ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4467/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4467/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.Obiectul acțiunii

Prin cererea înregistrată

pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

reclamanții D.C., P.F.T., S.A., D.A., O.L., M.M., B.O., J.V., T.M., D.Ș., S.L.,

C.C.M., S.M., P.M., F.N., D.A., H.M., P.A., L.A., V.F., P.L., N.S. și D.D. au solicitat,

în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, anularea

actului administrativ reprezentat de adresa, emisă de acesta la data de 03

iulie 2009,

prin care

s-a dispus ca drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără includerea

sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, această modalitate

de calcul urmând să se păstreze și pentru viitor.

În motivarea cererii,

reclamanții au arătat că prin adresa din 03 iulie 2009 se încalcă dispozițiile

art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, republicată, care prevăd că diminuarea

sau suspendarea drepturilor salariale nu pot fi făcute decât în cazurile prevăzute

de lege.

Prin întâmpinarea formulată

în cauză, pârâtul a invocat excepția inadmisibilității acțiunii,

arătând că adresa din 03 iulie 2009 nu este un act administrativ, ci o măsură stabilită

de ordonatorul principal de credite în sarcina celorlalți ordonatori din sistem.

2.Hotărârea primei instanțe

Prin sentința nr. 841

din 16 februarie 2010, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ

și fiscal a respins excepția inadmisibilității și a admis acțiunea formulată

de reclamanții D.C., P.F.T., S.A., D.A., O.L., M.M., B.O., J.V., T.M., D.Ș.,

S.L., C.C.M., S.M., P.M., F.N., D.A., H.M., P.A., L.A., V.F., P.L., N.S. și D.D.

în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, anulând

Ordinul din 03 iulie 2009, emis de pârât.

Pentru a pronunța această

soluție, prima instanță a reținut, în esență, următoarele:

În ceea ce privește excepția

inadmisibilității, prima instanță a reținut că adresa atacată este un act producător

de efecte juridice, întrucât în baza ei s-a procedat la plata unei indemnizații

diminuate, un act de putere, pentru că emitentul folosește expresia „drepturile

salariale aferente lunii iunie 2009 se vor achita”, un act administrativ disimulat

în forma unui act de corespondență.

Pe fondul cauzei, prima

instanță a reținut că actul atacat intră în conflict cu dispozițiile art. 74

alin. (2) din Legea nr. 303/2004, operându-se o diminuare a drepturilor salariale

ale magistraților, în condițiile în care textul menționat prevede că drepturile

salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât

în cazurile prevăzute de respectiva lege.

Totodată, a apreciat că

dispozițiile O.U.G. nr. 71/2009, invocate, nu pot fi interpretate în sensul că s-ar

referi la suspendarea plății unor drepturi viitoare, ci prin această ordonanță s-a

reglementat procedura de plată a unor drepturi restante, stabilite prin hotărâri

judecătorești definitive și irevocabile, actul normativ nu conține nicio prevedere

cu privire la modul de efectuare a plăților curente, ci doar cu privire la datoriile

restante.

Concluzionând, judecătorul

fondului a constatat că actul administrativ atacat este lovit de nulitate, întrucât

contravine prevederilor din Legea nr. 303/2004, sub imperiul căreia a fost emis,

și se întemeiază pe dispoziții normative inaplicabile.

3.Recursul declarat de

pârât

Împotriva acestei sentințe

a declarat recurs Ministerul Justiției, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie,

invocând prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

În privința excepției

inadmisibilității acțiunii, recurentul-pârât a criticat hotărârea atacată sub aspectul

faptului că instanța de fond în mod greșit a reținut că actul contestat este un

act administrativ.

Astfel, a susținut că

adresa atacată, din 3 iulie 2009, nu constituie un act administrativ în sensul Legii

nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite în sarcina

celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese, având în

vedere noile dispoziții legale cu incidență asupra achitării drepturilor salariale

pentru personalul din sistemul justiției și Legea nr. 18/2009 privind bugetul de

stat pe anul 2009.

Așadar, în opinia recurentului-pârât,

adresa reprezintă o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari

și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a unui nou act

normativ, O.U.G. nr. 71/2009, iar nu o manifestare unilaterală de voință, nesusceptibilă

de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice prin ea însăși.

A mai arătat recurentul-pârât

că, jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție este în sensul că modul de

comunicare a interpretării unui text de lege nu reprezintă un act administrativ,

ci doar o corespondență administrativă (Decizia din 11 noiembrie 2005).

Pe fondul cauzei, recurentul-pârât

a susținut că nu este vorba de o diminuare a drepturilor salariale cuvenite intimaților

reclamanți, care sunt și au fost calculate în conformitate cu O.U.G. nr. 27/2006,

ci doar de executarea unor hotărâri judecătorești, care va fi realizată nu ca până

în acest moment, lunar, ci potrivit eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009,

ale cărei prevederi sunt incidente în cauză, întrucât sporul de 50% nu face parte

din salariul magistraților, O.U.G. nr. 27/2006 nu cuprinde nicio dispoziție referitoare

la sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică, iar Legea nr. 50/1996 a fost

abrogată prin O.G. nr. 83/2000.

Totodată, recurentul-pârât

a arătat că prin decizia nr. 21 din 10 martie 2008, Înalta Curte de Casație și Justiție

a reținut următoarele: „în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor

art. 47 din Legea nr. 50/1996 privind salarizarea și alte drepturi ale personalului

din organele autorității judecătorești, republicată, constată că judecătorii, procurorii

și magistrații-asistenți, precum și personalul auxiliar de specialitate au dreptul

la un spor de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, calculat la indemnizația

brută lunară, respectiv salariul de bază brut lunar, și după intrarea în vigoare

a O.G. nr. 83/2000, aprobată prin Legea nr. 334/2001”, iar după pronunțarea acestei

decizii, instanțele judecătorești au admis acțiunile și au apreciat că art. 47 din

Legea nr. 50/1996 este în vigoare.

A mai arătat recurentul-pârât

că, la data de 12 noiembrie 2009 a intrat în vigoare Legea nr. 330/2009 privind

salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și, prin urmare, sporul

de risc și suprasolicitare neuropsihică se acordă în temeiul noului act normativ.

Totodată, a susținut că

în speță nu a fost încălcat principiul neretroactivității legii, întrucât O.U.G.

nr. 71/2009 a intrat în vigoare la data de 18 iunie 2009, iar obligația de plată

a drepturilor salariale aferente lunii iunie a devenit exigibilă la data de 10

iulie 2009.

II.Considerentele Înaltei

Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată,

în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurent, precum

și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304

1

,

Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1.Argumentele corespunzătoare

motivelor de recurs invocate

Obiectul dedus judecății

îl constituie adresa din 3 iulie 2009, a cărei anulare s-a solicitat, prin care

s-a dispus ca la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie

2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică și, mai mult, s-a precizat că această modalitate de calcul a drepturilor

salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat

urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind

plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi

salariale personalului din sectorul bugetar.

La emiterea actului administrativ

atacat, au fost avute în vedere:

- prevederile O.U.G.

nr. 34/2009 cu privire la rectificarea bugetară pe anul 2009 și reglementarea unor

măsuri financiar-contabile;

- dispozițiile Primului-Ministru,

transmise prin adresa din 6 mai 2009 privind încadrarea în cheltuielile de personal

aprobate pentru anul 2009;

- adresa din 26 iunie

2009 a Ministerului Finanțelor Publice prin care Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești a fost informat că fondurile prevăzute la Titlul I „Cheltuieli de personal”

nu pot fi majorate, întrucât nu pot fi identificate surse suplimentare, iar condiționalitățile

impuse de organismele financiare internaționale în domeniul cheltuielilor bugetare,

în special, al cheltuielilor de personal asumate pe Guvernul României trebuie respectate

de toți ordonatorii de credite;

- faptul că fondurile

prevăzute de Legea bugetului de stat pe anul 2009 nr. 18/2009 pentru plata sumelor

reprezentând sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică au fost epuizate;

- prevederile O.U.G.

nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii.

În ceea ce privește inadmisibilitatea

acțiunii întrucât, în opinia pârâtului, actul contestat nu este un act administrativ

în sensul prevederilor Legii nr. 554/2004, Înalta Curte reține că prin adresa din

3 iulie 2009 pârâtul a dispus în mod unilateral ca „în data de 10 iulie 2009, drepturile

salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50%

pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, această modalitate de calcul urmând

a se păstra și pe viitor”.

Astfel, actul administrativ

atacat, intitulat „adresă”, îndeplinește condițiile prevăzute de art. 2 alin. (1)

lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, fiind emis de o autoritate

publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii și

modifică raporturi juridice de natură salarială în ceea ce-i privește pe reclamanți.

Așadar, actul în litigiu

nu reprezintă o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și

terțiari de credite, ci stabilește expres modalitatea de plată a salariilor pentru

personalul din justiție.

Adresa contestată ar fi

reprezentat o simplă operațiune de încunoștințare doar în ipoteza în care nu ar

fi conținut dispoziții referitoare la plata salariilor.

Jurisprudența Înaltei

Curți de Casație și Justiție invocată de recurent nu este aplicabilă în cauză, întrucât

actul a cărui anulare s-a cerut nu reprezintă „corespondență administrativă”, susținerile

recurentului fiind nefondate din acest punct de vedere.

Referitor la fondul cauzei,

constată următoarele:

Principiul legalității

a devenit, în prezent, un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar

acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul

și statul).

În sistemul juridic românesc,

acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție.

Primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției,

a supremației sale și a legilor este obligatorie, iar al doilea text cuprins în

Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor administrative,

legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor

lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă

beneficiază de putere discreționară, autoritățile

publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret

trebuie să o realizeze.

Altfel spus, între actul

administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

Pe linia acestor considerente

teoretice se înscrie și practica Curții Constituționale din țara noastră, a cărei

jurisprudență apără principiul legalității, care trebuie să guverneze activitatea

administrației publice.

De altfel, în mod constant,

instanța constituțională a reafirmat că legalitatea trebuie să stea la temelia tuturor

raporturilor juridice într-un stat de drept.

În concepția Legii contenciosului

administrativ român, prin noțiunea de exces de putere se înțelege exercitarea dreptului

de apreciere al autorităților publice, prin încălcarea limitelor competenței prevăzute

de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Limitele dreptului de

apreciere din partea administrației publice sunt date tocmai de limitele drepturilor

cetățenilor, prevăzute de Constituție și de lege.

Altfel spus, unde începe

dreptul cetățeanului se încheie dreptul de apreciere al administrației.

Totodată, se poate afirma

că, în raport de principiul consacrat de art. 16 alin. (2) din Constituție, nu este

de conceput exercitarea dreptului de apreciere în afara legii.

În speța, nu poate fi

primită critica recurentului în legătură cu aplicabilitatea dispozițiilor O.U.G.

nr. 71/2009, pe de o parte, pentru că ordonanța în discuție, după cum se arată chiar

în titulatura sa, se referă la plata unor sume prevăzute în titluri executorii având

ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, iar

pe de altă parte, preambulul acestui act normativ face trimitere la titlurile executorii

emise anterior intrării în vigoare a ordonanței.

Așadar, este vorba despre

titlurile executorii emise anterior datei de 18 iunie 2009, când ordonanța a fost

publicată în M. Of. nr. 416/2009.

De asemenea, art. 3 din

O.U.G. nr. 71/2009 prevede faptul că plățile restante la sumele aferente titlurilor

executorii aflate sub incidența prevederilor O.U.G. nr. 75/2008 privind stabilirea

unor măsuri pentru soluționarea unor aspecte financiare în sistemul justiției, aprobată

cu modificări prin Legea nr. 76/2009 și a dispozițiilor ordinului Ministrului Justiției,

al Ministrului Economiei și Finanțelor, al Președintelui Consiliului Superior al

Magistraturii privind modalitatea de eșalonare a plății sumelor prevăzute în titlurile

executorii emise până la intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 75/2008 se execută cu

respectarea prevederilor art. 1 și 2.

Mai mult, nu se poate

pune problema incidenței art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 71/2009, care menționează

faptul că plata sumelor prevăzute în hotărâri judecătorești având ca obiect acordarea

unor drepturi de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul

bugetar, devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009, se va realiza după

o procedură de executare în perioada 2010-2012.

Un argument în acest sens

îl reprezintă faptul că este vorba de plata drepturilor salariale aferente lunii

iunie 2009, deci pentru o perioadă anterioară intrării în vigoare a acestei ordonanțe.

Dacă s-ar accepta punctul

de vedere al autorității publice recurente, în sensul că sporul salarial aflat în

discuție a fost acordat pe cale jurisprudențială, nu se poate concepe admiterea

ideii de retroactivitate a unei norme cu putere de lege.

Principiul neretroactivității

legii este consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituție, potrivit căruia, legea

dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.

Pe acest aspect, trebuie

subliniat faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor

situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența instanțelor

de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu

general de drept, ceea ce i-a permis impunerea lui și în privința actelor administrative.

Or, este necesar a fi

subliniat faptul că interdicția retroactivității actelor administrative nu este

numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

Instanța de control judiciar

constată astfel că ne aflăm în prezența unei aplicări retroactive a prevederilor

art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege, situație ce

conduce la încălcarea principiului anterior individualizat la momentul emiterii

actului administrativ contestat.

În ceea ce privește invocarea

în speță a incidenței legii salarizării unitare, instanța de control judiciar constată

că susținerile recurentului sunt lipsite de temei legal, având în vedere principiul

neretroactivității legii, în raport de data intrării în vigoare a acestui act normativ,

respectiv 12 noiembrie 2009.

Referitor la critica în

sensul că autoritatea pârâtă a avut în vedere la înlăturarea de la plată a acestui

spor salarial lipsa fondurilor, Înalta Curte nu o poate primi deoarece, așa cum

în mod corect a reținut și judecătorul fondului, executarea unei hotărâri judecătorești

irevocabile constituie o obligație legală a statului, sens în care s-a pronunțat

în mod constant și jurisprudența C.E.D.O.

Având în vedere argumentele

menționate, rezultă cu evidență că recurentul-pârât a acționat cu exces de putere

la momentul emiterii actului administrativ contestat, fapt ce atrage nelegalitatea

acestuia.

2.Soluția pronunțată în

recurs

Pentru considerentele

expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge,

ca nefondat, recursul formulat de recurentul-pârât Ministerul Justiției.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de Ministerul Justiției împotriva sentinței nr. 841 din 16 februarie 2010 a Curții

de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință

publică, astăzi 21 octombrie 2010.