ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4293/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4293/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursurilor

de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I.Circumstanțele cauzei

deduse judecății

Prin cererea

înregistrata pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, reclamantul C.I. a solicitat, în contradictoriu cu

pârâții Guvernul României, Ministerul Administrației și Internelor - Direcția

Generală Relații cu Instituțiile Prefectului, Comisia Națională pentru

Evaluarea Performanțelor Profesionale Individuale ale Înalților Funcționari

Publici și Instituția Prefectului Județului Dolj, suspendarea H.G. nr. 1173/2010,

până la pronunțarea instanței de fond asupra cererii de anulare a acestui act.

În motivarea cererii,

reclamantul a arătat că prin hotărârea a cărei suspendare o solicită s-a dispus

eliberarea sa din funcția de subprefect al județului Dolj, în baza unui raport

de evaluare întocmit de Comisia Națională pentru Evaluarea Performanțelor

Profesionale Individuale ale Înalților Funcționari Publici în perioada 01

decembrie 2004 - 01 decembrie 2005.

Acest raport, prin care

i s-a acordat calificativul nesatisfăcător, a fost anulat de instanță prin sentința

civilă nr. 2387 din 23 septembrie 2008, dată în Dosarul nr. 8277/2/2006 al Curții

de Apel București, rămasă irevocabilă prin decizia nr. 4706 din 29 octombrie 2009

a Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal.

Prin această hotărâre

a fost obligată Comisia Națională pentru Evaluarea Performanțelor Profesionale Individuale

ale Înalților Funcționari Publici să procedeze la emiterea unui nou raport de evaluare

a performanțelor profesionale ale reclamantului pentru anul 2005 și acordarea unui

alt calificativ, ținându-se cont de aspectele menționate în hotărârea instanței

și conform criteriilor prevăzute în anexa 3 la H.G. nr. 1209/2003.

A susținut reclamantul

că pârâta Comisia Națională pentru Evaluarea Performanțelor Profesionale Individuale

ale Înalților Funcționari Publici a ignorat recomandările instanței, care erau obligatorii,

și a emis un nou raport de evaluare cu același calificativ de „nesatisfăcător”,

raport identic cu cel anulat de instanță care condusese la eliberarea reclamantului

din funcție prin H.G. nr. 1224/2006, hotărâre suspendată și anulată prin sentința

civilă nr. 1257 din 10 martie 2010 din Dosarul nr. 9561/2/2006 al Curții de Apel

București, irevocabilă prin Decizia nr. 2863 din 5 iunie 2007 a Înaltei Curți de

Casație și Justiție .

Ca urmare a întocmirii

nelegale a acestui raport, Ministerul Administrației și Internelor - Direcția Generală

Relații cu Instituțiile Prefectului a propus Guvernului eliberarea reclamantului

din funcția de subprefect, acest lucru concretizându-se în actul atacat.

În raport de cele expuse,

reclamantul a susținut că există o îndoială serioasă în privința legalității H.G.

nr. 1173/2010.

Referitor la paguba iminenta

care s-ar produce în cazul aplicării H.G. nr. 1173/2010, a arătat că aceasta ar

consta în perturbarea gravă a funcționării instituției prefectului, deoarece prefectul

este în imposibilitate de a beneficia de sprijin în activitate, iar numirea temporară

a unei persoane ar crea greutăți în desfășurarea în bune condiții a activității

instituției.

în cauză

Pârâtul Guvernul României

a invocat excepția inadmisibilității cererii de suspendare a actelor emise în temeiul

normelor speciale ale Legii nr. 188/1999, în cadrul procedurii instituite prin

art. 14 Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, precum și excepția lipsei

de interes a reclamantului, în condițiile în care dispozițiile actului administrativ

au fost executate material, producându-și efectele juridice prevăzute de Legea

nr. 188/1999, modificată și completată, prin eliberarea din funcția publică.

Pe fondul cererii de suspendare,

pârâtul a arătat că în cauză, reclamantul nu a probat întrunirea cumulativă a cerințelor

art. 14 Legea nr. 554/2004.

Pârâta Comisia Națională

pentru Evaluarea Performanțelor Profesionale Individuale ale Înalților Funcționari

Publici a invocat excepțiile inadmisibilității și a lipsei de interes, iar pe fond

a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, în raport de aceleași argumente

prezentate de pârâtul Guvernul României prin întâmpinare.

Pârâții Ministerul Administrației

și Internelor și Instituția Prefectului Județului Dolj au invocat excepția lipsei

calității procesuale pasive, față de împrejurarea că aceștia nu au calitatea de

emitenți ai actului a cărui suspendare o solicită.

Ministerul Administrației

și Internelor a formulat cerere de intervenție accesorie în interesul pârâtului

Guvernul României, justificată în principal de împrejurarea că acesta a avut calitatea

de inițiator al actului administrativ contestat.

de fond

Prin sentința civilă

nr. 908 din 8 februarie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de către reclamantul C.I. în

contradictoriu cu pârâtul Guvernul României și, în consecință, a dispus suspendarea

executării H.G. nr. 1173/2010 până la pronunțarea instanței de fond, respingând

cererea de intervenție în interesul pârâtului formulată de Ministerul Administrației

și Internelor, ca neîntemeiată.

Curtea a respins acțiunea

formulată de către reclamantul C.I. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Administrației

și Internelor - Direcția Generală Relații cu Instituțiile Prefectului, Comisia Națională

pentru Evaluarea Performanțelor Profesionale Individuale ale Înalților Funcționari

Publici și Instituția Prefectului Județului Dolj, pentru lipsa calității procesuale

pasive.

Pentru a hotărî astfel,

instanța de fond a apreciat că încetarea raporturilor de serviciu ale reclamantului,

în temeiul art. 99 alin. (1) lit. d) Legea nr. 188/1999 ,pentru incompetență profesională,

astfel cum s-a dispus prin actul a cărui suspendare se solicită, vine în contradicție

cu evaluările ulterioare anului 2005, în urma cărora reclamantul a primit calificativul

de „bine” și „foarte bine”, cu nota de fundamentare a H.G. nr. 351/2010 privind

aplicarea mobilității pentru reclamant din funcția de subprefect în funcția publica

de inspector guvernamental și cu recomandarea favorabilă a Prefectului județului

Dolj, aspecte de natura să creeze o îndoială serioasa în privința legalității actului

administrativ.

A mai arătat prima instanță

că măsurile dispuse de către pârât sunt de natură a crea și o pagubă iminentă în

sensul art. 2 lit. ș) Legea nr. 554/2004, întrucât din actele dosarului se poate

concluziona că îndeplinirea măsurii încetării raporturilor de serviciu ale reclamantului

creează premisele unor dificultăți în funcționarea autorității publice, având în

vedere specificul activității reclamatului și pregătirea sa.

Excepția inadmisibilității

cererii de suspendare a fost respinsă cu motivarea că nu există o justificare rezonabilă

care să îndreptățească înlăturarea, în cazul actelor administrative prin care s-a

constatat sau s-a dispus încetarea raporturilor de serviciu, a posibilității suspendării

acestora în temeiul art. 14 Legea nr. 554/2004.

Excepția lipsei de interes

în promovarea acțiunii motivată de împrejurarea ca reclamantul a fost eliberat din

funcția publică, a fost respinsă cu argumentul că măsura supendării actelor administrative

vizează, după caz, fie întreruperea vremelnică a producerii de efecte juridice,

când actul atacat este în vigoare, fie amânarea temporară a producerii de efecte

juridice, iar, în cauză, împrejurarea că actul atacat a intrat în vigoare nu lipsește

de interes acțiunea reclamantului privind suspendarea acestuia, o interpretare contrară

conducând la golirea de conținut și lipsirea de eficiență juridică a dispozițiilor

art. 14 Legea nr. 554/2004.

Curtea a admis excepția

lipsei calității procesuale pasive a pârâților Ministerul Administrației și Internelor

- Direcția Generală Relații cu Instituțiile Prefectului, Comisia Națională pentru

Evaluarea Performanțelor Profesionale Individuale ale Înalților Funcționari Publici

și Instituția Prefectului Județului Dolj, arătând că actul este emis de către pârâtul

Guvernul României, singurul abilitat a sta în judecată în calitate de pârât, de

vreme ce raportul juridic s-a legat exclusiv între aceste reclamant și emitentul

actului atacat.

Împotriva acestei decizii

au formulat recurs, în termenul legal, pârâtul Guvernul României și intervenientul

Ministerul Administrației și Internelor, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

4.1.Guvernul României

și-a întemeiat calea de atac pe prevederile art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ., criticând sentința sub următoarele aspecte:

4.1.1.Soluția dată de

instanța de fond asupra excepției inadmisibilității cererii de suspendare a executării

În opinia recurentului-pârât,

deși a stabilit corect că reclamantul are calitatea de funcționar public și că litigiul

privește un raport de serviciu, fiind incidente prevederile speciale ale Legii

nr. 188/1999, care în art. 106 reglementează numai anularea, nu și suspendarea actului

administrativ privind încetarea raportului de serviciu, instanța de fond a apreciat

eronat că instituția suspendării actului administrativ, prevăzută de Legea nr. 554/2004,

este aplicabilă și în domeniul funcției publice.

Judecătorul fondului a

omis precizarea din finalul art. 117 Legea nr. 188/1999, care permite completarea

legii speciale cu dispoziții ale altor acte normative numai în măsura în care nu

contravin legislației specifice funcției publice, și nu a avut în vedere împrejurarea

că Statutul funcționarilor publici este anterior Legii nr. 554/2004, iar în fosta

reglementare a contenciosului administrativ, Legea nr. 29/1990, nu era prevăzută

suspendarea actului administrativ înainte de sesizarea instanței cu acțiunea în

anulare, instituția juridică a suspendării nefiind, de altfel, permisă nici de dispozițiile

Codului Muncii.

În acest context, recurentul-pârât

a adăugat că nu este permis ca, prin interpretarea normelor juridice, instanțele

judecătorești să adauge consecințe contrare legii, devenind un legislator pozitiv,

prin încălcarea art. 61 Constituția României.

4.1.2.Soluția instanței

de fond asupra excepției lipsei de interes

În dezvoltarea acestei

critici, recurentul-pârât a arătat că suspendarea executării unui act administrativ

deja executat material nu mai este posibilă, nefiind îndeplinită condiția că actul

în discuție să fie susceptibil de executare, să producă efecte a căror stopare să

fie realizată prin hotărâre judecătorească.

4.1.3. Soluția dată asupra

fondului cererii de suspendare a executării

Sub acest aspect, recurentul-pârât

a arătat, în esență, că instanța de fond și-a însușit în mod nejustificat susținerile

reclamantului, deși nu erau îndeplinite condițiile impuse cumulativ de art. 14 Legea

nr. 554/2004 pentru a putea fi dispusă suspendarea actului administrativ.

În ceea ce privește cazul

bine justificat, recurentul-pârât a arătat că întreaga argumentare a reclamantului

a vizat un act distinct de cel contestat în cauză, și anume Raportul de evaluare

a performanțelor individuale, fără a releva împrejurări care să creeze o îndoială

puternică și evidentă asupra nelegalității H.G. nr. 1173/2010.

Totodată, a arătat că

aspectele invocate de reclamant au condus și la administrarea unor probe care nu

erau compatibile cu procedura suspendării, caracterizată prin cercetarea sumară

a aparenței dreptului, ele urmând a fi analizate, eventual, în cadrul acțiunii în

anulare a raportului de evaluare, act administrativ distinct.

Recurentul-pârât a invocat

și inexistența pagubei iminente în patrimoniul reclamantului, criticând sentința

pentru faptul de a fi reținut, fără suport probator, perturbarea gravă a funcționării

Instituției Prefectului, cu încălcarea prevederilor art. 8 alin. (1

1

)

Legea nr. 554/2004, conform cărora persoanele de drept privat pot invoca vătămarea

unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea decurge

logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat, așa cum

sunt definite în art. 2 alin. (1) lit. o) și p) din aceeași lege și cum s-a reținut

în practica judiciară.

4.2. Ministerul Administrației

și Internelor și-a întemeiat recursul pe prevederile art. 304

1

C. proc.

civ., arătând, în esență, că instanța a dispus măsura de excepție a suspendării

executării actului administrativ fără ca, în speță, să fi fost îndeplinite cumulativ

condițiile prevăzute de lege în acest sens: cazul bine justificat și paguba iminentă.

În ceea ce privește, cazul

bine justificat, recurentul Ministerul Administrației și Internelor a arătat că,

la o sumară cercetare a fondului și cu respectarea principiului proporționalității,

nu puteau fi reținute elemente de vădită nelegalitate a actului administrativ atacat,

iar paguba iminentă a fost reținută în lipsa unor probe care să demonstreze perturbarea

gravă a activității instituției prefectului sau producerea unor prejudicii greu

sau imposibil de înlăturat în cazul în care actul administrativ ar fi anulat.

II.Considerentele Înaltei

Curți asupra recursurilor

Examinând cauza prin prisma

criticilor formulate de cei doi recurenți și a prevederilor art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile nu sunt fondate.

1.Argumente de fapt și

de drept relevante

Actul administrativ a

cărui suspendare de executare a solicitat-o reclamantul este H.G. nr. 1173/2010,

privind eliberarea acestuia din funcția publică de subprefect al județului Dolj.

Hotărârea de guvern a

fost adoptată în temeiul art. 19 alin. (1) lit. a) și al art. 99 alin. (1) lit.

d) și alin. (3) Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici și nu

a fost motivată în fapt, nota de fundamentare făcând însă trimitere la Raportul

de evaluare a performanțelor profesionale individuale ale intimatului-reclamant

în executarea funcției de secretar general al Instituției Prefectului județului

Dolj, pentru perioada 01 decembrie 2004 - 01 decembrie 2005. Acest raport, înregistrat

din 18 octombrie 2010 și finalizat cu acordarea calificativului „nesatisfăcător”,

a fost întocmit în contextul în care un prim raport de evaluare, înregistrat din

2006, a fost anulat irevocabil, conform deciziei nr. 4706 din 29 octombrie 2009

a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal.

Răspunzând punctual criticilor

formulate de recurenți, Înalta Curte reține următoarele:

1.1.Cu privire la admisibilitatea

cererii de suspendare a executării. Potrivit art. 106 lin. (1) Legea nr. 188/1999

privind Statutul funcționarilor publici,

„(1) În cazul în care

raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcționarul public le consideră

netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanței de contencios administrativ

anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea

raportului de serviciu, în condițiile și termenele prevăzute de Legea contenciosului

administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, precum și plata de către

autoritatea sau instituția publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri

egale cu salariile indexate, majorate și recalculate, și cu celelalte drepturi de

care ar fi beneficiat funcționarul public”.

Simpla

lectură a textului normativ relevă, așadar, împrejurarea că, pentru actele administrative

privind încetarea raportului de serviciu, legea specială face trimitere expresă

la condițiile și termenele prevăzute de actuala Lege-cadru a contenciosului administrativ

nr. 554/2004.

Contrar

susținerilor recurentului-pârât Guvernul României, Înalta Curte constată că anterioritatea

adoptării Legii nr. 188/1999 în raport cu Legea nr. 554/2004 nu prezintă nici un

fel de relevanță în ceea ce privește raporturile dintre legea specială și legea

generală în materia raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici, pentru

că, prin modificarea și republicarea ulterioară a Statutului funcționarilor publici,

legiuitorul a asigurat concordanța cu cadrul legislativ în vigoare, făcând trimitere

la noua lege a contenciosului administrativ.

Judecătorul

fondului a interpretat și aplicat corect prevederile art. 117 Legea nr. 188/1999,

conform cărora această lege se completează cu prevederile legislației muncii, precum

și cu reglementările de drept comun civile, administrative sau penale, după caz,

în măsura în care nu contravin legislației specifice funcției publice, nefiind identificate

și demonstrate aspecte care să contureze o incompatibilitate a instituției juridice

a suspendării actului administrativ cu legislația funcției publice.

Legea

nr. 188/1999 , în întregul său, califică actele privind nașterea, modificarea sau

stingerea raportului de serviciu al funcționarului public drept acte administrative,

astfel că, în lipsa unor norme derogatorii exprese, legislația specifică funcției

publice se completează cu Legea contenciosului administrativ și în ceea ce privește

suspendarea actului administrativ.

1.2.

Cu privire la interesul în formularea cererii de suspendare a executării

Suspendarea

executării actului administrativ, reglementată prin art. 14 Legea nr. 554/2004,

constituie o măsură de protecție provizorie a drepturilor și intereselor legitime

a persoanei vătămate și constă în amânarea sau întreruperea vremelnică, după caz,

a producerii efectelor juridice ale manifestării de voință a autorității publice.

Regulile

de interpretare logică a legii civile impun ca normele juridice să fi interpretate

în sensul producerii de efecte juridice , iar nu în sensul golirii lor de conținut.

Prin

urmare, și sub acest aspect concluzia la care a ajuns prima instanță este corectă,

pentru că, potrivit jurisprudenței constante a Înaltei Curți, prevederile art. 14

alin. (1) Legea nr. 554/2004 nu pot fi interpretate de plano în sensul lipsei de

interes în suspendarea unui act administrativ pus în aplicare, indiferent de obiectul

și de efectele lui concrete. În condițiile în care majoritatea covârșitoare a actelor

administrative o constituie cele cu executare uno ictu, interpretarea contrară ar

duce la lipsirea de conținut și de finalitate a prevederii legale menționate.

1.3.Cu

privire la fondul cererii de suspendare a executării

Ambii

recurenți au invocat neîndeplinirea condițiilor prevăzute cumulativ în art. 14

alin. (1) Legea nr. 554/2004 , existența unui caz bine justificat și necesitatea

prevenirii unei pagube iminente.

Cazul

bine justificat este definit în art. 2 alin. (1) lit. t) Legea nr. 554/2004 prin

raportare la împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze

o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, iar paguba iminentă,

conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, rezidă în prejudiciul material

viitor și previzibil sau, după caz, în perturbarea previzibilă gravă a funcționării

unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În

speță, potrivit înscrisurilor depuse la dosar, eliberarea intimatului-pârât din

funcția publică de subprefect a fost dispusă în anul 2010, în baza unui raport de

evaluare a activității pe care a desfășurat-o în calitate de secretar general al

instituției Prefectului Județului Dolj în perioada 2004-2005, anterior numirii în

funcția de subprefect, în condițiile în care, pentru activitatea de subprefect a

fost evaluat cu calificativul „foarte bine” în anul 2008 (raport de evaluare din

7 ianuarie 2010, dosar fond), iar în nota de fundamentare a H.G. nr. 351/2010, privind

aplicarea mobilității din funcția publică de subprefect în cea de inspector guvernamental

se reține că „În calitatea sa de înalt funcționar public, domnul C.I. dispune de

o buna specializare, dublată de acumularea unei experiențe profesionale, care oferă

garanțiile necesare privind desfășurarea în condiții optime a coordonării, la nivelul

unităților administrativ-teritoriale, realizării obiectivelor cuprinse în programele

guvernamentale, prin care se stabilesc responsabilități atât pentru Ministerul Administrației

și Internelor, cât și pentru autoritățile administrației publice locale”.

Fără

o analiză aprofundată, care să prejudece fondul pricinii, instanța de control judiciar

constată că aceste discrepanțe între evaluările pentru funcția de secretar general

al Instituției Prefectului și cea de subprefect și succesiunea lor în timp induc

o aparență de nelegalitate a măsurii eliberării din funcție pentru incompetență

profesională dispusă în aplicarea art. 99 alin. (1) lit. d) Legea nr. 188/1999 și

sunt în măsură să fundamenteze concluzia la care a ajuns prima instanță, în sensul

îndeplinirii condiției cazului bine justificat.

De

vreme ce eliberarea din funcția publică a avut la bază calificativul acordat în

urma evaluării, criticile privind pretinsa fundamentare a soluției pe un act administrativ

distinct de cel în litigiu sunt lipsite de temei; judecătorul fondului nu a efectuat

o cenzură a înseși evaluării, ci a reținut existența unor împrejurări de natură

să creeze o îndoială serioasă asupra legalității H.G. nr. 1173/2010, conform

art. 2 alin. (1) lit. t) Legea nr. 554/2004.

Referitor

la paguba iminentă, Înalta Curte constată, de asemenea, că prima instanță a interpretat

și aplicat corect prevederile art. 2 alin. (1) lit. ș) Legea nr. 554/2004, care

includ în conținutul acestei noțiuni două ipoteze: prejudiciul material viitor și

previzibil ce poate fi produs reclamantului sau perturbarea previzibilă gravă a

funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Chiar

dacă funcția de subprefect, încadrată în categoria înalților funcționari publici

este supusă principiului mobilității, conform art. 93 Legea nr. 188/1999, succesiunea

de acte juridice privind funcția de subprefect a județului Dolj ocupată de intimatul-reclamant,

poate contura o perturbare gravă a funcționării instituției, potrivit art. 2

alin. (1) lit. ș) teza a II-a Legea nr. 554/2004.

În

raport cu această prevedere specială statuată pentru procedura suspendării executării

actului administrativ, norma cuprinsă în art. 8 alin. (1

1

) din aceeași

lege, invocată de recurentul Guvernul României, nu este aplicabilă în cauză, având

ca obiect de reglementare acțiunea în anularea actului administrativ.

IV

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Având

în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ.,

Înalta Curte va respinge ambele recursuri ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de către Guvernul

României și Ministerul Administrației și Internelor împotriva sentinței civile

nr. 908 din 8 februarie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 22 septembrie

2011.