ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 152/2008

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 152/2008 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2008)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată la Curtea de Apel Timișoara,

reclamantul M.I. a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea Națională a Vămilor

București, solicitând anularea ordinului nr. 8829 din 17 noiembrie 2006, a actului

administrativ intitulat „preaviz” din 24 noiembrie 2006 și a actelor administrative

subsecvente, inclusiv a examenului organizat în baza ordinului nr. 8829/2006, să

se anuleze ordinul nr. 10361 din 29 decembrie 2006 prin care a fost eliberat din

funcția publică pe care o exercita în cadrul Direcției Regionale Vamale Arad și

a tuturor actelor administrative subsecvente care au condus la acest ordin, să se

anuleze răspunsul la plângerea prealabilă depusă împotriva ordinului de eliberare

din funcție, să se dispună reîncadrarea sa pe funcția deținută anterior emiterii

acestui ordin, să fie obligată pârâta la plata unei despăgubiri pentru prejudiciile

materiale cauzate prin eliberarea sa ilegală din funcție, egale cu salariile indexate,

majorate și recalculate, și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat pentru

perioada de la eliberarea sa din funcția publică, precum și la plata sumei de 70.000

RON, cu titlu de daune morale pentru prejudiciile morale cauzate de comportamentul

ilicit al pârâtei, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea acțiunii

reclamantul a susținut că prin Ordinul Autorității Naționale a Vămilor nr. 10361/2006

a fost eliberat din funcția publică pe care o exercita în cadrul Direcției Regionale

Vamale Arad. Acest ordin a fost precedat de actul intitulat „preaviz” din 24

noiembrie 2006, prin care i s-a adus la cunoștință faptul că începând cu 01

ianuarie 2007 postul pe care îl ocupa în prezent în cadrul Autorității Naționale

a Vămilor va fi desființat. Prin același „preaviz” i s-a pus în vedere că are posibilitatea

să opteze pentru înscrierea la un examen pentru ocuparea unui post vacant similar

cu cel pe care îl deține în prezent. De asemenea, i s-a comunicat că, în ipoteza

în care nu optează pentru înscrierea la examen, se va proceda la eliberarea sa din

funcția pe care o deținea la data respectivă.

Desfășurarea examenului

susmenționat a fost reglementată prin Ordinul Autorității Naționale a Vămilor nr.

8829 din 17 noiembrie 2006, al cărui articol prim din regulament prevede: „Personalul

vamal și contractual ale căror posturi se reduc sau se desființează începând cu

data de 02 ianuarie 2007, va fi numit în funcțiile vacante existente la această

data în statutul de funcții al Autorității Naționale a Vămilor - aparat propriu

și structuri subordonate, pe bază de examen. Personalul prevăzut la alin. (1) se

poate înscrie la examen pe un post vacant de natura celui deținut anterior susținerii

examenului”.

Reclamantul a arătat că

preavizul, care precede ordinul de eliberare din funcție, este nelegal, încalcând

prevederile art. 84

2

alin. (5) și (6), precum și cele ale art. 84

3

din Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcționarilor publici.

Se mai menționează că

ordinul nr. 8829/2006 emis de pârâtă încalcă art. 84

2

din Legea nr. 188/1999

pentru că legea vorbește despre punerea la dispoziția funcționarilor publici” a

funcțiilor vacante. Ordinul atacat vorbește despre „numirea pe bază de examen” în

funcțiile vacante. Condiția examenului nu este prevăzută de lege, ea fiind adăugată

de actul administrativ al Guvernului. De asemenea, condiția examenului încalcă și

spiritul reglementării din Legea nr. 188/1999, respectiv acela de a proteja, în

măsura posibilului, drepturile câștigate ale funcționarilor publici și nu acela

de a căuta modalități pentru a pune sub semnul întrebării statutul funcționarilor.

Al doilea motiv de nelegalitate

al ordinului, vizează interdicția pentru funcționarii vamali de a ocupa un post

vacant de nivel inferior. Procedând astfel, Autoritatea Națională a Vămilor i-a

restrâns exercițiul drepturilor garantate de lege.

Reclamantul mai susține

că ilegalitatea ordinului nr. 8829/2006 atrage ilegalitatea actelor subsecvente,

deci și a examenului desfășurat în baza acestuia pentru că, în practică, a luat

forma unui concurs, deși ordinul menționat nu autoriza aceasta. Astfel, examenul

reprezintă o formă de verificare a persoanei care i se supune, autonom față de verificarea

altor persoane. Dacă subiectul examenului obține rezultatul minim, el este declarat

admis. În cazul concursului, verificarea este comparativă între mai mulți subiecți

și este declarat câștigător acela care a obținut cel mai bun rezultat. Or, nici

Legea nr. 188/1999, nici Ordinul Autorității Naționale a Vămilor nr. 8829 din

17 noiembrie 2006 nu reglementează concursuri, ci doar examene.

Prin întâmpinare, pârâta

Autoritatea Națională a Vămilor a solicitat respingerea ca nefondată a acțiunii,

pentru că în fapt, la finele anului 2006, în baza prevederilor H.G. nr. 1552/2006,

instituția vamală a trecut printr-un amplu proces de reorganizare, atât la nivelul

aparatului central, cât și al structurilor teritoriale subordonate, dat fiind faptul

că începând cu data de 01 ianuarie 2007, în baza Tratatului de Aderare a României

la Uniunea Europeană, activitatea vamală s-a restrâns, în mod substanțial, datorită

desființării frontierei cu statele care urmau să devină membre ale Uniunii Europene.

La termenul de judecată

din 10 aprilie 2007, reclamantul a invocat excepția de nelegalitate a prevederilor

art. 9 din H.G. nr. 1552/2006 privind reorganizarea și funcționarea Autorității

Naționale a Vămilor, în raport cu prevederile art. 84

2

din Legea nr.

188/1999, privind Statutul funcționarilor publici.

Prin încheierea de ședință

din 10 aprilie 2007, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și

fiscal, a respins cererea prin care s-a invocat excepția de nelegalitate, reținând,

în esență, că aceasta reprezintă un petit în plus față de cererea de chemare în

judecată, cu atât mai mult cu cât se introduce în cauză un nou pârât, reclamantul

putând introduce o acțiune separată cu acest petit, iar pe de altă parte hotărârea

de Guvern fiind un act normativ a fost publicată în M. Of., fiind cunoscută de părțile

în litigiu.

Prin sentința civilă

nr. 136 din 15 mai 2007, Curtea de Apel Timișoara a respins acțiunea reclamantului,

M.I., ca nefondată.

Pentru a pronunța această

hotărâre, instanța de fond a reținut, în esență, că prin H.G. nr. 1552/2006 s-a

dispus reorganizarea și funcționarea Autorității Naționale a Vămilor și prin

art. 9 alin. (1) din hotărâre s-a prevăzut că personalul vamal și contractual din

cadrul birourilor vamale de frontieră care își încetează activitatea, începând cu

01 ianuarie 2007, va fi numit pe bază de examen în funcțiile vacante la data de

01 ianuarie 2007, existente în statele de funcții ale aparatului central al Autorității

Naționale a Vămilor, ale direcțiilor regionale vamale și birourilor vamale, că personalul

vamal și contractual din cadrul direcțiilor regionale vamale și al birourilor vamale

care își reduc numărul de posturi prin reorganizare va fi numit pe bază de examen

în posturile prevăzute în statele de funcții în vigoare la data de 01 ianuarie 2007,

că examenele pentru numirea în funcțiile vacante prevăzute la alin. (1) și (2) se

organizează până la data de 15 decembrie 2006, că Regulamentul pentru organizarea

și desfășurarea examenelor se aprobă prin ordinul celui care conduce Autoritatea

Națională a Vămilor, că personalul vamal și contractual ale cărui posturi se înființează

sau se reduc începând cu 01 ianuarie 2007 beneficiază de drepturile prevăzute de

reglementările legale în vigoare.

În executarea H.G.

nr. 1552/2006 s-a emis ordinul nr. 8829 din 17 noiembrie 2006.

Prin Anexa nr. 1 la Ordinul

nr. 8829/2006 al Autorității Naționale a Vămilor s-a prevăzut că personalul vamal

și contractual ale căror posturi se reduc sau se desființează, începând cu 01

ianuarie 2007, va fi numit în funcțiile vacante existente la această dată în statul

de funcții al Autorității Naționale a Vămilor - aparat propriu și structuri subordonate,

pe bază de examen, iar art. 2 alin. (1) din ordin dispune că funcționarii publici

ale căror posturi se reduc sau se desființează începând cu data de 01 ianuarie

2007, beneficiază de preaviz, acordat în condițiile art. 84

2

alin.

(3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, modificată și

completată, prin Legea nr. 251/2006, începând cu data de 01 decembrie 2006.

Art. 84

2

alin. (5) din Legea nr. 188/1999, modificată prin Legea nr. 251/2006, a dispus că

în cazurile prevăzute la alin. (1) lit. b), c) și e), în perioada de preaviz, dacă

în cadrul autorității sau instituției publice există funcții publice vacante corespunzătoare,

aceasta are obligația de a le pune la dispoziție funcționarilor publici.

Art. 84

3

alin. (1) și (3) din Legea nr. 188/1999, modificată și republicată, în temeiul Legii

nr. 251/2006, a prevăzut pentru ipoteza reorganizării, că în cazul când există mai

mulți funcționari publici care optează pentru aceeași funcție publică, se organizează

examen de către autoritatea publică.

Instanța de fond a apreciat

că cererea pentru anularea ordinului nr. 8829/2006, respectiv a art. 1 alin.

(1) și (2) și art. 2 alin. (1) din anexa acestuia este nefondată datorită faptului

că organizarea examenului de către pârâta Autoritatea Națională a Vămilor, pentru

situația când au existat mai multe opțiuni, pentru aceeași funcție publică, nu încalcă

prevederile art. 84

2

alin. (5) din Legea nr. 188/1999, republicată.

Privitor la cererea pentru

anularea preavizului atacat, instanța a reținut că reclamantului i s-a comunicat

preavizul atacat, deci pârâta Autoritatea Națională a Vămilor și-a îndeplinit obligația

legală, iar transferul reclamantului în interesul serviciului sau la cerere, pe

o funcție publică vacantă corespunzătoare, identificată în perioada de preaviz,

se poate face numai cu acordul scris al funcționarului public.

Așa cum rezultă din probele

dosarului reclamantul nu a formulat o asemenea cerere, deși lista cu funcțiile publice

vacante a fost comunicată tuturor birourilor vamale și direcțiilor regionale vamale

supuse reorganizării.

Instanța, apreciind că

actele administrative premergătoare emiterii ordinului de eliberare din funcție

nr. 10361 din 29 decembrie 2006, sunt conforme cu Legea nr. 188/1999, modificată,

și nu vatămă niciun drept sau interes legitim recunoscut de lege în favoarea reclamantului,

a respins și cererea pentru anularea ordinului de eliberare din funcție întrucât

reclamantul a invocat nelegalitatea acestuia numai ca o consecință a ilegalității

actelor administrative ce au stat la baza emiterii acestuia și care au fost analizate

anterior.

Privitor la cererile pentru

obligarea pârâtei la plata despăgubirilor materiale reprezentate de salariile indexate,

majorate și recalculate, de celelalte drepturi de care ar fi beneficiat pentru perioada

de la detașarea sa din funcție și până la reintegrarea efectivă, precum și la plata

de daune morale în sumă de 70.000 RON urmare la comportamentul ilicit al pârâtei,

instanța a respins aceste cereri ca nefondate, în raport cu prevederile art. 1

alin. (1) coroborat cu art. 11 alin. (1), art. 18 alin. (3) și art. 19 alin.

(3) din Legea nr. 554/2004 și prin raportare la art. 89 alln.1 din Legea nr. 188/1999,

republicată și modificată prin Legea nr. 442/2006.

Astfel, art. 89 alin.

(1) din Legea nr. 188/1999, republicată, prevede expres că în cazul când raportul

de serviciu al funcționarului public încetează din motive pentru care acesta le

consideră neîntemeiate sau nelegale, funcționarul public poate cere instanței de

contencios administrativ anularea actului administrativ, în condițiile și termenele

prevăzute de Legea nr. 554/2004, precum și plata de către autoritatea publică a

unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate și recalculate și cu celelalte

drepturi de care ar fi beneficiat funcționarul public.

Rezultă că acțiunea în

răspundere patrimonială a autorității administrative, ca latură a acțiunii în contencios

administrativ, se exercită în condițiile și după procedura instituită prin Legea

nr. 554/2004 pentru anularea unui act administrativ sau nesoluționarea în termen

legal a unei cereri, ceea ce constituie acțiunea în răspundere administrativă a

autorități publice, potrivit doctrinei în materie.

Pentru a se putea sesiza

valabil instanța de contencios administrativ cu o cerere în despăgubiri materiale

sau morale, persoană vătămată trebuie să solicite în prealabil autorității publice

plata despăgubirilor de care se prevalează în față instanței de contencios administrativ,

pentru a dovedi astfel existența vătămării într-un drept pretins sau a interesului

legitim, atât cu privire la cererea în anularea actului administrativ, cât și la

paguba pretins provocată prin nelegalitatea actului sau a refuzului autorității

publice, conform art. 19 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Instanța de fond a constatat

că reclamantul nu a cerut la pârâtă, anterior sesizării instanței de contencios

administrativ, acordarea despăgubirilor materiale și morale ce fac obiectul acțiunii,

motiv pentru acestea sunt nefondate în raport cu art. 10 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004.

Împotriva acestei hotărâri,

a declarat recurs reclamantul M.I., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivele de recurs

se susține că instanța de fond în mod greșit a reținut că actele administrative

atacate sunt legale.

De asemenea, recurentul

susține că instanța de judecată prin încheierea din 10 aprilie 2007, în mod greșit

a respins „cererea de modificare a acțiunii, întrucât excepția de nelegalitate (...)

reprezintă un petit în plus, cu atât mai mult cu cât se introduce în cauză un nou

pârât”.

Recurentul precizează

că la acel termen de judecată a menționat explicit că invocă excepția de nelegalitate

a art. 9 din H.G. nr. 1552/2006, nu că modifică petitul acțiunii introductive. Ca

atare, instanța nu putea să respingă această cerere ca tardivă, întrucât, prin însăși

esența sa, excepția de nelegalitate nu poate fi tardivă, pentru că poate fi invocată

oricând.

De asemenea, este evident

că soluționarea litigiului, pe fond, depindea de H.G. nr. 1552/2006, întrucât obligativitatea

prezentării la examen pentru toți funcționarii vamali afectați de reorganizare este

prevăzută de art. 9 al acestui act normativ. Or, unul dintre motivele invocate în

susținerea nulității preavizului și deciziei de eliberare din funcție a fost acela

privind obligativitatea prezentării la examen pentru toți funcționarii vamali, ceea

ce încalcă flagrant prevederile art. 84 din Legea nr. 188/1999. De aceea, instanța

nu putea invoca motivul nepertinenței excepției. De altfel, chiar în cadrul considerentelor

hotărârii, instanța de fond își întemeiază soluția pe art. 9 din H.G. nr. 1552/2006.

În fine, cu privire la

cererea de acordare de despăgubiri, instanța a considerat că nu este doar nefondată,

ci și inadmisibilă pentru lipsa procedurii prealabile, pentru capetele de cerere

privind despăgubirile.

Cu privire la procedura

prealabilă privind cererea de acordare a despăgubirilor materiale și morale, recurentul

menționează că legea nu prevede o asemenea condiție prealabilă, motiv pentru care

sentința este flagrant ilegală.

Rezultă, așadar, că cererea

de acordare a despăgubirilor poate fi formulată, direct, în fața instanței de contencios

administrativ.

Prin întâmpinare, intimata

Autoritatea Națională a Vămilor a solicitat respingerea recursului ca nefondat,

arătând în esență, că instanța de fond a calificat corect excepția de nelegalitate

drept un petit în plus adăugat acțiunii inițiale și că reorganizarea Autorității

Naționale a Vămilor a fost făcută cu respectarea întregii proceduri prevăzute de

Legea nr. 188/1999.

În temeiul art. 305 C.

proc. civ., în recurs a fost administrată proba cu înscrisuri.

Examinând cauza și sentința

atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale

incidente, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată

că recursul este fondat, pentru cele ce se vor arăta în continuare.

La termenul din data de

10 aprilie 2007, reclamantul a invocat, atât prin cerere scrisă, depusă la dosar,

cât și verbal, excepția de nelegalitate a prevederilor art. 9 din H.G. nr. 1552/2006

privind reorganizarea și funcționarea Autorității Naționale a Vămilor.

În motivarea excepției,

reclamantul a invocat dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 și a arătat că

norma în discuție contravine prevederilor art. 84

2

din Legea nr. 188/1999,

în forma în vigoare la acea dată (devenit art. 99 după republicarea Legii nr. 188/1999

în M. Of. nr. 365/29.05.2007).

Prin încheierea de ședință

din 10 aprilie 2007, Curtea de Apel Timișoara a calificat excepția de nelegalitate,

drept cerere de modificare a acțiunii și a respins-o, cu motivarea că aceasta reprezintă

un petit în plus cu atât mai mult cu cât se introduce în cauză un nou pârât, reclamantul

putând introduce o acțiune separată cu acest petit, iar pe de altă parte hotărârea

de guvern fiind un act normativ, a fost publicată în M. Of., fiind astfel cunoscută

de părțile în litigiu.

Deci, excepția de nelegalitate

a unui act administrativ, a fost confundată cu o modificare a acțiunii.

Procedând în acest mod,

instanța de fond a încălcat prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004, potrivit

cărora: „Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând

în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate”.

Prin urmare, instanța

de fond numai după soluționarea excepției de nelegalitate, ar fi putut păși la soluționarea

pricinii, în fond.

Încălcarea normelor de

procedură prevăzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004 se încadrează, în drept, în

motivul de casare prevăzut de art. 304 pct. 5 C. proc. civ. și atrage sancțiunea

nulității atât pentru încheierea din data de 10 aprilie 2007, cât și pentru toate

actele de procedură ulterioare.

Motivul de casare, astfel

reținut, face inutilă examinarea criticilor privind nelegalitatea și netemeinicia

soluției pronunțate pe fond.

Înalta Curte, are însă

de soluționat problema de drept a temeiului și condițiilor de admisibilitate a cererii

de acordare a daunelor materiale și morale, ce formează obiectul ultimului motiv

de recurs.

Astfel, în mod greșit

a constatat instanța de fond că reclamantul ar fi putut investi instanța, dacă autoritatea

publică ar fi refuzat să rezolve o cerere de despăgubiri ce i-a fost adresată, în

prealabil, în acest scop.

Înalta Curte constată

că instanța de fond nu a avut în vedere că articolele din Legea nr. 554/2004, pe

care le-a analizat, se referă la mai multe căi procedurale, prin intermediul cărora

pot fi solicitate despăgubiri pentru prejudiciul produs, printr-un act administrativ,

tipic sau asimilat, considerat nelegal.

Dispozițiile art. 8

alin. (1), art. 11 alin. (1) și 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 reglementează

situația care constituie regula în contenciosul administrativ, aceea în care cererea

de daune se formulează odată cu acțiunea principală.

Prevederile art. 19 se

referă la o situație distinctă, în care persoana vătămată a cerut anularea actului

administrativ fără a cere în același timp și despăgubiri și formulează această cerere

pe cale separată, în termen de un an de la data la care a cunoscut sau trebuia să

cunoască întinderea pagubei.

În cauză, reclamantul

a formulat plângere prealabilă, după care s-a adresat instanței solicitând anularea

actelor administrative și repararea pagubei cauzate.

Deci, instanța de fond

a ajuns la concluzia eronată potrivit căruia despăgubirile ar trebui să formeze

obiectul unei cereri separate, adresate autorității publice, cerere a cărei nerezolvare

ar da naștere dreptului de sesizare a instanței.

În concluzie, pentru considerentele

arătate și în conformitate cu prevederile art. 312 alin. (3) și 313 teza I C.

proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite

cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite

recursul declarat de

M.I., împotriva sentinței civile nr. 136 din 15 mai 2007 a Curții de Apel Timișoara,

secția comercială și de contencios administrativ.

Casează sentința atacată

și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 17 ianuarie 2008.