ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 152/2008

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată la Curtea de Apel Timișoara, reclamantul M.I.

a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea Națională a Vămilor București, solicitând anularea ordinului nr. 8829 din 17 noiembrie 2006, a actului administrativ intitulat „preaviz” din 24 noiembrie 2006 și a actelor administrative subsecvente, inclusiv a examenului organizat în baza ordinului nr. 8829/2006, să se anuleze ordinul nr. 10361 din 29 decembrie 2006 prin care a fost eliberat din funcția publică pe care o exercita în cadrul Direcției Regionale Vamale Arad și a tuturor actelor administrative subsecvente care au condus la acest ordin, să se anuleze răspunsul la plângerea prealabilă depusă împotriva ordinului de eliberare din funcție, să se dispună reîncadrarea sa pe funcția deținută anterior emiterii acestui ordin, să fie obligată pârâta la plata unei despăgubiri pentru prejudiciile materiale cauzate prin eliberarea sa ilegală din funcție, egale cu salariile indexate, majorate și recalculate, și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat pentru perioada de la eliberarea sa din funcția publică, precum și la plata sumei de 70.000 RON, cu titlu de daune morale pentru prejudiciile morale cauzate de comportamentul ilicit al pârâtei, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea acțiunii reclamantul a susținut că prin Ordinul Autorității Naționale a Vămilor nr. 10361/2006 a fost eliberat din funcția publică pe care o exercita în cadrul Direcției Regionale Vamale Arad. Acest ordin a fost precedat de actul intitulat „preaviz” din 24 noiembrie 2006, prin care i s-a adus la cunoștință faptul că începând cu 01 ianuarie 2007 postul pe care îl ocupa în prezent în cadrul Autorității Naționale a Vămilor va fi desființat. Prin același „preaviz” i s-a pus în vedere că are posibilitatea să opteze pentru înscrierea la un examen pentru ocuparea unui post vacant similar cu cel pe care îl deține în prezent. De asemenea, i s-a comunicat că, în ipoteza în care nu optează pentru înscrierea la examen, se va proceda la eliberarea sa din funcția pe care o deținea la data respectivă.

Desfășurarea examenului susmenționat a fost reglementată prin Ordinul Autorității Naționale a Vămilor nr. 8829 din 17 noiembrie 2006, al cărui articol prim din regulament prevede: „Personalul vamal și contractual ale căror posturi se reduc sau se desființează începând cu data de 02 ianuarie 2007, va fi numit în funcțiile vacante existente la această data în statutul de funcții al Autorității Naționale a Vămilor - aparat propriu și structuri subordonate, pe bază de examen. Personalul prevăzut la alin. (1) se poate înscrie la examen pe un post vacant de natura celui deținut anterior susținerii examenului”. Reclamantul a arătat că preavizul, care precede ordinul de eliberare din funcție, este nelegal, încalcând prevederile art. 84 2 alin. (5) și (6), precum și cele ale art. 84 3 din Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcționarilor publici.

Se mai menționează că ordinul nr. 8829/2006 emis de pârâtă încalcă art. 84 2 din Legea nr. 188/1999 pentru că legea vorbește despre punerea la dispoziția funcționarilor publici” a funcțiilor vacante. Ordinul atacat vorbește despre „numirea pe bază de examen” în funcțiile vacante. Condiția examenului nu este prevăzută de lege, ea fiind adăugată de actul administrativ al Guvernului. De asemenea, condiția examenului încalcă și spiritul reglementării din Legea nr. 188/1999, respectiv acela de a proteja, în măsura posibilului, drepturile câștigate ale funcționarilor publici și nu acela de a căuta modalități pentru a pune sub semnul întrebării statutul funcționarilor. Al doilea motiv de nelegalitate al ordinului, vizează interdicția pentru funcționarii vamali de a ocupa un post vacant de nivel inferior.

Procedând astfel, Autoritatea Națională a Vămilor i-a restrâns exercițiul drepturilor garantate de lege. Reclamantul mai susține că ilegalitatea ordinului nr. 8829/2006 atrage ilegalitatea actelor subsecvente, deci și a examenului desfășurat în baza acestuia pentru că, în practică, a luat forma unui concurs, deși ordinul menționat nu autoriza aceasta. Astfel, examenul reprezintă o formă de verificare a persoanei care i se supune, autonom față de verificarea altor persoane. Dacă subiectul examenului obține rezultatul minim, el este declarat admis. În cazul concursului, verificarea este comparativă între mai mulți subiecți și este declarat câștigător acela care a obținut cel mai bun rezultat. Or, nici Legea nr. 188/1999, nici Ordinul Autorității Naționale a Vămilor nr. 8829 din 17 noiembrie 2006 nu reglementează concursuri, ci doar examene.

Prin întâmpinare, pârâta Autoritatea Națională a Vămilor a solicitat respingerea ca nefondată a acțiunii, pentru că în fapt, la finele anului 2006, în baza prevederilor H.G. nr. 1552/2006, instituția vamală a trecut printr-un amplu proces de reorganizare, atât la nivelul aparatului central, cât și al structurilor teritoriale subordonate, dat fiind faptul că începând cu data de 01 ianuarie 2007, în baza Tratatului de Aderare a României la Uniunea Europeană, activitatea vamală s-a restrâns, în mod substanțial, datorită desființării frontierei cu statele care urmau să devină membre ale Uniunii Europene. La termenul de judecată din 10 aprilie 2007, reclamantul a invocat excepția de nelegalitate a prevederilor art. 9 din H.G.

nr. 1552/2006 privind reorganizarea și funcționarea Autorității Naționale a Vămilor, în raport cu prevederile art. 84 2 din Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcționarilor publici. Prin încheierea de ședință din 10 aprilie 2007, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, a respins cererea prin care s-a invocat excepția de nelegalitate, reținând, în esență, că aceasta reprezintă un petit în plus față de cererea de chemare în judecată, cu atât mai mult cu cât se introduce în cauză un nou pârât, reclamantul putând introduce o acțiune separată cu acest petit, iar pe de altă parte hotărârea de Guvern fiind un act normativ a fost publicată în M. Of., fiind cunoscută de părțile în litigiu.

Prin sentința civilă nr. 136 din 15 mai 2007, Curtea de Apel Timișoara a respins acțiunea reclamantului, M.I., ca nefondată. Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut, în esență, că prin H.G.

nr. 1552/2006 s-a dispus reorganizarea și funcționarea Autorității Naționale a Vămilor și prin art. 9 alin. (1) din hotărâre s-a prevăzut că personalul vamal și contractual din cadrul birourilor vamale de frontieră care își încetează activitatea, începând cu 01 ianuarie 2007, va fi numit pe bază de examen în funcțiile vacante la data de 01 ianuarie 2007, existente în statele de funcții ale aparatului central al Autorității Naționale a Vămilor, ale direcțiilor regionale vamale și birourilor vamale, că personalul vamal și contractual din cadrul direcțiilor regionale vamale și al birourilor vamale care își reduc numărul de posturi prin reorganizare va fi numit pe bază de examen în posturile prevăzute în statele de funcții în vigoare la data de 01 ianuarie 2007, că examenele pentru numirea în funcțiile vacante prevăzute la alin. (1) și (2) se organizează până la data de 15 decembrie 2006, că Regulamentul pentru organizarea și desfășurarea examenelor se aprobă prin ordinul celui care conduce Autoritatea Națională a Vămilor, că personalul vamal și contractual ale cărui posturi se înființează sau se reduc începând cu 01 ianuarie 2007 beneficiază de drepturile prevăzute de reglementările legale în vigoare.

În executarea H.G.

nr. 1552/2006 s-a emis ordinul nr. 8829 din 17 noiembrie 2006. Prin Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 8829/2006 al Autorității Naționale a Vămilor s-a prevăzut că personalul vamal și contractual ale căror posturi se reduc sau se desființează, începând cu 01 ianuarie 2007, va fi numit în funcțiile vacante existente la această dată în statul de funcții al Autorității Naționale a Vămilor - aparat propriu și structuri subordonate, pe bază de examen, iar art. 2 alin. (1) din ordin dispune că funcționarii publici ale căror posturi se reduc sau se desființează începând cu data de 01 ianuarie 2007, beneficiază de preaviz, acordat în condițiile art. 84 2 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, modificată și completată, prin Legea nr. 251/2006, începând cu data de 01 decembrie 2006. Art. 84 2 alin. (5) din Legea nr. 188/1999, modificată prin Legea nr. 251/2006, a dispus că în cazurile prevăzute la alin. (1) lit. b), c) și e), în perioada de preaviz, dacă în cadrul autorității sau instituției publice există funcții publice vacante corespunzătoare, aceasta are obligația de a le pune la dispoziție funcționarilor publici.

Art. 84 3 alin. (1) și (3) din Legea nr. 188/1999, modificată și republicată, în temeiul Legii nr. 251/2006, a prevăzut pentru ipoteza reorganizării, că în cazul când există mai mulți funcționari publici care optează pentru aceeași funcție publică, se organizează examen de către autoritatea publică. Instanța de fond a apreciat că cererea pentru anularea ordinului nr. 8829/2006, respectiv a art. 1 alin. (1) și (2) și art. 2 alin. (1) din anexa acestuia este nefondată datorită faptului că organizarea examenului de către pârâta Autoritatea Națională a Vămilor, pentru situația când au existat mai multe opțiuni, pentru aceeași funcție publică, nu încalcă prevederile art. 84 2 alin. (5) din Legea nr. 188/1999, republicată.

Privitor la cererea pentru anularea preavizului atacat, instanța a reținut că reclamantului i s-a comunicat preavizul atacat, deci pârâta Autoritatea Națională a Vămilor și-a îndeplinit obligația legală, iar transferul reclamantului în interesul serviciului sau la cerere, pe o funcție publică vacantă corespunzătoare, identificată în perioada de preaviz, se poate face numai cu acordul scris al funcționarului public. Așa cum rezultă din probele dosarului reclamantul nu a formulat o asemenea cerere, deși lista cu funcțiile publice vacante a fost comunicată tuturor birourilor vamale și direcțiilor regionale vamale supuse reorganizării.

Instanța, apreciind că actele administrative premergătoare emiterii ordinului de eliberare din funcție nr. 10361 din 29 decembrie 2006, sunt conforme cu Legea nr. 188/1999, modificată, și nu vatămă niciun drept sau interes legitim recunoscut de lege în favoarea reclamantului, a respins și cererea pentru anularea ordinului de eliberare din funcție întrucât reclamantul a invocat nelegalitatea acestuia numai ca o consecință a ilegalității actelor administrative ce au stat la baza emiterii acestuia și care au fost analizate anterior.

Privitor la cererile pentru obligarea pârâtei la plata despăgubirilor materiale reprezentate de salariile indexate, majorate și recalculate, de celelalte drepturi de care ar fi beneficiat pentru perioada de la detașarea sa din funcție și până la reintegrarea efectivă, precum și la plata de daune morale în sumă de 70.000 RON urmare la comportamentul ilicit al pârâtei, instanța a respins aceste cereri ca nefondate, în raport cu prevederile art. 1 alin. (1) coroborat cu art. 11 alin. (1), art. 18 alin. (3) și art. 19 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și prin raportare la art. 89 alln.1 din Legea nr. 188/1999, republicată și modificată prin Legea nr. 442/2006.

Astfel, art. 89 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, republicată, prevede expres că în cazul când raportul de serviciu al funcționarului public încetează din motive pentru care acesta le consideră neîntemeiate sau nelegale, funcționarul public poate cere instanței de contencios administrativ anularea actului administrativ, în condițiile și termenele prevăzute de Legea nr. 554/2004, precum și plata de către autoritatea publică a unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcționarul public. Rezultă că acțiunea în răspundere patrimonială a autorității administrative, ca latură a acțiunii în contencios administrativ, se exercită în condițiile și după procedura instituită prin Legea nr. 554/2004 pentru anularea unui act administrativ sau nesoluționarea în termen legal a unei cereri, ceea ce constituie acțiunea în răspundere administrativă a autorități publice, potrivit doctrinei în materie.

Pentru a se putea sesiza valabil instanța de contencios administrativ cu o cerere în despăgubiri materiale sau morale, persoană vătămată trebuie să solicite în prealabil autorității publice plata despăgubirilor de care se prevalează în față instanței de contencios administrativ, pentru a dovedi astfel existența vătămării într-un drept pretins sau a interesului legitim, atât cu privire la cererea în anularea actului administrativ, cât și la paguba pretins provocată prin nelegalitatea actului sau a refuzului autorității publice, conform art. 19 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. Instanța de fond a constatat că reclamantul nu a cerut la pârâtă, anterior sesizării instanței de contencios administrativ, acordarea despăgubirilor materiale și morale ce fac obiectul acțiunii, motiv pentru acestea sunt nefondate în raport cu art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Împotriva acestei hotărâri, a declarat recurs reclamantul M.I., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivele de recurs se susține că instanța de fond în mod greșit a reținut că actele administrative atacate sunt legale. De asemenea, recurentul susține că instanța de judecată prin încheierea din 10 aprilie 2007, în mod greșit a respins „cererea de modificare a acțiunii, întrucât excepția de nelegalitate (...) reprezintă un petit în plus, cu atât mai mult cu cât se introduce în cauză un nou pârât”. Recurentul precizează că la acel termen de judecată a menționat explicit că invocă excepția de nelegalitate a art. 9 din H.G. nr. 1552/2006, nu că modifică petitul acțiunii introductive.

Ca atare, instanța nu putea să respingă această cerere ca tardivă, întrucât, prin însăși esența sa, excepția de nelegalitate nu poate fi tardivă, pentru că poate fi invocată oricând. De asemenea, este evident că soluționarea litigiului, pe fond, depindea de H.G. nr. 1552/2006, întrucât obligativitatea prezentării la examen pentru toți funcționarii vamali afectați de reorganizare este prevăzută de art. 9 al acestui act normativ. Or, unul dintre motivele invocate în susținerea nulității preavizului și deciziei de eliberare din funcție a fost acela privind obligativitatea prezentării la examen pentru toți funcționarii vamali, ceea ce încalcă flagrant prevederile art. 84 din Legea nr. 188/1999. De aceea, instanța nu putea invoca motivul nepertinenței excepției.

De altfel, chiar în cadrul considerentelor hotărârii, instanța de fond își întemeiază soluția pe art. 9 din H.G. nr. 1552/2006. În fine, cu privire la cererea de acordare de despăgubiri, instanța a considerat că nu este doar nefondată, ci și inadmisibilă pentru lipsa procedurii prealabile, pentru capetele de cerere privind despăgubirile. Cu privire la procedura prealabilă privind cererea de acordare a despăgubirilor materiale și morale, recurentul menționează că legea nu prevede o asemenea condiție prealabilă, motiv pentru care sentința este flagrant ilegală. Rezultă, așadar, că cererea de acordare a despăgubirilor poate fi formulată, direct, în fața instanței de contencios administrativ.

Prin întâmpinare, intimata Autoritatea Națională a Vămilor a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând în esență, că instanța de fond a calificat corect excepția de nelegalitate drept un petit în plus adăugat acțiunii inițiale și că reorganizarea Autorității Naționale a Vămilor a fost făcută cu respectarea întregii proceduri prevăzute de Legea nr. 188/1999. În temeiul art. 305 C. proc. civ., în recurs a fost administrată proba cu înscrisuri. Examinând cauza și sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru cele ce se vor arăta în continuare.

La termenul din data de 10 aprilie 2007, reclamantul a invocat, atât prin cerere scrisă, depusă la dosar, cât și verbal, excepția de nelegalitate a prevederilor art. 9 din H.G. nr. 1552/2006 privind reorganizarea și funcționarea Autorității Naționale a Vămilor. În motivarea excepției, reclamantul a invocat dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 și a arătat că norma în discuție contravine prevederilor art. 84 2 din Legea nr. 188/1999, în forma în vigoare la acea dată (devenit art. 99 după republicarea Legii nr. 188/1999 în M. Of. nr. 365/29.05.2007).

Prin încheierea de ședință din 10 aprilie 2007, Curtea de Apel Timișoara a calificat excepția de nelegalitate, drept cerere de modificare a acțiunii și a respins-o, cu motivarea că aceasta reprezintă un petit în plus cu atât mai mult cu cât se introduce în cauză un nou pârât, reclamantul putând introduce o acțiune separată cu acest petit, iar pe de altă parte hotărârea de guvern fiind un act normativ, a fost publicată în M. Of., fiind astfel cunoscută de părțile în litigiu. Deci, excepția de nelegalitate a unui act administrativ, a fost confundată cu o modificare a acțiunii. Procedând în acest mod, instanța de fond a încălcat prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora: „Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate”.

Prin urmare, instanța de fond numai după soluționarea excepției de nelegalitate, ar fi putut păși la soluționarea pricinii, în fond. Încălcarea normelor de procedură prevăzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004 se încadrează, în drept, în motivul de casare prevăzut de art. 304 pct. 5 C. proc. civ. și atrage sancțiunea nulității atât pentru încheierea din data de 10 aprilie 2007, cât și pentru toate actele de procedură ulterioare. Motivul de casare, astfel reținut, face inutilă examinarea criticilor privind nelegalitatea și netemeinicia soluției pronunțate pe fond. Înalta Curte, are însă de soluționat problema de drept a temeiului și condițiilor de admisibilitate a cererii de acordare a daunelor materiale și morale, ce formează obiectul ultimului motiv de recurs.

Astfel, în mod greșit a constatat instanța de fond că reclamantul ar fi putut investi instanța, dacă autoritatea publică ar fi refuzat să rezolve o cerere de despăgubiri ce i-a fost adresată, în prealabil, în acest scop. Înalta Curte constată că instanța de fond nu a avut în vedere că articolele din Legea nr. 554/2004, pe care le-a analizat, se referă la mai multe căi procedurale, prin intermediul cărora pot fi solicitate despăgubiri pentru prejudiciul produs, printr-un act administrativ, tipic sau asimilat, considerat nelegal. Dispozițiile art. 8 alin. (1), art. 11 alin. (1) și 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 reglementează situația care constituie regula în contenciosul administrativ, aceea în care cererea de daune se formulează odată cu acțiunea principală.

Prevederile art. 19 se referă la o situație distinctă, în care persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ fără a cere în același timp și despăgubiri și formulează această cerere pe cale separată, în termen de un an de la data la care a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. În cauză, reclamantul a formulat plângere prealabilă, după care s-a adresat instanței solicitând anularea actelor administrative și repararea pagubei cauzate. Deci, instanța de fond a ajuns la concluzia eronată potrivit căruia despăgubirile ar trebui să formeze obiectul unei cereri separate, adresate autorității publice, cerere a cărei nerezolvare ar da naștere dreptului de sesizare a instanței.

În concluzie, pentru considerentele arătate și în conformitate cu prevederile art. 312 alin. (3) și 313 teza I C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de M.I., împotriva sentinței civile nr. 136 din 15 mai 2007 a Curții de Apel Timișoara, secția comercială și de contencios administrativ. Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 17 ianuarie 2008.