O.U.G. nr.

37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației

publice locale, art. 99 alin. (1) lit. b) și alin. (5) din Legea nr. 188/1999

privind Statutul funcționarilor publici.

Prin Decizia nr. 1257

din 7 octombrie 2009, Curtea Constituțională a declarat neconstituțională Legea

de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei

rezultă că viciul neconstituționalității afectează însuși actul normativ

aprobat prin această lege.

Conform art. 147

alin. (4) din Constituție, Deciziile Curții Constituționale se publică în M.

Of. al României; de la data publicării deciziile sunt general obligatorii și au

putere numai pentru viitor.

Ca atare, Deciziile

Curții Constituționale privind admiterea unei excepții de neconstituționalitate

sunt de imediată aplicare, cu consecința înlăturării normei declarate

neconstituționale din sistemul normativ.

Cu alte cuvinte în

situația în care soluția Curții Constituționale nu ar avea aplicare directă și

imediată, întreaga procedură de control a constituționalității legilor și

ordonanțelor ar fi lipsită de finalitate.

Efectul erga omnes al

deciziilor contenciosului constituțional nu poate fi înțeles în sensul invocat

de recurent, în condițiile în care consecința caracterului obligatoriu al

deciziilor Curții Constituționale este lipsirea de eficiență normativă a

actului declarat neconstituțional și nu anularea actelor administrative emise

în baza acestuia.

Prin urmare în mod

corect instanța de fond a procedat la anularea Ordinele nr. 282 și nr. 283 din

24 aprilie 2009 emise în baza actului normativ declarat neconstituțional, cu

atât mai mult cu cât recurentul nu a procedat la înlăturarea efectelor actelor

administrative contestate.

Totodată, Înalta

Curte reține că, în temeiul art. 9 alin. (4) din Legea nr. 544/2004 a

contenciosului administrativ, efectele acestei decizii a instanței

constituționale se extind și asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea

actelor administrative emise în temeiul O.U.G. nr. 37/2009.

Așadar,

neconformitatea actului normativ aplicat de recurentă cu prevederile

constituționale a afectat legalitatea actelor administrative supuse cenzurii

instanței, astfel că, în mod corect instanța de fond a dispus anularea

acestora, ca efect al admiterii acțiunii, motivarea în fapt și în drept fiind

pertinentă.

soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele arătate și față de

dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., recursul va fi respins ca

nefondat, menținându-se sentința atacată, ca fiind temeinică și legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale împotriva Sentinței

nr. 5 din 11 ianuarie 2011 a Curții de Apel Alba Iulia, secția contencios

administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 10 februarie 2012.

Procesat de GGC - LM