ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4386/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Prima instanță a) Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, la data de 23 august 2010, reclamantul Ministerul Justiției a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice - Unitatea Centrală de Armonizare a Sistemelor de Management Financiar și Control, să se constate refuzul nejustificat al pârâtului de acordare de viză/autorizare pentru a efectua deschideri de credite pentru plata parțială a unor titluri executorii conform H.G. nr. 422/2010 privind suplimentarea bugetelor Ministerului Justiției, Înaltei Curți de Casație și Justiție, Ministerului Public și Consiliului Superior al Magistraturii, la titlul „Cheltuieli de personal”, pentru plata titlurilor executorii prevăzute de O.U.G.

nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar , refuz exprimat prin adresa din 13 august 2010, și să se dispună ca hotărârea ce se va pronunța să țină loc de autorizare a Ministerului Finanțelor Publice pentru efectuarea operațiunii. În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că autorizarea efectuării operațiunii de deschidere de credite pentru plata titlurilor conform H.G. nr. 422/2010 este o procedură anterioară și obligatorie, îndeplinită de Ministerul Justiției prin cererea din 10 august 2010 privind solicitarea deschiderilor de credite pentru plata cheltuielilor de personal reprezentând sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

Reclamantul a mai arătat că autoritatea pârâtă, prin scrisoarea din 10 august 2010 a transmis Ministerului Justiției că suplimentarea bugetului cu suma de 143.400.000 RON nu este de natură să constituie baza legală pentru efectuarea plății după data de 25 mai 2010, când a intrat în vigoare O.U.G. nr. 45/2010 pentru modificarea art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, act normativ care prevede expres că plata tranșei de 34%, stabilită inițial pentru anul 2010, se efectuează în anul 2012. Reclamantul a susținut că refuzul de a acorda viză de control financiar preventiv în vederea efectuării deschiderii de credite necesare achitării unei părți din tranșa inițială de 34%, prevăzută în O.U.G.

nr. 71/2009, sumă aprobată din bugetul Ministerului Finanțelor prin H.G. nr. 422/2010 este unul nejustificat și abuziv. Prin refuzul de viză, controlorul delegat s-a pronunțat pe oportunitatea operațiunii, fapt ce excede atribuțiilor sale prevăzute de art. 17 alin. (2) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern și controlul financiar preventiv . Conform art. 1 din H.G. nr. 422/2010 s-a aprobat suplimentarea bugetului Ministerului Justiției pe anul 2010 cu suma de 143.400.000 RON, la capitolul 61.01 „Ordine publică și siguranță națională”, titlul 10 „Cheltuieli de personal” din suma globală prevăzută cu această destinație în bugetul Ministerului Finanțelor Publice - „Acțiuni generale”.

Potrivit art. 6 din acest act normativ a fost autorizat Ministerul Finanțelor Publice să introducă, la propunerea ordonatorilor principali de credite, modificările corespunzătoare în structura bugetului de stat și în volumul și structura bugetelor Ministerului Justiției, Înaltei Curți de Casație și Justiție și Consiliului Superior al Magistraturii pe anul 2010. Reclamantul a arătat că, în temeiul H.G. nr. 422/2010 a făcut în acest sens propunerea materializată în adresa din 04 mai 2010, înregistrată la Ministerul Finanțelor Publice în 05 mai 2010. Reclamantul a susținut că O.U.G. nr. 45/2010, prin care au fost majorate termenele de grație fixate în favoarea debitorului, este aplicabilă doar pentru viitor începând cu data de 25 mai 2010. Adoptarea O.U.G.

nr. 45/2010 nu împiedică debitorul să efectueze plata atâta vreme cât i s-a aprobat suplimentarea bugetului tocmai pentru a plăti sume stabilite prin titlurile executorii la care face referire O.U.G. nr. 71/2009. A mai arătat reclamantul că prin publicarea H.G. nr. 422/2010 și O.U.G. nr. 71/2009, creditorilor le-a fost garantată o dată în plus achitarea drepturilor salariale restante, existând o „speranță legitimă” ce își are temeiul în dreptul cetățeanului la coerență și siguranță legislativă, astfel că, în temeiul legii, acesta să își poată valorifica, păstra și apăra drepturile, iar această împrejurare reprezintă concretizarea principiului constituțional, propriu oricărui stat de drept, privind supremația legii.

Întrucât, la nivel național, există instituții publice care au plătit integral tranșa de 34%, abordarea unitară a rezolvării acelorași probleme reprezintă un factor esențial de echilibru și stabilitate socială într-un stat de drept, impus de principiul constituțional al egalității cetățenilor în fața legii. În drept, acțiunea a fost întemeiată pe dispozițiile O.G. nr. 119/1999, H.G. nr. 422/2010 și ale Legii nr. 554/2004 b) Întâmpinarea depusă în cauză Prin întâmpinarea depusă la termenul din 01 septembrie 2010, pârâtul Ministerul Finanțelor Publice a invocat excepția inadmisibilității acțiunii, întrucât analiza legalității refuzului de acordare a vizei de control financiar preventiv revine Curții de Conturi a României.

A mai ridicat pârâtul excepția lipsei de interes pentru capătul al doilea de cerere pe considerentul că operațiunea pentru care s-a refuzat viza de control financiar preventiv se poate efectua de către ordonatorul de credite pe propria răspundere, dacă prin aceasta nu se depășește creditul bugetar aprobat. Pe fond, pârâtul a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată întrucât printr-un act normativ cu putere de lege, emis ulterior unei hotărâri de Guvern, a fost stabilit un alt grafic de plată a obligațiilor de natură salarială stabilite prin titluri executorii.

c) Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 3315 din 08 septembrie 2010, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității acțiunii și excepția lipsei de interes invocate de pârât, ca neîntemeiate, și, pe fond, a admis acțiunea reclamantului Ministerul Justiției, obligând pârâtul să deschidă creditele bugetare în cadrul capitolului 61.01. „Ordine publică și siguranță națională” titlul 10 „Cheltuieli de personal” cu care a fost suplimentat bugetul Ministerului Justiției pe anul 2010, în limita sumei de 143.400.000 RON, conform solicitării reclamantului. Pentru a pronunța această hotărâre, Curtea a reținut că reclamantul a dedus judecății un refuz nejustificat de rezolvare a unei cereri referitoare la un interes legitim, ca act administrativ asimilat conform accepțiunii dată de art. 2 alin (2) din Legea nr. 554/2004.

Susținerea pârâtului în sensul că atribuția de a constata legalitatea refuzul de viză de control financiar preventiv aparține exclusiv Curții de Conturi și nu instanțelor judecătorești contravine principiului de acces liber la justiție, garantat oricărei persoane, în sensul de a se adresa justiției pentru apărarea drepturilor și intereselor legitime, conform art. 21 din Constituția României. O.G. nr. 119/1999 nu exclude calea atacării în justiție a refuzului acordării de viză în condițiile Legii nr. 554/2004 atunci când există un interes legitim încălcat prin actul administrativ asimilat. Mai mult, art. 18 alin. (4) lit. d) din Legea contenciosului administrativ prevede competența instanței de a suplini consimțământul unei părți, când interesul public o cere.

Cu privire la excepția lipsei interesului, Curtea a arătat că reclamantul are un interes legitim vătămat prin refuzul de soluționare a cererii. Interesul public încălcat prin refuzul nejustificat de acordare a vizei de control financiar preventiv constă în calitatea Ministerului Justiției de debitor în raport de beneficiarii hotărârilor judecătorești irevocabile cărora trebuie să le achite drepturile salariale restante. Posibilitatea efectuării operațiunii de deschidere a creditelor bugetare conform procedurii reglementată de art. 21 din O.G. nr. 119/1999 nu exclude posibilitatea reclamantului de a se adresa justiției împotriva refuzului nejustificat de soluționare a cererii de deschidere a creditelor.

Situația în speță, care se referă la suplimentarea bugetului Ministerului Justiției pentru anul 2010 cu suma 143.400.000 RON, este o situație născută anterior apariției O.U.G. nr. 45/2010. Prin H.G. nr. 422/2010, Guvernul a stabilit o destinație precisă sumei 143.400.000 RON, respectiv la capitolul 61.01. „Ordine publică și siguranță națională”, titlul 10 „Cheltuieli de personal” - „Acțiuni generale”, pentru plata titlurilor executorii prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar. Această sumă reprezintă un mic procent din tranșa de 34% prevăzută pentru Ministerul Justiției prin O.U.G. nr. 71/2009. Or, Guvernul a acoperit prin O.U.G.

nr. 45/2010 diferențele de tranșe care nu puteau fi acordate de la buget, exceptând evident ceea ce deja suplimentase prin H.G. nr. 422/2010, întrucât nu a prevăzut printr-o normă expresă revenirea la această măsură. Față de împrejurarea că unui controlor delegat nu i se poate impune, pe nicio cale, acordarea vizei de control financiar preventiv delegat [art. 17 alin. (4) din O.G. nr. 119/1999] există soluția prevăzută de art. 18 alin. (4) lit. d) din Legea nr. 554/2004 conform căreia instanța poate suplini consimțământul pârâtului atunci când interesul public o cere. 2. Instanța de recurs Împotriva acestei sentințe a formulat recurs pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

a) Motivele de recurs În motivele de recurs s-a susținut că instanța de fond a acordat, prin hotărârea pronunțată, mai mult decât s-a cerut, respectiv mențiunea că hotărârea este executorie de drept. S-a invocat excepția inadmisibilității acțiunii, în raport de obiectul acesteia, întrucât prin lege este instituită o procedură administrativă de deschidere a creditelor bugetare. S-a precizat că potrivit O.U.G. nr. 119/1999 controlul delegat poate acorda sau refuza viza de control financiar preventiv, iar în caz de refuz de viză ordonatorul de credite poate dispune efectuarea operațiunii pe propria răspundere, situație în care acțiunea este lipsită de interes. De asemenea, s-a motivat că singurul act care poate constitui obiectul controlului judiciar este actul prin care Curtea de Conturi confirmă legalitatea refuzului de viză.

S-a precizat că, deși prin H.G. nr. 422/2010 s-a suplimentat bugetul Ministerului de Justiției, totuși având în vedere prevederile O.U.G. nr. 45/2010 potrivit cărora plata sumelor prevăzute în titlurile executorii urmează a se efectua în anii 2012-2014, nu se mai pot pune în executare alocațiile bugetare suplimentare. b) Întâmpinarea depusă în cauză Ministerul Justiției a formulat întâmpinare, solicitând respingerea acțiunii, întrucât pe calea acțiunii s-a solicitat desființarea refuzului de viză, pentru care nu există o altă procedură judiciară de control. Cu privire la excepția lipsei de interes s-a susținut că ordonatorul de credite poate cere instanței cenzurarea refuzului de viză sau să efectueze operațiunea pe propria răspundere, situație în care titularul acțiunii are interes în promovarea acesteia.

c) Analiza motivelor de recurs Prin adresa din 13 august 2010, Ministerul Finanțelor Publice a refuzat viza de control financiar preventiv pentru deschiderea de credite, cu motivarea că prin O.U.G. nr. 45/2010 s-a modificat eșalonarea la plată a titlurilor devenite executorii până la 31 decembrie 2010 pentru drepturi salariale, astfel că tranșa de 34% din valoarea titlului executoriu urmează a fi plătită în anul 2012. Împotriva acestui refuz de viză de control financiar preventiv s-a formulat prezenta acțiune. Înalta Curte arată că refuzul de viză cu motivarea enunțată mai sus este nejustificat, întrucât prin H.G.

nr. 422/2010 s-a aprobat suplimentarea bugetului Ministerului Justiției pe anul 2010 cu suma de 143.400.000 RON, pentru cheltuieli de personal, Ministerul Finanțelor fiind autorizat să introducă, la propunerea ordonatorilor principali de credite, modificările corespunzătoare în structura bugetului de stat și în volumul și structura bugetului Ministerului Justiției. Ca urmare, fondurile bugetare alocate prin această hotărâre de Guvern erau destinate suplimentării bugetului Ministerului Justiției pentru plata drepturilor restante, conform eșalonării prevăzute în O.U.G. nr. 71/2009. H.G. nr. 422/2010 a fost publicată în M. Of. al României la data de 03 mai 2010. Ulterior, a fost adoptată O.U.G.

nr. 45/2010 care a modificat O.U.G. nr. 71/2009. Această ordonanță de urgență a Guvernului, așa cum s-a reținut și de judecătorul fondului, nu produce efecte asupra sumelor deja alocate în executarea prevederilor O.U.G. nr. 71/2009. H.G. nr. 422/2010 s-a adoptat în executarea O.U.G. nr. 71/2009 și, în consecință, nu se poate pune în discuție aplicarea O.U.G. nr. 45/2010, suma de 143.400.000 RON fiind deja în contul ordonatorului de credite la data adoptării acestui ultim act normativ. În situația în care s-ar aprecia că ar fi aplicabile prevederile O.U.G. nr. 45/2010 ar însemna să se acorde efecte retroactiv unui act normativ, ceea ce ar echivala cu încălcarea principiului consacrat în art. 15 din Constituția României privind neretroactivitatea legii.

Având în vedere că legea produce efecte numai pentru viitor și că fondurile erau alocate prin hotărâre de Guvern Ministerului Justiției, refuzul Ministerului de Finanțe de a acorda viza de control financiar preventiv pentru deschiderea de credite a fost nejustificat, motiv pentru care sentința primei instanțe este legală și temeinică. În ceea ce privește excepția inadmisibilității acțiunii, acțiunea este nefondată întrucât refuzul pârâtului putea fi cenzurat numai pe calea unei acțiuni în justiție. În cauză, prin mențiunea că hotărârea este executorie de drept nu s-au acordat mai mult decât s-a cerut. Reținând regimul juridic al sumelor pentru care s-a solicitat deschiderea creditelor bugetare, acela de drepturi salariale, Curtea de apel în mod corect a făcut aplicarea dispozițiilor art. 278 pct. 1 C. proc.

civ., privind caracterul executoriu de drept al hotărârii. d) Soluția instanței de recurs Având în vedere considerentele acestei decizii, în baza art. 312 C. proc. civ., se va respinge recursul declarat de Ministerul Finanțelor Publice - Unitatea Centrală de Amortizare a Sistemelor de Management Financiar și Control, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul formulat de către recurentul-pârât Ministerul Finanțelor Publice - Unitatea Centrală de Amortizare a Sistemelor de Management Financiar și Control împotriva sentinței civile nr. 3315 din 08 martie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 15 octombrie 2010.