ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2266/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2266/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

a) Cererea de chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată pe rolul

Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios, Administrativ și Fiscal

la data de 29 mai 2009, reclamantul V.D. în contradictoriu cu pârâtul Președintele

României – dl. T.B. a solicitat anularea Decretului nr. 444 din 18 martie 2009

emis de pârât.

În motivarea acțiunii, reclamantul a

arătat că, prin Hotărârea nr. 315 din 23 octombrie 2008 a secției pentru

procurori a Consiliului Superior al Magistraturii a fost aprobat Raportul

Inspecției Judiciare privind controlul efectuat la Secția Parchetelor Militare, Parchetul Militar de pe lângă Curtea Militară de Apel și

unitățile din subordine în legătură cu modul de îndeplinire a atribuțiilor de

conducere ce decurg din legi și regulamente de către procurorii cu funcții de

conducere, a eficienței manageriale și a calității corespunzătoare a

serviciului.

Reclamantul a motivat că, prin

Raportul Inspecției Judiciare s-au reținut o serie de nereguli privind exercitarea

managementului în cadrul acestei secții, printre care și lipsa de control

eficient a cauzelor aflate în curs de soluționare, considerându-se că

reclamantul V.D. și-a exercitat în mod necorespunzător atribuțiile manageriale motiv

pentru care s-a propus revocarea sa din funcția de conducere.

A susținut că propunerea de revocare

din funcție a fost formulată de către ministrul justiției și libertăților

cetățenești ca urmare a solicitării procurorului general al Parchetului de pe

lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, iar în temeiul art. 94 lit. c), art.

100 alin. (1) și art. 134 din Constituția României și art. 54 din Legea nr. 303/2004,

Președintele României a emis actul pe care îl contestă, prin care a fost

revocat din funcția de procuror adjunct al Secției parchetelor militare din

cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.

Reclamantul a apreciat că Decretul nr.

444/2009 este un act administrativ nelegal, deoarece conținutul actului nu este

conform conținutului legii în baza căreia a fost emis și nu a fost adoptat sau

emis în forma specifică actelor administrative și cu respectarea procedurii și

a normelor de tehnică juridică prevăzută de lege.

În sensul că, actul atacat este

nemotivat sub aspectul luării măsurii revocării din funcție, a precizat că simpla

înșiruire a unor texte de lege neputând fundamenta luarea acestei măsuri,

întrucât era necesar să fie prezentate, cel puțin în rezumat, în mod clar și

precis rezultatul procedurilor de cercetare și modul de evaluare a probatoriilor,

pentru a nu se încălca dreptul la apărare și prezumția de nevinovăție.

Altă critică de nelegalitate a privit

încălcarea cerinței conformității actului administrativ cu legea, motivată pe

împrejurarea că revocarea din funcția de conducere, înainte de expirarea

mandatului, încalcă principiul de asigurare a stabilității în funcție.

În drept, acțiunea a fost întemeiată

pe Legea nr. 554/2004.

b) Întâmpinările formulate în cauză

Pârâtul a depus întâmpinare prin

care a invocat excepțiile lipsei procedurii administrative prealabile și a

lipsei de interes, iar în subsidiar, pe fond a solicitat respingerea acțiunii

ca neîntemeiată.

În ședința publică de la termenul de

judecată din 25 noiembrie 2009, Curtea a dispus în temeiul art. 16

1

din Legea nr. 554/2004, introducerea în cauză a Consiliului Superior al

Magistraturii, Secția pentru Procurori, în calitate de pârât.

Consiliul Superior al Magistraturii

a depus întâmpinare prin care a invocat excepțiile lipsei calității procesuale

pasive și a lipsei de interes, iar în subsidiar, pe fond, a solicitat

respingerea acțiunii ca neîntemeiată și a depus la dosar documentația care a

stat la baza Hotărârii Consiliului Superior al Magistraturii – Secția pentru

Procurori, menționată în actul contestat.

La termenul de judecată din 21

aprilie 2010, Curtea a respins excepțiile lipsei procedurii administrative

prealabile, lipsei calității procesuale pasive și a lipsei de interes invocate

de pârâți pentru motivele reținute în încheierea de ședință de la acel termen.

c) Sentința și motivarea primei

instanțe

Prin sentința nr. 2409 din 19 mai

2010 Curtea de Apel București a respins acțiunea formulată de reclamantul V.D. în

contradictoriu pârâtul Președintele României – T.B. și Consiliul Superior al

Magistraturii - secția pentru procurori, ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța această sentință, instanța

de fond a reținut că prin Decretul nr. 444 din 18 martie 2009, Președintele

României a revocat din funcția de procuror – șef adjunct al secției parchetelor

militare din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

pe general – maior magistrat V.D.

În preambulul acestui decret s-a

reținut că la baza actului a stat propunerea ministrului justiției și

libertăților cetățenești, precum și Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii–

Secția pentru procurori din 12 martie 2009.

Instanța de fond a apreciat ca fiind

incidente în cauză dispozițiile art. 54 alin. (4) din Legea nr. 303/2004 din

care rezultă fără echivoc atribuția Președintelui României de a revoca

procurorii din funcțiile de conducere prevăzute de lege la alin. (1).

Condiția cerută de lege pentru

revocare este existența propunerii Ministrului Justiției și avizul Consiliului

Superior al Magistraturii pentru motivele enumerate în conținutul art. 51 alin.

(2) din Legea nr. 303/2004.

Critica de nelegalitate adusă de

reclamant actului contestat în sensul că este nemotivat sub aspectul dispunerii

măsurii de revocare din funcția de conducere, în raport de prevederile legale

menționate anterior, a fost apreciat de instanța de fond ca neîntemeiată

deoarece Președintele României, prin actul de revocare din funcție, nu are

obligația să motiveze măsura de revocare.

Președintele României dispune

revocarea doar în cazul în care actele premergătoare și anume propunerea

ministrului justiției și avizul Consiliului Superior al Magistraturii au fost suficient

de motivate și i-au format convingerea că măsura trebuie dispusă, motivarea

actului contestat aparține autorităților publice care emit actele premergătoare.

S-a arătat că potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004, instanța de contencios

administrativ are competența să verifice și legalitatea acestor operațiuni

administrative, atunci când este contestat actul de revocare din funcție

materializat într-un decret emis de președintele României.

Decretul Președintelui României de

revocare din funcția de conducere a unui procuror, în temeiul art. 54 alin. (4)

din Legea nr. 303/2004, este un act administrativ care are la bază operațiuni

administrative cu o valoare de aviz conform (atât propunerea ministrului

justiției, cât și avizul Consiliului Superior al Magistraturii) în lipsa cărora

actul este nelegal.

Instanța de fond a înlăturat și

susținerea reclamantului în sensul că revocarea din funcția de conducere a

procurorilor este a sancțiune disciplinară, întrucât acesta face o confuzie

între funcția de conducere și funcția de procuror.

Doar în cazul funcției de magistrat

(procuror, judecător) se poate dispune eliberarea din funcție ca sancțiune

disciplinară, conform art. 65 lit. e) din Legea nr. 303/2004.

În speță, propunerea ministrului

justiției și avizul Consiliului Superior al Magistraturii au avut în vedere

„exercitarea necorespunzătoare a atribuțiilor manageriale privind organizarea

eficientă, comportamentul și comunicarea, asumarea responsabilităților și

aptitudinilor manageriale” prevăzute ca motiv de revocare din funcția de

conducere de art. 51 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 303/2004.

Cu privire la încălcarea cerinței

conformității actului administrativ cu legea, invocată de reclamant ca o

critică de nelegalitate a actului contestat, s-a reținut că este neîntemeiată.

În cazul funcției de conducere nu

poate opera principiul stabilității în funcție,deoarece în această situație

scopul legii are în vedere competențele stabilite pentru structura,

compartimentul, secția care trebuie să funcționeze la parametri optimi printr-o

organizare eficientă și de aceea conducătorul entității trebuie să-și mențină,

pe toată durata conducerii, atribuțiile manageriale și comportamentul adecvat,

comunicarea cu personalul și aptitudinile manageriale nealterate pentru a nu

afecta activitatea structurii.

Prima instanță a reținut că din

Hotărârea nr. 76 din 12 martie 2009 a Consiliului Superior al Magistraturii – secția

pentru procurori a rezultat că, reclamantul prin activitățile manageriale

desfășurate a creat un dezechilibru în activitatea unităților militare de

parchet din teritoriu prin practicarea instabilității delegării, că a existat

dezechilibru între volumul de activitate desfășurat de un singur procuror în

raport cu volumul activității celorlalți procurori din cadrul secției; s-a

constatat lipsa diligențelor generalului-maior magistrat V.D. privind

planificarea activităților la nivelul secției parchetelor militare și

nerealizarea unui control eficient al activității acestora, în sensul că nu au

fost luate măsuri de ordin organizatoric; existența unei bariere de comunicare

între procurorul militar șef adjunct și general maior magistrat V.D. și

procurorul general al Parchetului Militar de pe lângă Curtea Militară de Apel;

depășirea termenului de soluționare în unele cauze, deși urmărirea penală s-a

realizat în general în mod ritmic; existența unor diferențe în privința

repartizării cu operativitate a cauzelor penale; nerespectarea dispozițiilor

legale privind modurile de sesizare a organelor de urmărire penală și în

privința comunicării soluțiilor; nerespectarea termenelor procedurale impuse de

lege în ceea ce privește soluționarea plângerilor formulate împotriva actelor

și măsurilor dispuse de procuror; disfuncții în activitatea managerială în ceea

ce privește activitatea de înregistrare a plângerilor, memoriilor, petițiilor,

deficiențe în modul de înregistrare a cauzelor, numărul cauzelor înregistrate

fiind mărit artificial prin faptul că dosarele soluționate de unitățile din

subordine în care conducerea secției a dispus infirmarea soluției au fost

înregistrate la secție sub număr de dosar penal și apoi conexate la număr dosar

al unității subordonate.

Toate aceste aspecte care se

încadrează în sintagma legală „exercitarea necorespunzătoare a atribuțiilor

manageriale” au fost constatate în urma inspecției judiciare și consemnate în

Raportul întocmit ulterior inspecției.

Instanța a reținut că raportul de

evaluare a activității profesionale a reclamantului, pentru perioada 2005-2007,

depus la dosar de către reclamant, nu este relevant în speță.

Actul contestat a fost emis în anul

2009, iar actele subsecvente decretului nr. 444/2009 au fost emise și întocmite

în anul 2008, astfel că, evaluarea activității pentru o perioadă anterioară

anului 2008 nu este concludentă în cauză.

În cauză a rezultat că reclamantul a

exercitat necorespunzător atribuțiile manageriale, iar constatarea unei

activități necorespunzătoare a impus luarea măsurii de revocare din funcția de

conducere.

Împotriva acestei hotărâri a

declarat recurs reclamantul, criticând soluția instanței de fond.

a) Motivele de recurs

Reclamantul a susținut în motivele

de recurs că decretul emis de Președintele României, privind eliberarea sa din

funcție este act administrativ de autoritate individual, care trebuie să îndeplinească

mai multe condiții, între acestea fiind și motivarea, pentru a se legitima

adoptarea actului respectiv.

A motivat recurentul, că decretul nr.

444/2009 emis de Președintele României nu îndeplinește aceste condiții,

deoarece în situația în care Președintele României și-ar fi însușit motivarea

actelor premergătoare trebuia ca în cuprinsul decretului să se indice conținutul

acestor acte, procedurile de cercetare și modul de evaluare a probatoriilor.

A precizat că eliberarea din funcția

pe care a deținut-o are caracterul unei sancțiuni disciplinare, că decretul s-a

emis cu încălcarea cerinței conformității actului administrativ cu legea,

întrucât prin revocarea sa din funcție înainte de expirarea mandatului s-a

nesocotit condiția privind stabilitatea în funcție.

Recurentul a arătat că instanța de

fond nu a analizat probatoriile efectuate în cauză din care rezultă că Hotărârea

Consiliului Superior al Magistraturii a fost adoptată cu nesocotirea

criteriilor legale instituite prin art. 51 alin. (2) din Legea nr. 303/2004

b) Întâmpinările formulate în cauză

Președintele României a formulat

întâmpinare solicitând respingerea recursului, cu motivarea că decretul de

eliberare din funcție s-a emis cu respectarea prevederilor art. 94 lit. c) și art.

100 alin. (1) din Constituția României, precum și art. 54 din Legea nr. 303/2004.

S-a arătat că Decretul a fost

motivat în raport de propunerea Ministrului Justiției avizată favorabil de secția

pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii și că nu există nicio

cauză care să afecteze validitatea acestui decret.

Consiliul Superior al Magistraturii a

solicitat prin întâmpinare, respingerea recursului, arătându-se că Decretul

Președintelui României a fost motivat prin trimiterea la propunerea

Ministerului Justiției și a avizului Consiliului Superior al Magistraturii,

care sunt temeinic motivate.

Pe fond, s-a precizat că nu s-a nesocotit

principiul stabilității în funcție, care privește funcția de procuror și nu pe

aceea de conducere, care se circumscrie unor exigențe manageriale.

c) Analiza motivelor de recurs

Înalta Curte, examinând motivele de

recurs, acțiunea, situația de fapt existentă în cauză și legislația aplicabilă

reține:

Obiectul acțiunii

Obiectul acțiunii l-a format anularea

decretului nr. 444/2009 al Președintelui României, prin care

reclamantul-recurent a fost eliberat din funcția de procuror șef adjunct al secției

parchetelor militare din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație

și Justiție.

Legislația aplicabilă

Legea nr. 303/2004, art. 54 alin. (4)Revocarea procurorilor din funcțiile de conducere prevăzute

la alin. (1) se face de către Președintele României, la propunerea ministrului

justiției care se poate sesiza din oficiu, la cererea adunării generale sau,

după caz, a procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de

Casație și Justiție ori a procurorului general al Parchetului Național

Anticorupție, cu avizul Consiliului Superior al Magistraturii, pentru motivele

prevăzute la art. 51 alin. (2) care se aplică în mod corespunzător.

Alin. (3)

Președintele

României poate refuza motivat numirea în funcțiile de conducere prevăzute la alin.

(1), aducând la cunoștința publicului motivele refuzului.

Art. 51 alin. (2)

Revocarea din funcția de conducere a judecătorilor se

dispune de Consiliul Superior al Magistraturii, din oficiu sau la propunerea

adunării generale ori a președintelui instanței, pentru următoarele motive:

a)

în cazul în care nu mai

îndeplinesc una dintre condițiile necesare pentru numirea în funcția de

conducere;

b)

în cazul exercitării necorespunzătoare a

atribuțiilor manageriale privind organizarea eficientă, comportamentul și

comunicarea, asumarea responsabilităților și aptitudinile manageriale;

c)

în cazul aplicării uneia dintre sancțiunile

disciplinare.

Constituția României art. 94

numește în funcții publice, în condițiile prevăzute de

lege;

Art. 100 alin. (1)

În exercitarea atribuțiilor sale, Președintele României

emite decrete care se publică în M. Of. al României. Nepublicarea atrage

inexistența decretului.

Art. 134 alin. (1)

Consiliul Superior al Magistraturii propune Președintelui

României numirea în funcție a judecătorilor și a procurorilor, cu excepția

celor stagiari, în condițiile legii.

Din analiza legislației aplicabile

în domeniu rezultă că potrivit art. 94 lit. c) din Constituția României,

Președintele României are și atribuția de a numi în funcții publice, în condițiile

prevăzute de lege.

Legea nr. 303/2004 privind statutul

judecătorilor și procurorilor reglementează în cuprinsul art. 54 alin. (1)

atribuția Președintelui României de a numi procurorii șefi de secție în cadrul

Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.

Revocarea procurorilor numiți

potrivit art. 54 alin. (1) se face, în baza art. 54 alin. (4) din Legea nr. 303/2005

de Președintele României, la propunerea Ministerului Justiției cu avizul

Consiliului Superior al Magistraturii, pentru motivele prevăzute la art. 51 alin.

(2) din aceeași lege.

Din conținutul normativ al art. 54 alin.

(4) din Legea nr. 303/2004, Înalta Curte reține că, avizul dat de Consiliul

Superior al Magistraturii propunerii Ministerului Justiției de eliberare din funcție

face parte din categoria juridică a avizului conform.

Avizul conform sau obligatoriu este

un act pregătitor care reprezintă opinia pe care autoritatea este obligată,

potrivit legii, să o ceară unui alt organ, iar la emiterea actului trebuie să

se conformeze acestuia.

Întotdeauna avizul conform este

expres prevăzut în lege, ceea ce este definitoriu pentru acest gen de aviz este

faptul că organul emitent, cel care hotărăște este organul care a dat avizul,

conținutul actului fiind determinat de acest aviz.

Natura juridică a avizului

Consiliului Superior al Magistraturii pentru eliberarea din funcțiile de

conducere ale procurorilor, prevăzut în art. 54 alin. (1) din Legea nr. 303/2004

rezultă din redactarea art. 54 alin. (4) din această lege.

Astfel, potrivit normei de drept

indicate, revocarea se face de Președintele României, la propunerea

Ministerului Justiției, cu avizul Consiliului Superior al Magistraturii.

Atunci când legiuitorul a înțeles să

instituie dreptul de apreciere al Președintelui, a dispus expres prin

conținutul normei juridice această prerogativă.

În sensul de mai sus, sunt

prevederile art. 54 alin. (3) din Legea nr. 303/2004, care reglementează

dreptul Președintelui României de a refuza numirea în una din funcțiile de

conducere prevăzute în art. 54 alin. (1), precum și condițiile exercitării

refuzului.

Decretul Președintelui României a

fost motivat prin enunțarea în partea introductivă a temeiurilor de drept și a

condițiilor legii privind propunerea Ministerului Justiției și avizul Secției pentru

Procurori a Consiliului Superior al Magistraturii.

Așa cum a rezultat din expunerea de

mai sus, în cazul avizului conform,

p

reședintele

României nu poate exercita dreptul de apreciere asupra măsurii eliberării din

funcția propusă de Ministerul Justiției și avizată de Consiliul Superior al

Magistraturii.

Motivarea unui act emis de o

autoritate publică constituie o condiție a legalității actului, cu scopul de a

se preîntâmpina adoptarea unor astfel de acte cu exces de putere, adică prin

exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea

limitelor competențelor prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și

libertăților cetățenilor.

Potrivit art. 41 din Carta

drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, dreptul la bună administrare

include, între alte aspecte, și obligația administrației de a-și motiva

deciziile.

În cauza prezentă, Președintele

României, în exercitarea atribuțiilor sale a emis decretul de revocare din

funcția de procuror șef adjunct al Secției Parchetelor militare din cadrul

Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a

reclamantului-recurent, motivele adoptării actului fiind incluse în cuprinsul

acestuia, respectiv propunerea ministrului de justiție și avizul Consiliului

Superior al Magistraturii, acestea fiind singurele condiții cerute de lege

pentru adoptarea decretului, fără a fi necesar ca în cuprinsul decretului să se

preia conținutul actelor respective.

Critica privind încălcarea

principiului stabilității în funcție este și aceasta nefondată.

În activitatea profesională

procurorii se bucură, potrivit art. 3 din Legea nr. 303/2004, de stabilitate în

funcția de procuror.

Însă, prin decretul nr. 444/2009

reclamantul nu a fost revocat din funcția de procuror, ci dintr-o funcție de

conducere, pentru exercitarea necorespunzătoare a atribuțiilor manageriale

privind organizarea eficientă, aptitudinile manageriale, potrivit art. 54 alin.

(4) și art. 51 alin. (2) din Legea nr. 303/2004.

Potrivit art. 65 alin. (1) lit. e)

din Legea nr. 303/2004 judecătorii și procurorii sunt eliberați din funcție, ca

sancțiune disciplinară.

Așadar, procurorului i se poate

aplica sancțiunea disciplinară a eliberării din funcție, iar cel care

îndeplinește o funcție de conducere poate fi revocat din funcție, măsura neavând

consecințe asupra funcției de procuror.

Din analiza probatoriilor efectuate în

cauză se constată că și motivul de recurs privind adoptarea Hotărârii

Consiliului Superior al Magistraturii  cu nesocotirea criteriilor stabilite

prin art. 51 alin. (2) este neîntemeiat.

Măsura a fost determinată tocmai de

neîndeplinirea criteriilor prevăzute de art. 51 alin. (3) și următoarele din

Legea nr. 303/2004, amplu redate de instanța de fond.

Având în vedere considerentele

prezentei decizii, Înalta Curte, în baza art. 312 C. proc. civ., va respinge

recursul declarat de V.D., sentința primei instanțe fiind legală și temeinică.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de V.D.

împotriva sentinței nr. 2409 din 19 mai 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică,

astăzi 15 aprilie 2011.