ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3108/2011

Asupra recursului de față: Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Hotărârea primei instanțe Prin sentința nr. 292 din 09 iulie 2009, Curtea de Apel Constanța – secția comercială, maritimă și fluvială, de contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Inspectoratului Județean al Poliției de Frontieră Tulcea, a respins acțiunea reclamantului U.G. împotriva acestuia, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă și a respins, ca nefondată, acțiunea formulată în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Administrației și Internelor. Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a reținut că reclamantul U.G., absolvent al Academiei de Poliție A.I.

Cuza, promoția 2006, a îndeplinit funcția de ofițer în cadrul Inspectoratului Județean al Poliției de Frontieră Tulcea – Sectorul Poliției de Frontieră Sulina, iar prin Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1188 din 13 noiembrie 2008 a dobândit calitatea de auditor de justiție, ca urmare a validării rezultatelor concursului de admitere la Institutul Național al Magistraturii, organizat în perioada 31 august 2008 – 21 septembrie 2008. În acest context, reclamantul a solicitat încetarea raporturilor de serviciu cu pârâții, în temeiul art. 69 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 360/2002 privind statutul polițistului.

Prin Ordinul nr. S/II/4375 din 18 decembrie 2008 emis de Ministerul Administrației și Internelor, s-a dispus încetarea raporturilor de serviciu în temeiul art. 69 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 360/2002 privind statutul polițistului, motivat de faptul că reclamantul nu este numit într-o funcție publică pentru a putea solicita încetarea raporturilor de serviciu în temeiul art. 69 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 360/2002. Prima instanță a mai reținut că reclamantul a considerat nejustificat și abuziv refuzul pârâților de a aproba încetarea raporturilor de serviciu în temeiul dispozițiilor art. 69 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 360/2002, în condițiile în care funcția de auditor de justiție este una publică, consecința directă și cea mai importantă a refuzului, fiind imputarea cheltuielilor de școlarizare efectuate de Statul Român în perioada în care a urmat cursurile Academiei de Poliție A.I.

Cuza. Instanța de fond a apreciat că reclamantul, în calitatea sa de ofițer în cadrul Inspectoratului Județean al Poliției de Frontieră Tulcea – Sectorul Poliției de Frontieră Sulina este supus Legii nr. 360/2002 privind statutul polițistului, iar potrivit prevederilor art. 78 alin. (1), dispozițiile legii sus-amintite se completează cu prevederile Legii nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici. În aceste condiții, din modul în care este definită „funcția publică” la art. 2 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, magistratul nu face parte din categoria celor care îndeplinesc o funcție publică, aceasta fiind specifică funcționarilor publici, categorie din care a făcut parte și reclamantul până la promovarea concursului de admitere în magistratură.

S-a apreciat că nici în situația în care reclamantul ar fi fost numit în funcția de magistrat, raporturile de serviciu nu ar fi putut înceta în baza art. 69 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 360/2002, întrucât magistratul nu face parte din categoria funcționarilor publici. 2. Recursul declarat de reclamant Împotriva acestei hotărâri a promovat recurs reclamantul U.G., solicitând modificarea ei, în sensul admiterii acțiunii, pentru motive circumscrise art. 304 pct. 7 C. proc. civ. În motivarea căii de atac, recurentul-reclamant a susținut că în urma promovării examenului de admitere la Institutul Național al Magistraturii a devenit auditor de justiție, ocupând astfel o funcție publică, însă nicidecum nu a susținut că ar fi funcționar public deoarece auditorii de justiție nu sunt funcționari publici, ci doar ocupă o funcție publică.

A mai arătat că prima instanță nu a analizat și nici nu s-a pronunțat dacă auditorul de justiție ocupă o funcție publică, potrivit prevederilor speciale ale Legii nr. 304/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor. În opinia recurentului, prima instanța și-a întemeiat raționamentul pe motive străine pricinii, făcând confuzie și punând semnul echivalenței între noțiunea de ,,funcționar public“ și cea de ,,funcție publică”. Astfel, o persoană poate îndeplini o funcție publică fără a fi funcționar public, așa cum este cazul magistraților, iar art. 69 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 360/2002 privind statutul polițistului vizează numirea într-o funcție publică, sintagmă care trebuie interpretată în sensul larg al cuvântului și nu limitată la definiția conținută în art. 2 din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici.

În ședința publică din 05 martie 2010, instanța a invocat din oficiu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 69 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 360/2002 privind statutul polițistului în raport cu prevederile art. 16 alin. (1), 41 alin. (1) din Constituție și art. 14 din Convenția Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, respectiva excepție fiind respinsă de Curtea Constituțională prin Decizia nr. 235/2010. 3. Apărările formulate de intimatul Ministerul Administrației și Internelor În recurs a formulat întâmpinare intimatul Ministerul Administrației și Internelor, solicitând respingerea recursului ca nefondat. A susținut că raporturile de serviciu ale funcționarului public se nasc și se exercită pe baza actului administrativ de numire, emis în condițiile legii, însă, în cazul recurentului-reclamant nu a fost emis un astfel de act.

Numirea auditorului de justiție în funcția publică de judecător, respectiv de procuror, reprezintă un eveniment viitor și incert, fiind condiționată conform art. 19 alin. (2) din Legea nr. 303/2004 de promovarea examenului de absolvire a cursurilor I.N.M., fiind prevăzută în acest sens și o sancțiune pentru auditorul de justiție, potrivit art. 14 alin. (3). II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant și a prevederilor art. 304 pct. 7 și art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.

Deși Înalta Curte nu poate ignora argumentele prezentate de recurent cu privire la asimilarea funcției de auditor de justiție cu aceea a magistraților și cu privire la locul și rolul îndeplinit de auditori prin raportare la statutul de funcționar public cu statut special, soluția adoptată are în vedere practica Înaltei Curți în această materie, care s-a orientat în sensul că numirea în funcția de auditor public nu echivalează cu numirea într-o funcție publică. În acest sens, față de practica anterioară a Înaltei Curți de Casație și Justiție, o altă soluție dată recursului de față ar echivala cu acceptarea unor divergențe de jurisprudență (practică contradictorie) ceea ce ar reprezenta o încălcare a dreptului la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

1. Argumente de fapt și de drept relevante Raportat la circumstanțele concrete ale cauzei, problema juridică esențială pentru aprecierea temeiniciei acțiunii reclamantului în privința petitului privind obligarea pârâtului Ministerul Internelor și Reformei Administrative la emiterea ordinului de serviciu în modalitatea solicitată de acesta, o constituie determinarea conținutului noțiunii „într-o altă funcție publică” utilizată în art. 69 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 360/2002 și calificarea, din punct de vedere juridic, a calității de auditor de justiție pe care a dobândit-o reclamantul. Sub acest aspect, prima instanță a concluzionat în mod corect că, în sensul prevederilor legale incidente în cauză, dobândirea calității de auditor de justiție nu reprezintă și nu echivalează cu numirea într-o funcție publică, în sensul art. 69 lit. e) din Legea nr. 360/2002.

Bazele constituționale ale funcției publice sunt stabilite de art. 16 alin. (3) din legea fundamentală, potrivit cărora funcțiile și demnitățile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, în condițiile legii, de persoanele care au cetățenia română și domiciliul în țară. Pornind de la aceste prevederi constituționale, în literatura de specialitate au fost evidențiate două noțiuni diferite, raportat la cele două categorii enumerate, aflate în incontestabilă legătură, fără însă a se confunda, respectiv funcția publică și funcția de demnitate publică.

Funcția publică este definită în cuprinsul Legii nr. 188/1999, republicată, ca reprezentând ansamblul atribuțiilor și responsabilităților stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administrația publică centrală, administrația publică locală și autoritățile administrative autonome (art. 2), în același act normativ fiind prevăzut că raporturile de serviciu se nasc și se exercită pe baza actului administrativ de numire, emis în condițiile legii (art. 4). Raportat la aceste prevederi legale și față de caracteristicile evidente ale funcției publice ce se desprind din conținutul reglementării, auditorii de justiție nu sunt și nu pot fi asimilați funcționarilor publici.

Nicio dispoziție a Legii nr. 303/2004, privind statutul judecătorilor și procurorilor, republicată, ce reglementează admiterea în magistratură și formarea profesională inițială realizată prin Institutul Național al Magistraturii, ca de altfel nici alte prevederi legale, nu stabilesc că auditorul de justiție al cărui statut este asimilat magistraților, pe aspectele anume indicate în cuprinsul respectivei legi (art. 12-20), se află în exercitarea unei funcții publice.

Din conținutul prevederilor referitoare la cursanții Institutului Național al Magistraturii care au statut de auditori de justiție (art. 16 alin. (1)) rezultă, de altfel, că aceștia beneficiază de o pregătire teoretică și practică pentru a deveni judecători sau procurori, primesc o bursă pe durata de formare profesională de 2 ani, cu caracter de indemnizație lunară, care se restituie, în anumite condiții alături de cheltuielile de școlarizare, în situația în care nu îndeplinesc timp de 6 ani funcția de judecător sau de procuror (art. 20), iar la încheierea cursurilor susțin un examen de absolvire, constând în probe teoretice și practice prin care se verifică însușirea cunoștințelor necesare exercitării ulterioare a funcției de judecător sau procuror.

Rezultă astfel, că auditorii de justiție urmează un program de formare profesională cu durată determinată, fără a se putea reține, în raport de conținutul noțiunii de funcție publică, astfel cum este reglementată și totodată analizată în doctrină, existența în ceea ce îi privește, a unor atribuții de serviciu stabilit în scopul realizării prerogativelor de putere publică. În plus, în cazul auditorilor de justiție nu exisă un act administrativ de numire, validarea rezultatelor concursului de admitere la Institutul Național al Magistraturii prin hotărâre a Consiliului Superior al Magistraturii nefiind un act administrativ ce întrunește condițiile unui act de numire, cum corect a reținut prima instanță.

Nu puteau fi primite nici susținerile reclamantului referitoare la drepturile salariale, analogiile și trimiterile făcute de acesta prin acțiunea introductivă, prin care se acreditează ideea că auditorii de justiție sunt asimilați integral magistraților, atât în privința drepturilor cât și a obligațiilor și atribuțiilor ce decurg dintr-un raport de serviciu, întrucât, de lege lata, o atare reglementare nu există. În același sens sunt și statuările Curții Constituționale, prin Decizia nr. 37 din 14 ianuarie 2010 constatându-se că auditorul de justiție este numit ca judecător sau procuror doar în urma absolvirii I.N.M. și se află într-o situație deosebită de persoane care, îndeplinind condițiile legale, este numită direct ca judecător sau procuror în urma susținerii concursului pe post.

S-a constatat, totodată, că textele de lege criticate nu limitează nici dreptul unei persoane de a alege liber un loc de muncă. Consecințele pe care trebuie să le suporte un polițist care decide să-și aleagă un alt loc de muncă pot fi circumscrise mai degrabă aspectelor patrimoniale pe care le implică o astfel de decizie. Aceste consecințe au fost acceptate, însă, de cel care a dorit să devină polițist, prin angajamentul încheiat în acest sens, așa cu reiese din cuprinsul art. 70 din Legea nr. 360/2002. În plus, mai reține Curtea Constituțională, restituirea are în vedere sumele investite în vederea pregătirii profesionale a polițistului, sume a căror acordare nu se mai justifică de vreme ce beneficiarul lor renunță la această calitate într-un termen mai scurt decât cel considerat de legiuitor ca justificând efortul financiar al statului pentru acest obiectiv.

Este indiscutabil faptul că rolul unei jurisdicții supreme este acela de a reglementa divergențele de jurisprudență care constituie, prin natura lor, consecințele inerente oricărui sistem juridic ce se bazează pe un ansamblu de jurisdicții de fond, cu autoritate asupra resortului lor teritorial. Dar, tocmai în exercitarea acestui rol, sesizând existența unor astfel de divergențe chiar și la nivelul său și pentru a evita persistența lor în timp, Înalta Curte a procedat, prin mecanismul deja consacrat, la unificarea acesteia în sensul că polițistul aflat sub angajamentul de a desfășura timp de 10 ani activitatea în cadrul Ministerului de Interne care a dobândit calitatea de auditor de justiție datorează cheltuielile de școlarizare, întrucât calitatea de auditor de justiție nu este o funcție publică în sensul art. 69 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 360/2002, raportul său de muncă putând înceta numai la cerere, conform art. 69 alin. (1) lit. d) din aceeași lege.

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de U.G. împotriva sentinței nr. 292 din 09 iulie 2007 a Curții de Apel Constanța - secția comercială, maritimă și fluvială, contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 27 mai 2011.