ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1152/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1152/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată

pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ

și fiscal, reclamanții D.M., L.E., N.L., S.F., S.F.L., B.M., P.M.M., C.H.R.,

S.E., S.F., P.C.Ș., au solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul

Justiției anularea adresei nr. 76.602 din 3 iulie 2009 emisă de

Ministrul Justiției și Libertăților

Cetățenești.

În motivarea acțiunii,

reclamanții au arătat că, prin actul administrativ contestat în

speță, pârâtul a dispus, cu începere de la data de 3 iulie 2009,

achitarea drepturilor salariale aferente lunii iunie 2009 fără

includerea sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică, iar această modalitate de calcul a drepturilor

salariale urma să se păstreze și pentru viitor.

În concepția reclamanților,

actul administrativ aflat în discuție este nelegal, întrucât acordarea

sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică a devenit drept

salarial asupra căruia ministrul nu mai poate dispune, iar neplata

acestuia ar putea avea loc doar în situația aplicării unei

sancțiuni disciplinare.

Au mai precizat reclamanții că

actul încalcă dispozițiile art. 15 alin. (2) din Constituția

României și ale art. 164 C. muncii.

Pârâtul a formulat întâmpinare în

cauză în care a invocat excepția inadmisibilității

acțiunii pe motiv că adresa în cauză nu reprezintă un act

administrativ, ci o simplă operațiune de încunoștințare a

ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca

urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009.

Curtea de Apel Craiova, secția contencios

administrativ și fiscal, prin sentința nr. 363 din 13 octombrie 2009,

a respins excepția inadmisibilității acțiunii invocată

de pârât, a admis acțiunea reclamanților și a anulat adresa nr.

76602 din 3 iulie 2009 emisă de pârâtul Ministerul Justiției și

Libertăților Cetățenești (în prezent Ministerul

Justiției).

Pentru a pronunța o asemenea

soluție, prima instanță a reținut că excepția

inadmisibilității acțiunii este nefondată, întrucât adresa

în discuție reprezintă un act administrativ, în condițiile în

care a fost emisă în regim de putere publică, cu consecințe

directe asupra raporturilor de serviciu ale reclamanților, în sensul

diminuării drepturilor salariale ale acestora.

Pe fondul cauzei, curtea a constatat

că adresa emisă de Ministerul Justiției este vădit

nelegală prin raportare atât la dispozițiile art. 47 din Legea nr. 50/1996

republicată, cu modificările ulterioare, a căror aplicabilitate

în cauză a fost recunoscută prin Decizia nr. 21/2008 a Înaltei

Curți de Casație și Justiție, cât și la

dispozițiile Ordinului nr. 1165/C din 9 aprilie 2009 emis de Ministerul

Justiției și Libertăților Cetățenești.

În plus, prima instanță a

arătat faptul că adresa aflată în discuție contravine

principiilor de drept privind plata drepturilor salariale, practicii

Curții Europene a Drepturilor Omului, dispozițiilor O.U.G. nr.

75/2008, precum și principiului neretroactivității legii.

Împotriva acestei sentințe a

declarat recurs pârâtul Ministerul Justiției și

Libertăților Cetățenești (în prezent Ministerul

Justiției) care a solicitat admiterea recursului, respingerea

acțiunii ca inadmisibilă, în principal, și respingerea

acțiunii ca neîntemeiată, în subsidiar.

În motivarea recursului, încadrat în

drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat

următoarele critici de nelegalitate ale sentinței:

A

dresa contestată nu

constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o

măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina

celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei

adrese; în concret, este vorba despre o simplă operațiune de

încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de

credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr.

71/2009, coroborat cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002.

Ca atare, această adresă

nu poate face obiectul controlului de legalitate la instanța de contencios

administrativ.

Adresa în discuție nu dispune

asupra unei părți a salariului aflat în plată deoarece, în

realitate, este vorba de un spor care se plătea exclusiv persoanelor care

dețineau hotărâri judecătorești prin care MJLC era obligat

la plata acestor drepturi „în continuare” sau „pentru viitor”.

În speță, sunt incidente

prevederile O.U.G. nr. 71/2009, întrucât sporul de 50% nu face parte din

salariul magistraților.

Astfel, O.U.G. nr. 27/2006 nu

cuprinde nicio dispoziție referitoare la sporul de risc și

suprasolicitare neuropsihică, iar Legea nr. 50/1996 a fost abrogată

prin O.G. nr. 83/2000.

În plus, prin decizia nr. 21 din 10

martie 2008, Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut

următoarele: „în interpretarea și aplicarea unitară a

dispozițiilor art. 47 din Legea nr. 50/1996 privind salarizarea și

alte drepturi ale personalului din organele autorității

judecătorești, republicată, constată că

judecătorii, procurorii și magistrații-asistenți, precum

și personalul auxiliar de specialitate au dreptul la un spor de 50% pentru

risc și suprasolicitare neuropsihică, calculat la indemnizația

brută lunară, respectiv salariul de bază brut lunar, și

după intrarea în vigoare a O.G. nr. 83/2000, aprobată prin Legea nr.

334/2001”.

După pronunțarea acestei

decizii, instanțele judecătorești au admis acțiunile

și au apreciat că art. 47 din Legea nr. 50/1996 este în vigoare.

Prin decizia nr. 838/2009, Curtea

Constituțională a constatat existența unui conflict de

natură constituțională între autoritatea

judecătorească, pe de o parte, și Parlamentul României și

Guvernul României, pe de altă parte.

Ca atare, după pronunțarea

acestei decizii, instanțele nu mai pot aplica decizia nr. 21 din 10 martie

2008 a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

În cauză nu a fost

încălcat principiul neretroactivității legii, întrucât O.U.G.

nr. 71/2009 a intrat în vigoare la data de 18 iunie 2009, iar obligația de

plată a drepturilor salariale aferente lunii iunie a devenit

exigibilă la data de 10 iulie 2009.

Analizând sentința

atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza

art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că

recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.

Instanța de control judiciar

constată că în speță nu sunt întrunite cerințele

impuse de art. 304 sau art. 304

1

C. proc. civ., în vederea

casării sau modificării hotărârii: prima instanță a

reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator

administrat în cauză, și a realizat o încadrare juridică

adecvată.

Așa cum s-a reținut

anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă

anularea adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul

Justiției și Libertăților Cetățenești.

Prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004

nu-și găsesc aplicabilitatea în cauză, întrucât obiectul cererii

de chemare în judecată îl reprezintă anularea adresei nr. 76602 din 3

iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiției și

Libertăților Cetățenești și nicidecum suspendarea

executării acesteia.

Prin urmare raportat la obiectul

cererii de chemare în judecată, Înalta Curte reține următoarele.

Prin adresa nr. 76602 din 3 iulie 2009,

emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente

lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de

50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. În plus,

aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate

de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor,

plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor

sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi

salariale personalului din sectorul bugetar.

În preambulul acestui act

administrativ au fost invocate:

- prevederile O.U.G. nr. 34/2009 cu

privire la rectificarea bugetară pe anul 2009 și reglementarea unor

măsuri financiar-contabile;

- dispozițiile Primului-ministru,

transmise prin adresa nr. 51948 din 6 mai 2009 privind încadrarea în

cheltuielile de personal aprobate pentru anul 2009;

- adresa nr. 292.443 din 26 iunie 2009

a Ministerului Finanțelor Publice prin care Ministerul Justiției

și Libertăților Cetățenești a fost informat

că fondurile prevăzute la Titlul I „Cheltuieli de personal” nu pot fi

majorate, întrucât nu pot fi identificate surse suplimentare, iar condiționalitățile

impuse de organismele financiare internaționale în domeniul cheltuielilor

bugetare, în special, al cheltuielilor de personal asumate pe Guvernul României

trebuie respectate de toți ordonatorii de credite;

- faptul că fondurile

prevăzute de Legea bugetului de stat pe anul 2009 nr. 18/2009 pentru plata

sumelor reprezentând sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică au fost epuizate;

- prevederile O.U.G. nr. 71/2009

privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii.

Înalta Curte apreciază că,

în speța de față, nu poate fi primită critica recurentului

în sensul negării caracterului de act administrativ a adresei nr. 76602

din 3 iulie 2009.

În mod evident, adresa în

discuție adoptă o măsură prin care se modifică un

element esențial al raporturilor de serviciu existente între

judecători și stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului

salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.

În plus, măsura supusă

analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere

publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere

de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar și a unei legi, respectiv,

Legea nr. 18/2009.

Așadar, nu se poate afirma

că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare

către ordonatorii secundari și terțiari de credite, după

cum în mod eronat susține recurentul.

În prezent, principiul

legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de

drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către

destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic românesc, acest

principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din

Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează

faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației

sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text

cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus

de lege.

În cazul actelor administrative,

legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor

și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza

prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere

discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a

cărei organizare a executării și executare în concret trebuie

să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul

administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

Pe linia acestor considerente

teoretice se înscrie și practica Curții Constituționale din

țara noastră, a cărei jurisprudență apără

principiul legalității, care trebuie să guverneze activitatea

administrației publice.

De altfel, în mod constant,

instanța constituțională a reafirmat că legalitatea trebuie

să stea la temelia tuturor raporturilor juridice într-un stat de drept.

În concepția Legii

contenciosului administrativ român, prin noțiunea de exces de putere se

înțelege exercitarea dreptului de apreciere al autorităților

publice, prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege

sau prin încălcarea drepturilor și libertăților

cetățenilor.

Limitele dreptului de apreciere din

partea administrației publice sunt date tocmai de limitele drepturilor

cetățenilor, prevăzute de Constituție și de lege.

Cu alte cuvinte, unde începe dreptul

cetățeanului se încheie dreptul de apreciere al administrației.

De asemenea, se poate afirma

că, în raport de principiul consacrat de art. 16 alin. (2) din

Constituție, nu este de conceput exercitarea dreptului de apreciere în

afara legii.

În speța de față,

este nefondată critica recurentului privind aplicabilitatea

dispozițiilor O.U.G. nr. 71/2009, în raport de argumentele care vor fi

expuse în continuare.

În primul rând, ordonanța în

discuție, după cum se arată chiar în titulatura sa, se

referă la plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca

obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

Preambulul acestui act normativ face

trimitere la titlurile executorii emise anterior intrării în vigoare a

ordonanței.

Așadar, este vorba despre

titlurile executorii emise anterior datei de 18 iunie 2009, când ordonanța

a fost publicată în M.Of. nr. 416/2009.

De asemenea, art. 3 din O.U.G. nr.

71/2009 prevede faptul că plățile restante la sumele aferente titlurilor

executorii aflate sub incidența prevederilor O.U.G. nr. 75/2008 privind

stabilirea unor măsuri pentru soluționarea unor aspecte financiare în

sistemul justiției, aprobată cu modificări prin Legea nr.

76/2009 și a dispozițiilor ordinului Ministrului Justiției, al

Ministrului Economiei și Finanțelor, al Președintelui

Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1.859/C/2.484/26.659/131/3.774/C/2008

privind modalitatea de eșalonare a plății sumelor prevăzute

în titlurile executorii emise până la intrarea în vigoare a O.U.G. nr.

75/2008 se execută cu respectarea prevederilor art. 1 și art. 2.

În plus, nu se poate pune problema

incidenței art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 71/2009, care

menționează faptul că plata sumelor prevăzute în

hotărâri judecătorești având ca obiect acordarea unor drepturi

de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul

bugetar, devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009, se va

realiza după o procedură de executare în perioada 2010-2012.

Un argument în acest sens îl

reprezintă faptul că este vorba de plata drepturilor salariale

aferente lunii iunie 2009, deci pentru o perioadă anterioară

intrării în vigoare a acestei ordonanțe.

Dacă s-ar accepta punctul de

vedere al autorității publice recurente, în sensul că sporul

salarial aflat în discuție a fost acordat pe cale

jurisprudențială, nu se poate concepe admiterea ideii de

retroactivitate a unei norme cu putere de lege.

Art. 15 alin. (2) din

Constituție consacră principiul neretroactivității legii,

prevăzând că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția

legii penale sau contravenționale mai favorabile.

Pe acest aspect, trebuie subliniat

faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept

unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența

instanțelor de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost

recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis impunerea

lui și în privința actelor administrative.

De asemenea, trebuie subliniat

faptul că interdicția retroactivității actelor

administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează

însăși legalitatea acestor acte.

În speța de față,

instanța de contencios administrativ constată că este în

prezența unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G.

nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege. Această situație

conduce la încălcarea principiului anterior individualizat la momentul

emiterii actului administrativ contestat.

Înalta Curte nu poate reține

critica recurentului în sensul că autoritatea publică emitentă a

actului administrativ contestat a avut în vedere lipsa de fonduri pentru

înlăturarea de la plată a acestui spor salarial întrucât, după

cum în mod corect a arătat și judecătorul fondului, executarea

unei hotărâri judecătorești irevocabile constituie o

obligație legală a statului, sens în care s-a pronunțat în mod

constant și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.

Ca atare, în raport de argumentele

anterior prezentate, rezultă că recurentul a acționat cu exces

de putere la momentul emiterii actului administrativ contestat, fapt ce

determină nelegalitatea acestuia.

Pe cale de consecință,

Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ.,

coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată,

va respinge ca nefondat recursul.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul

Justiției și Libertăților Cetățenești (în

prezent Ministerul Justiției) împotriva sentinței nr. 363 din 13

octombrie 2009 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ

și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 2 martie 2010.