ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2266/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Prima instanță a) Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios, Administrativ și Fiscal la data de 29 mai 2009, reclamantul V.D. în contradictoriu cu pârâtul Președintele României – dl. T.B. a solicitat anularea Decretului nr. 444 din 18 martie 2009 emis de pârât.

În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că, prin Hotărârea nr. 315 din 23 octombrie 2008 a secției pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii a fost aprobat Raportul Inspecției Judiciare privind controlul efectuat la Secția Parchetelor Militare, Parchetul Militar de pe lângă Curtea Militară de Apel și unitățile din subordine în legătură cu modul de îndeplinire a atribuțiilor de conducere ce decurg din legi și regulamente de către procurorii cu funcții de conducere, a eficienței manageriale și a calității corespunzătoare a serviciului. Reclamantul a motivat că, prin Raportul Inspecției Judiciare s-au reținut o serie de nereguli privind exercitarea managementului în cadrul acestei secții, printre care și lipsa de control eficient a cauzelor aflate în curs de soluționare, considerându-se că reclamantul V.D.

și-a exercitat în mod necorespunzător atribuțiile manageriale motiv pentru care s-a propus revocarea sa din funcția de conducere. A susținut că propunerea de revocare din funcție a fost formulată de către ministrul justiției și libertăților cetățenești ca urmare a solicitării procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, iar în temeiul art. 94 lit. c), art. 100 alin. (1) și art. 134 din Constituția României și art. 54 din Legea nr. 303/2004, Președintele României a emis actul pe care îl contestă, prin care a fost revocat din funcția de procuror adjunct al Secției parchetelor militare din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.

Reclamantul a apreciat că Decretul nr. 444/2009 este un act administrativ nelegal, deoarece conținutul actului nu este conform conținutului legii în baza căreia a fost emis și nu a fost adoptat sau emis în forma specifică actelor administrative și cu respectarea procedurii și a normelor de tehnică juridică prevăzută de lege. În sensul că, actul atacat este nemotivat sub aspectul luării măsurii revocării din funcție, a precizat că simpla înșiruire a unor texte de lege neputând fundamenta luarea acestei măsuri, întrucât era necesar să fie prezentate, cel puțin în rezumat, în mod clar și precis rezultatul procedurilor de cercetare și modul de evaluare a probatoriilor, pentru a nu se încălca dreptul la apărare și prezumția de nevinovăție.

Altă critică de nelegalitate a privit încălcarea cerinței conformității actului administrativ cu legea, motivată pe împrejurarea că revocarea din funcția de conducere, înainte de expirarea mandatului, încalcă principiul de asigurare a stabilității în funcție. În drept, acțiunea a fost întemeiată pe Legea nr. 554/2004. b) Întâmpinările formulate în cauză Pârâtul a depus întâmpinare prin care a invocat excepțiile lipsei procedurii administrative prealabile și a lipsei de interes, iar în subsidiar, pe fond a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată. În ședința publică de la termenul de judecată din 25 noiembrie 2009, Curtea a dispus în temeiul art. 16 1 din Legea nr. 554/2004, introducerea în cauză a Consiliului Superior al Magistraturii, Secția pentru Procurori, în calitate de pârât.

Consiliul Superior al Magistraturii a depus întâmpinare prin care a invocat excepțiile lipsei calității procesuale pasive și a lipsei de interes, iar în subsidiar, pe fond, a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată și a depus la dosar documentația care a stat la baza Hotărârii Consiliului Superior al Magistraturii – Secția pentru Procurori, menționată în actul contestat. La termenul de judecată din 21 aprilie 2010, Curtea a respins excepțiile lipsei procedurii administrative prealabile, lipsei calității procesuale pasive și a lipsei de interes invocate de pârâți pentru motivele reținute în încheierea de ședință de la acel termen. c) Sentința și motivarea primei instanțe Prin sentința nr. 2409 din 19 mai 2010 Curtea de Apel București a respins acțiunea formulată de reclamantul V.D.

în contradictoriu pârâtul Președintele României – T.B. și Consiliul Superior al Magistraturii - secția pentru procurori, ca neîntemeiată. Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut că prin Decretul nr. 444 din 18 martie 2009, Președintele României a revocat din funcția de procuror – șef adjunct al secției parchetelor militare din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție pe general – maior magistrat V.D.

În preambulul acestui decret s-a reținut că la baza actului a stat propunerea ministrului justiției și libertăților cetățenești, precum și Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii– Secția pentru procurori din 12 martie 2009. Instanța de fond a apreciat ca fiind incidente în cauză dispozițiile art. 54 alin. (4) din Legea nr. 303/2004 din care rezultă fără echivoc atribuția Președintelui României de a revoca procurorii din funcțiile de conducere prevăzute de lege la alin. (1). Condiția cerută de lege pentru revocare este existența propunerii Ministrului Justiției și avizul Consiliului Superior al Magistraturii pentru motivele enumerate în conținutul art. 51 alin. (2) din Legea nr. 303/2004.

Critica de nelegalitate adusă de reclamant actului contestat în sensul că este nemotivat sub aspectul dispunerii măsurii de revocare din funcția de conducere, în raport de prevederile legale menționate anterior, a fost apreciat de instanța de fond ca neîntemeiată deoarece Președintele României, prin actul de revocare din funcție, nu are obligația să motiveze măsura de revocare. Președintele României dispune revocarea doar în cazul în care actele premergătoare și anume propunerea ministrului justiției și avizul Consiliului Superior al Magistraturii au fost suficient de motivate și i-au format convingerea că măsura trebuie dispusă, motivarea actului contestat aparține autorităților publice care emit actele premergătoare.

S-a arătat că potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004, instanța de contencios administrativ are competența să verifice și legalitatea acestor operațiuni administrative, atunci când este contestat actul de revocare din funcție materializat într-un decret emis de președintele României. Decretul Președintelui României de revocare din funcția de conducere a unui procuror, în temeiul art. 54 alin. (4) din Legea nr. 303/2004, este un act administrativ care are la bază operațiuni administrative cu o valoare de aviz conform (atât propunerea ministrului justiției, cât și avizul Consiliului Superior al Magistraturii) în lipsa cărora actul este nelegal. Instanța de fond a înlăturat și susținerea reclamantului în sensul că revocarea din funcția de conducere a procurorilor este a sancțiune disciplinară, întrucât acesta face o confuzie între funcția de conducere și funcția de procuror.

Doar în cazul funcției de magistrat (procuror, judecător) se poate dispune eliberarea din funcție ca sancțiune disciplinară, conform art. 65 lit. e) din Legea nr. 303/2004. În speță, propunerea ministrului justiției și avizul Consiliului Superior al Magistraturii au avut în vedere „exercitarea necorespunzătoare a atribuțiilor manageriale privind organizarea eficientă, comportamentul și comunicarea, asumarea responsabilităților și aptitudinilor manageriale” prevăzute ca motiv de revocare din funcția de conducere de art. 51 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 303/2004. Cu privire la încălcarea cerinței conformității actului administrativ cu legea, invocată de reclamant ca o critică de nelegalitate a actului contestat, s-a reținut că este neîntemeiată.

În cazul funcției de conducere nu poate opera principiul stabilității în funcție,deoarece în această situație scopul legii are în vedere competențele stabilite pentru structura, compartimentul, secția care trebuie să funcționeze la parametri optimi printr-o organizare eficientă și de aceea conducătorul entității trebuie să-și mențină, pe toată durata conducerii, atribuțiile manageriale și comportamentul adecvat, comunicarea cu personalul și aptitudinile manageriale nealterate pentru a nu afecta activitatea structurii.

Prima instanță a reținut că din Hotărârea nr. 76 din 12 martie 2009 a Consiliului Superior al Magistraturii – secția pentru procurori a rezultat că, reclamantul prin activitățile manageriale desfășurate a creat un dezechilibru în activitatea unităților militare de parchet din teritoriu prin practicarea instabilității delegării, că a existat dezechilibru între volumul de activitate desfășurat de un singur procuror în raport cu volumul activității celorlalți procurori din cadrul secției; s-a constatat lipsa diligențelor generalului-maior magistrat V.D. privind planificarea activităților la nivelul secției parchetelor militare și nerealizarea unui control eficient al activității acestora, în sensul că nu au fost luate măsuri de ordin organizatoric; existența unei bariere de comunicare între procurorul militar șef adjunct și general maior magistrat V.D.

și procurorul general al Parchetului Militar de pe lângă Curtea Militară de Apel; depășirea termenului de soluționare în unele cauze, deși urmărirea penală s-a realizat în general în mod ritmic; existența unor diferențe în privința repartizării cu operativitate a cauzelor penale; nerespectarea dispozițiilor legale privind modurile de sesizare a organelor de urmărire penală și în privința comunicării soluțiilor; nerespectarea termenelor procedurale impuse de lege în ceea ce privește soluționarea plângerilor formulate împotriva actelor și măsurilor dispuse de procuror; disfuncții în activitatea managerială în ceea ce privește activitatea de înregistrare a plângerilor, memoriilor, petițiilor, deficiențe în modul de înregistrare a cauzelor, numărul cauzelor înregistrate fiind mărit artificial prin faptul că dosarele soluționate de unitățile din subordine în care conducerea secției a dispus infirmarea soluției au fost înregistrate la secție sub număr de dosar penal și apoi conexate la număr dosar al unității subordonate.

Toate aceste aspecte care se încadrează în sintagma legală „exercitarea necorespunzătoare a atribuțiilor manageriale” au fost constatate în urma inspecției judiciare și consemnate în Raportul întocmit ulterior inspecției. Instanța a reținut că raportul de evaluare a activității profesionale a reclamantului, pentru perioada 2005-2007, depus la dosar de către reclamant, nu este relevant în speță. Actul contestat a fost emis în anul 2009, iar actele subsecvente decretului nr. 444/2009 au fost emise și întocmite în anul 2008, astfel că, evaluarea activității pentru o perioadă anterioară anului 2008 nu este concludentă în cauză. În cauză a rezultat că reclamantul a exercitat necorespunzător atribuțiile manageriale, iar constatarea unei activități necorespunzătoare a impus luarea măsurii de revocare din funcția de conducere.

2. Instanța de recurs Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul, criticând soluția instanței de fond. a) Motivele de recurs Reclamantul a susținut în motivele de recurs că decretul emis de Președintele României, privind eliberarea sa din funcție este act administrativ de autoritate individual, care trebuie să îndeplinească mai multe condiții, între acestea fiind și motivarea, pentru a se legitima adoptarea actului respectiv. A motivat recurentul, că decretul nr. 444/2009 emis de Președintele României nu îndeplinește aceste condiții, deoarece în situația în care Președintele României și-ar fi însușit motivarea actelor premergătoare trebuia ca în cuprinsul decretului să se indice conținutul acestor acte, procedurile de cercetare și modul de evaluare a probatoriilor.

A precizat că eliberarea din funcția pe care a deținut-o are caracterul unei sancțiuni disciplinare, că decretul s-a emis cu încălcarea cerinței conformității actului administrativ cu legea, întrucât prin revocarea sa din funcție înainte de expirarea mandatului s-a nesocotit condiția privind stabilitatea în funcție. Recurentul a arătat că instanța de fond nu a analizat probatoriile efectuate în cauză din care rezultă că Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii a fost adoptată cu nesocotirea criteriilor legale instituite prin art. 51 alin. (2) din Legea nr. 303/2004 b) Întâmpinările formulate în cauză Președintele României a formulat întâmpinare solicitând respingerea recursului, cu motivarea că decretul de eliberare din funcție s-a emis cu respectarea prevederilor art. 94 lit. c) și art. 100 alin. (1) din Constituția României, precum și art. 54 din Legea nr. 303/2004.

S-a arătat că Decretul a fost motivat în raport de propunerea Ministrului Justiției avizată favorabil de secția pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii și că nu există nicio cauză care să afecteze validitatea acestui decret. Consiliul Superior al Magistraturii a solicitat prin întâmpinare, respingerea recursului, arătându-se că Decretul Președintelui României a fost motivat prin trimiterea la propunerea Ministerului Justiției și a avizului Consiliului Superior al Magistraturii, care sunt temeinic motivate. Pe fond, s-a precizat că nu s-a nesocotit principiul stabilității în funcție, care privește funcția de procuror și nu pe aceea de conducere, care se circumscrie unor exigențe manageriale.

c) Analiza motivelor de recurs Înalta Curte, examinând motivele de recurs, acțiunea, situația de fapt existentă în cauză și legislația aplicabilă reține: Obiectul acțiunii Obiectul acțiunii l-a format anularea decretului nr. 444/2009 al Președintelui României, prin care reclamantul-recurent a fost eliberat din funcția de procuror șef adjunct al secției parchetelor militare din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.

Legislația aplicabilă Legea nr. 303/2004, art. 54 alin. (4)Revocarea procurorilor din funcțiile de conducere prevăzute la alin. (1) se face de către Președintele României, la propunerea ministrului justiției care se poate sesiza din oficiu, la cererea adunării generale sau, după caz, a procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție ori a procurorului general al Parchetului Național Anticorupție, cu avizul Consiliului Superior al Magistraturii, pentru motivele prevăzute la art. 51 alin. (2) care se aplică în mod corespunzător. Alin. (3) Președintele României poate refuza motivat numirea în funcțiile de conducere prevăzute la alin. (1), aducând la cunoștința publicului motivele refuzului.

Art. 51 alin. (2) Revocarea din funcția de conducere a judecătorilor se dispune de Consiliul Superior al Magistraturii, din oficiu sau la propunerea adunării generale ori a președintelui instanței, pentru următoarele motive: a) în cazul în care nu mai îndeplinesc una dintre condițiile necesare pentru numirea în funcția de conducere; b) în cazul exercitării necorespunzătoare a atribuțiilor manageriale privind organizarea eficientă, comportamentul și comunicarea, asumarea responsabilităților și aptitudinile manageriale; c) în cazul aplicării uneia dintre sancțiunile disciplinare. Constituția României art. 94 numește în funcții publice, în condițiile prevăzute de lege; Art. 100 alin. (1) În exercitarea atribuțiilor sale, Președintele României emite decrete care se publică în M. Of.

al României. Nepublicarea atrage inexistența decretului. Art. 134 alin. (1) Consiliul Superior al Magistraturii propune Președintelui României numirea în funcție a judecătorilor și a procurorilor, cu excepția celor stagiari, în condițiile legii. Din analiza legislației aplicabile în domeniu rezultă că potrivit art. 94 lit. c) din Constituția României, Președintele României are și atribuția de a numi în funcții publice, în condițiile prevăzute de lege. Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor reglementează în cuprinsul art. 54 alin. (1) atribuția Președintelui României de a numi procurorii șefi de secție în cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.

Revocarea procurorilor numiți potrivit art. 54 alin. (1) se face, în baza art. 54 alin. (4) din Legea nr. 303/2005 de Președintele României, la propunerea Ministerului Justiției cu avizul Consiliului Superior al Magistraturii, pentru motivele prevăzute la art. 51 alin. (2) din aceeași lege. Din conținutul normativ al art. 54 alin. (4) din Legea nr. 303/2004, Înalta Curte reține că, avizul dat de Consiliul Superior al Magistraturii propunerii Ministerului Justiției de eliberare din funcție face parte din categoria juridică a avizului conform. Avizul conform sau obligatoriu este un act pregătitor care reprezintă opinia pe care autoritatea este obligată, potrivit legii, să o ceară unui alt organ, iar la emiterea actului trebuie să se conformeze acestuia.

Întotdeauna avizul conform este expres prevăzut în lege, ceea ce este definitoriu pentru acest gen de aviz este faptul că organul emitent, cel care hotărăște este organul care a dat avizul, conținutul actului fiind determinat de acest aviz. Natura juridică a avizului Consiliului Superior al Magistraturii pentru eliberarea din funcțiile de conducere ale procurorilor, prevăzut în art. 54 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 rezultă din redactarea art. 54 alin. (4) din această lege. Astfel, potrivit normei de drept indicate, revocarea se face de Președintele României, la propunerea Ministerului Justiției, cu avizul Consiliului Superior al Magistraturii. Atunci când legiuitorul a înțeles să instituie dreptul de apreciere al Președintelui, a dispus expres prin conținutul normei juridice această prerogativă.

În sensul de mai sus, sunt prevederile art. 54 alin. (3) din Legea nr. 303/2004, care reglementează dreptul Președintelui României de a refuza numirea în una din funcțiile de conducere prevăzute în art. 54 alin. (1), precum și condițiile exercitării refuzului. Decretul Președintelui României a fost motivat prin enunțarea în partea introductivă a temeiurilor de drept și a condițiilor legii privind propunerea Ministerului Justiției și avizul Secției pentru Procurori a Consiliului Superior al Magistraturii. Așa cum a rezultat din expunerea de mai sus, în cazul avizului conform, p reședintele României nu poate exercita dreptul de apreciere asupra măsurii eliberării din funcția propusă de Ministerul Justiției și avizată de Consiliul Superior al Magistraturii.

Motivarea unui act emis de o autoritate publică constituie o condiție a legalității actului, cu scopul de a se preîntâmpina adoptarea unor astfel de acte cu exces de putere, adică prin exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competențelor prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor. Potrivit art. 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, dreptul la bună administrare include, între alte aspecte, și obligația administrației de a-și motiva deciziile.

În cauza prezentă, Președintele României, în exercitarea atribuțiilor sale a emis decretul de revocare din funcția de procuror șef adjunct al Secției Parchetelor militare din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a reclamantului-recurent, motivele adoptării actului fiind incluse în cuprinsul acestuia, respectiv propunerea ministrului de justiție și avizul Consiliului Superior al Magistraturii, acestea fiind singurele condiții cerute de lege pentru adoptarea decretului, fără a fi necesar ca în cuprinsul decretului să se preia conținutul actelor respective. Critica privind încălcarea principiului stabilității în funcție este și aceasta nefondată. În activitatea profesională procurorii se bucură, potrivit art. 3 din Legea nr. 303/2004, de stabilitate în funcția de procuror.

Însă, prin decretul nr. 444/2009 reclamantul nu a fost revocat din funcția de procuror, ci dintr-o funcție de conducere, pentru exercitarea necorespunzătoare a atribuțiilor manageriale privind organizarea eficientă, aptitudinile manageriale, potrivit art. 54 alin. (4) și art. 51 alin. (2) din Legea nr. 303/2004. Potrivit art. 65 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 303/2004 judecătorii și procurorii sunt eliberați din funcție, ca sancțiune disciplinară. Așadar, procurorului i se poate aplica sancțiunea disciplinară a eliberării din funcție, iar cel care îndeplinește o funcție de conducere poate fi revocat din funcție, măsura neavând consecințe asupra funcției de procuror. Din analiza probatoriilor efectuate în cauză se constată că și motivul de recurs privind adoptarea Hotărârii Consiliului Superior al Magistraturii cu nesocotirea criteriilor stabilite prin art. 51 alin. (2) este neîntemeiat.

Măsura a fost determinată tocmai de neîndeplinirea criteriilor prevăzute de art. 51 alin. (3) și următoarele din Legea nr. 303/2004, amplu redate de instanța de fond. Având în vedere considerentele prezentei decizii, Înalta Curte, în baza art. 312 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de V.D., sentința primei instanțe fiind legală și temeinică.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de V.D. împotriva sentinței nr. 2409 din 19 mai 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 15 aprilie 2011.