ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4386/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4386/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

a) Cererea de chemare

în judecată

Prin acțiunea înregistrată

pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios

administrativ și fiscal, la data de 23 august 2010, reclamantul Ministerul

Justiției a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor

Publice - Unitatea Centrală de Armonizare a Sistemelor de Management Financiar și

Control, să se constate refuzul nejustificat al pârâtului de acordare de viză/autorizare

pentru a efectua deschideri de credite pentru plata parțială a unor titluri

executorii conform H.G. nr. 422/2010

privind suplimentarea

bugetelor Ministerului Justiției, Înaltei Curți de Casație și Justiție,

Ministerului Public și Consiliului Superior al Magistraturii, la titlul „Cheltuieli

de personal”, pentru plata titlurilor executorii prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009

privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea

de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar

, refuz exprimat prin

adresa din 13 august 2010, și să se dispună ca hotărârea ce se va pronunța

să țină loc de autorizare a Ministerului Finanțelor Publice pentru efectuarea operațiunii.

În motivarea acțiunii,

reclamantul a arătat că autorizarea efectuării operațiunii de deschidere de credite

pentru plata titlurilor conform H.G. nr. 422/2010 este o procedură anterioară și

obligatorie, îndeplinită de Ministerul Justiției prin cererea din 10 august 2010

privind solicitarea deschiderilor de credite pentru plata cheltuielilor de personal

reprezentând sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi

salariale personalului din sectorul bugetar.

Reclamantul a mai arătat

că autoritatea pârâtă, prin scrisoarea din 10 august 2010 a transmis Ministerului

Justiției că suplimentarea bugetului cu suma de 143.400.000 RON nu este de

natură să constituie baza legală pentru efectuarea plății după data de 25 mai 2010,

când a intrat în vigoare O.U.G. nr. 45/2010

pentru modificarea

art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii

având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar,

act normativ

care prevede expres că plata tranșei de 34%, stabilită

inițial pentru anul 2010, se efectuează în anul 2012.

Reclamantul a susținut

că refuzul de a acorda viză de control financiar preventiv în vederea efectuării

deschiderii de credite necesare achitării unei părți din tranșa inițială de

34%, prevăzută în O.U.G. nr. 71/2009, sumă aprobată din bugetul Ministerului Finanțelor

prin H.G. nr. 422/2010 este unul nejustificat și abuziv. Prin refuzul de viză, controlorul

delegat s-a pronunțat pe oportunitatea operațiunii, fapt ce excede atribuțiilor

sale prevăzute de art. 17 alin. (2) din O.G. nr. 119/1999

privind controlul intern și controlul financiar preventiv

.

Conform art. 1 din H.G.

nr. 422/2010 s-a aprobat suplimentarea bugetului Ministerului Justiției pe anul

2010 cu suma de 143.400.000 RON, la capitolul 61.01 „Ordine publică și siguranță

națională”, titlul 10 „Cheltuieli de personal” din suma globală prevăzută cu această

destinație în bugetul Ministerului Finanțelor Publice - „Acțiuni generale”.

Potrivit art. 6 din acest act normativ a fost autorizat Ministerul Finanțelor Publice

să introducă, la propunerea ordonatorilor principali de credite, modificările corespunzătoare

în structura bugetului de stat și în volumul și structura bugetelor Ministerului

Justiției, Înaltei Curți de Casație și Justiție și Consiliului Superior

al Magistraturii pe anul 2010. Reclamantul a arătat că, în temeiul H.G. nr. 422/2010

a făcut în acest sens propunerea materializată în adresa din 04 mai 2010, înregistrată

la Ministerul Finanțelor Publice în 05 mai 2010.

Reclamantul a susținut

că O.U.G. nr. 45/2010, prin care au fost majorate termenele de grație fixate în

favoarea debitorului, este aplicabilă doar pentru viitor începând cu data de 25

mai 2010. Adoptarea O.U.G. nr. 45/2010 nu împiedică debitorul să efectueze plata

atâta vreme cât i s-a aprobat suplimentarea bugetului tocmai pentru a plăti sume

stabilite prin titlurile executorii la care face referire O.U.G. nr. 71/2009. A

mai arătat reclamantul că prin publicarea H.G. nr. 422/2010 și O.U.G. nr. 71/2009,

creditorilor le-a fost garantată o dată în plus achitarea drepturilor salariale

restante, existând o „speranță legitimă” ce își are temeiul în dreptul cetățeanului

la coerență și siguranță legislativă, astfel că, în temeiul legii, acesta să își

poată valorifica, păstra și apăra drepturile, iar această împrejurare reprezintă

concretizarea principiului constituțional, propriu oricărui stat de drept, privind

supremația legii. Întrucât, la nivel național, există instituții publice care au

plătit integral tranșa de 34%, abordarea unitară a rezolvării acelorași probleme

reprezintă un factor esențial de echilibru și stabilitate socială într-un stat de

drept, impus de principiul constituțional al egalității cetățenilor în fața legii.

În drept, acțiunea a fost

întemeiată pe dispozițiile O.G. nr. 119/1999, H.G. nr. 422/2010 și ale Legii

nr. 554/2004

b) Întâmpinarea depusă

în cauză

Prin întâmpinarea depusă

la termenul din 01 septembrie 2010, pârâtul Ministerul Finanțelor Publice a invocat

excepția inadmisibilității acțiunii, întrucât analiza legalității refuzului de acordare

a vizei de control financiar preventiv revine Curții de Conturi a României. A mai

ridicat pârâtul excepția lipsei de interes pentru capătul al doilea de cerere pe

considerentul că operațiunea pentru care s-a refuzat viza de control financiar preventiv

se poate efectua de către ordonatorul de credite pe propria răspundere, dacă prin

aceasta nu se depășește creditul bugetar aprobat. Pe fond, pârâtul a solicitat respingerea

acțiunii ca neîntemeiată întrucât printr-un act normativ cu putere de lege, emis

ulterior unei hotărâri de Guvern, a fost stabilit un alt grafic de plată a obligațiilor

de natură salarială stabilite prin titluri executorii.

c) Hotărârea instanței

de fond

Prin sentința civilă

nr. 3315 din 08 septembrie 2010, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios

administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității acțiunii și excepția

lipsei de interes invocate de pârât, ca neîntemeiate, și, pe fond, a admis acțiunea

reclamantului Ministerul Justiției, obligând pârâtul să deschidă creditele bugetare

în cadrul capitolului 61.01. „Ordine publică și siguranță națională” titlul 10 „Cheltuieli

de personal” cu care a fost suplimentat bugetul Ministerului Justiției pe anul 2010,

în limita sumei de 143.400.000 RON, conform solicitării reclamantului.

Pentru a pronunța această

hotărâre, Curtea a reținut că reclamantul a dedus judecății un refuz nejustificat

de rezolvare a unei cereri referitoare la un interes legitim, ca act administrativ

asimilat conform accepțiunii dată de art. 2 alin (2) din Legea nr. 554/2004. Susținerea

pârâtului în sensul că atribuția de a constata legalitatea refuzul de viză de control

financiar preventiv aparține exclusiv Curții de Conturi și nu instanțelor judecătorești

contravine principiului de acces liber la justiție, garantat oricărei persoane,

în sensul de a se adresa justiției pentru apărarea drepturilor și intereselor legitime,

conform art. 21 din Constituția României. O.G. nr. 119/1999 nu exclude calea atacării

în justiție a refuzului acordării de viză în condițiile Legii nr. 554/2004 atunci

când există un interes legitim încălcat prin actul administrativ asimilat. Mai mult,

art. 18 alin. (4) lit. d) din Legea contenciosului administrativ prevede competența

instanței de a suplini consimțământul unei părți, când interesul public o cere.

Cu privire la excepția

lipsei interesului, Curtea a arătat că reclamantul are un interes legitim vătămat

prin refuzul de soluționare a cererii. Interesul public încălcat prin refuzul nejustificat

de acordare a vizei de control financiar preventiv constă în calitatea Ministerului

Justiției de debitor în raport de beneficiarii hotărârilor judecătorești irevocabile

cărora trebuie să le achite drepturile salariale restante. Posibilitatea efectuării

operațiunii de deschidere a creditelor bugetare conform procedurii reglementată

de art. 21 din O.G. nr. 119/1999 nu exclude posibilitatea reclamantului de a se

adresa justiției împotriva refuzului nejustificat de soluționare a cererii de deschidere

a creditelor.

Situația în speță, care

se referă la suplimentarea bugetului Ministerului Justiției pentru anul 2010 cu

suma 143.400.000 RON, este o situație născută anterior apariției O.U.G. nr. 45/2010.

Prin H.G. nr. 422/2010, Guvernul a stabilit o destinație precisă sumei 143.400.000

RON, respectiv la capitolul 61.01. „Ordine publică și siguranță națională”,

titlul 10 „Cheltuieli de personal” - „Acțiuni generale”, pentru plata titlurilor

executorii prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 având ca obiect acordarea de drepturi

salariale personalului din sectorul bugetar. Această sumă reprezintă un mic procent

din tranșa de 34% prevăzută pentru Ministerul Justiției prin O.U.G.

nr. 71/2009. Or, Guvernul a acoperit prin O.U.G. nr. 45/2010 diferențele de

tranșe care nu puteau fi acordate de la buget, exceptând evident ceea ce deja

suplimentase prin H.G. nr. 422/2010, întrucât nu a prevăzut printr-o normă expresă

revenirea la această măsură.

Față de împrejurarea că

unui controlor delegat nu i se poate impune, pe nicio cale, acordarea vizei de control

financiar preventiv delegat [art. 17 alin. (4) din O.G. nr. 119/1999] există soluția

prevăzută de art. 18 alin. (4) lit. d) din Legea nr. 554/2004 conform căreia instanța

poate suplini consimțământul pârâtului atunci când interesul public o cere.

Împotriva acestei sentințe

a formulat recurs pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, criticând-o pentru nelegalitate

și netemeinicie.

a) Motivele de recurs

În motivele de recurs

s-a susținut că instanța de fond a acordat, prin hotărârea pronunțată, mai

mult decât s-a cerut, respectiv mențiunea că hotărârea este executorie de drept.

S-a invocat excepția inadmisibilității

acțiunii, în raport de obiectul acesteia, întrucât prin lege este instituită o procedură

administrativă de deschidere a creditelor bugetare.

S-a precizat că potrivit

O.U.G. nr. 119/1999 controlul delegat poate acorda sau refuza viza de control financiar

preventiv, iar în caz de refuz de viză ordonatorul de credite poate dispune efectuarea

operațiunii pe propria răspundere, situație în care acțiunea este lipsită

de interes.

De asemenea, s-a motivat

că singurul act care poate constitui obiectul controlului judiciar este actul prin

care Curtea de Conturi confirmă legalitatea refuzului de viză.

S-a precizat că, deși

prin H.G. nr. 422/2010 s-a suplimentat bugetul Ministerului de Justiției, totuși

având în vedere prevederile O.U.G. nr. 45/2010 potrivit cărora plata sumelor prevăzute

în titlurile executorii urmează a se efectua în anii 2012-2014, nu se mai pot pune

în executare alocațiile bugetare suplimentare.

b) Întâmpinarea depusă

în cauză

Ministerul Justiției

a formulat întâmpinare, solicitând respingerea acțiunii, întrucât pe calea

acțiunii s-a solicitat desființarea refuzului de viză, pentru care nu există

o altă procedură judiciară de control.

Cu privire la excepția

lipsei de interes s-a susținut că ordonatorul de credite poate cere instanței

cenzurarea refuzului de viză sau să efectueze operațiunea pe propria răspundere,

situație în care titularul acțiunii are interes în promovarea acesteia.

c) Analiza motivelor de

recurs

Prin adresa din 13 august

2010, Ministerul Finanțelor Publice a refuzat viza de control financiar preventiv

pentru deschiderea de credite, cu motivarea că prin O.U.G. nr. 45/2010 s-a modificat

eșalonarea la plată a titlurilor devenite executorii până la 31 decembrie 2010

pentru drepturi salariale, astfel că tranșa de 34% din valoarea titlului executoriu

urmează a fi plătită în anul 2012.

Împotriva acestui refuz

de viză de control financiar preventiv s-a formulat prezenta acțiune.

Înalta Curte arată că

refuzul de viză cu motivarea enunțată mai sus este nejustificat, întrucât prin H.G.

nr. 422/2010 s-a aprobat suplimentarea bugetului Ministerului Justiției pe anul

2010 cu suma de 143.400.000 RON, pentru cheltuieli de personal, Ministerul Finanțelor

fiind autorizat să introducă, la propunerea ordonatorilor principali de credite,

modificările corespunzătoare în structura bugetului de stat și în volumul și

structura bugetului Ministerului Justiției.

Ca urmare, fondurile bugetare

alocate prin această hotărâre de Guvern erau destinate suplimentării bugetului Ministerului

Justiției pentru plata drepturilor restante, conform eșalonării prevăzute în O.U.G.

nr. 71/2009.

H.G. nr. 422/2010 a fost

publicată în M. Of. al României la data de 03 mai 2010.

Ulterior, a fost adoptată

O.U.G. nr. 45/2010 care a modificat O.U.G. nr. 71/2009.

Această ordonanță de urgență

a Guvernului, așa cum s-a reținut și de judecătorul fondului, nu produce

efecte asupra sumelor deja alocate în executarea prevederilor O.U.G. nr. 71/2009.

H.G. nr. 422/2010 s-a

adoptat în executarea O.U.G. nr. 71/2009 și, în consecință, nu se poate pune în

discuție aplicarea O.U.G. nr. 45/2010, suma de 143.400.000 RON fiind deja în contul

ordonatorului de credite la data adoptării acestui ultim act normativ.

În situația în care

s-ar aprecia că ar fi aplicabile prevederile O.U.G. nr. 45/2010 ar însemna să se

acorde efecte retroactiv unui act normativ, ceea ce ar echivala cu încălcarea principiului

consacrat în art. 15 din Constituția României privind neretroactivitatea legii.

Având în vedere că legea

produce efecte numai pentru viitor și că fondurile erau alocate prin hotărâre de

Guvern Ministerului Justiției, refuzul Ministerului de Finanțe de a acorda viza

de control financiar preventiv pentru deschiderea de credite a fost nejustificat,

motiv pentru care sentința primei instanțe este legală și temeinică.

În ceea ce privește excepția

inadmisibilității acțiunii, acțiunea este nefondată întrucât refuzul pârâtului

putea fi cenzurat numai pe calea unei acțiuni în justiție.

În cauză, prin mențiunea

că hotărârea este executorie de drept nu s-au acordat mai mult decât s-a cerut.

Reținând regimul juridic

al sumelor pentru care s-a solicitat deschiderea creditelor bugetare, acela de drepturi

salariale, Curtea de apel în mod corect a făcut aplicarea dispozițiilor

art. 278 pct. 1 C. proc. civ., privind caracterul executoriu de drept al hotărârii.

d) Soluția instanței

de recurs

Având în vedere considerentele

acestei decizii, în baza art. 312 C. proc. civ., se va respinge recursul declarat

de Ministerul Finanțelor Publice - Unitatea Centrală de Amortizare a Sistemelor

de Management Financiar și Control, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat

de către recurentul-pârât Ministerul Finanțelor Publice - Unitatea Centrală

de Amortizare a Sistemelor de Management Financiar și Control împotriva sentinței

civile nr. 3315 din 08 martie 2010 a Curții de Apel București, secția

a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 15 octombrie 2010.