ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2260/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2260/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea

înregistrată pe rolul Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și

fiscal, reclamanta Ș.E. a chemat în judecată pe pârâții Guvernul României,

Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă și Ministerul Muncii, Familiei

și Protecției Sociale, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța

să dispună:

- suspendarea

aplicării prevederilor O.U.G. nr. 71/2009, publicată în M. Of. nr. 416 din 18

iunie 2009, privind acordarea unor drepturi bănești personalului bugetar

câștigate în instanțele judecătorești, modificată prin O.U.G. nr. 18/2010,

publicată în M. Of. nr. 162 din 12 martie 2010 și O.U.G. nr. 45/2010, publicată

în M. Of. nr. 337 din 20 mai 2010, cu referire la art. 1 privind reeșalonarea

plății acestora și suspendarea executărilor silite;

- modificarea/anularea

prevederilor acestor acte normative, prin obligarea inițiatorului acestora,

respectiv Guvernul României, ca funcționarii publici/salariații din sectorul

bugetar, care au fost și sunt concediați din cauze care nu țin de vina lor, să

li se facă plata drepturilor salariale câștigate în instanțele judecătorești, până

la încetarea raporturilor de muncă cu instituția în cauză și ulterior, și cărora

să nu li se mai aplice reeșalonările prevăzute de ordonanțele menționate, cu

suspendarea plăților acestor drepturi, dar și a executărilor silite în baza

titlurilor executării, fiind un abuz al statului în materia punerii în

executare a hotărârilor judecătorești.

Prin întâmpinare, pârâtul

Guvernul României, a invocat excepția inadmisibilității acțiunii, în raport de

prevederile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, dar și inadmisibilitatea

excepției de neconstituționalitate, în temeiul dispozițiilor art. 10 alin. (2),

art. 29 din Legea nr. 47/1992.

De asemenea, pârâta

Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă a pus concluzii de respingere

a acțiunii ca neîntemeiată, în cadrul întâmpinării existente la dosar.

În plus, în

întâmpinare, pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale a

solicitat să se constate inadmisibilitatea pretențiilor reclamantei, având în

vedere prevederile art. 115 alin. (4) din Constituție.

Prin sentința nr. 258

din 30 noiembrie 2010, Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ

și fiscal, a respins acțiunea ca inadmisibilă.

Pentru a pronunța o

asemenea soluție, instanța de fond a reținut, în raport de art. 8 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004, că măsura anulării se referă exclusiv la actele

administrative, în sensul impus de art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeași reglementare,

iar nu la ordonanțele de Guvern (simple sau de urgență).

În plus, prima

instanță a analizat natura juridică a actelor contestate și a avut în vedere la

soluția adoptată prevederile art. 9 din Legea contenciosului administrativ.

În opinia Curții de Apel,

calea procedurală impusă de textul normativ anterior indicat nu oferă instanței

competente sesizate și posibilitatea de a controla efectiv constituționalitatea

acestor acte administrative atipice, ci doar de a aprecia asupra condițiilor de

admisibilitate a excepției de neconstituționalitate, prevăzute de Legea nr. 47/1992.

În acest context,

prima instanță a statuat că împotriva acestor acte normative de sorginte

guvernamentală orice persoană care se consideră vătămată într-un drept sau

interes legitim are deschisă calea acțiunii, însoțită de excepția de

neconstituționalitate.

Același magistrat a

subliniat faptul că, și în această situație, rolul instanței de contencios

administrativ sesizate cu acțiunea în anularea O.U.G. nr. 71/2009 și a O.U.G. nr.

18/2010, însoțită de excepția neconstituționalității, a fost acela de a analiza

și a aprecia dacă sunt întrunite prevederile Legii nr. 47/1992, urmând, ca în

cazul îndeplinirii condițiilor legale de admisibilitate, să suspende judecarea

pe fond a cauzei și să sesizeze, prin încheiere motivată, Curtea

Constituțională.

Concluzia firească a

primei instanțe a fost în sensul că, atunci când obiectul exclusiv al acțiunii

principale introduse la judecătorul de contencios administrativ îl reprezintă

constatarea neconstituționalității unei Ordonanțe Simple sau Ordonanțe  de Urgență

a Guvernului, excepția de neconstituționalitate este transformată într-o veritabilă

acțiune, astfel că ea își pierde natura sa de mijloc de apărare, care nu pune în

discuție fondul pretenției deduse judecății.

În speța de față, s-a

constatat că acțiunea principală, deci fondul cauzei, se identifică în mod

practic cu excepția de neconstituționalitate, în condițiile în care ambele au

aceeași motivare.

Prin urmare, acțiunea

era inadmisibilă, față de împrejurarea că sesizarea a fost făcută în mod

nelegal, cu încălcarea prevederilor art. 146 lit. d) din Constituție, ale art. 29

din Legea nr. 47/1992 și ale art. 9 alin. (1), (2) și (5) din Legea nr. 554/2004.

Împotriva acestei hotărâri

judecătorești s-a promovat recurs în termen legal de către reclamanta Ș.E.,

care a solicitat modificarea sentinței, să se dispună suspendarea aplicării prevederilor

actului normativ contestat, să se analizeze excepția de neconstituționalitate

formulată și, prin încheiere motivată, să se rețină admisibilitatea acesteia în

vederea promovării sale la Curtea Constituțională a României.

O primă critică a

recurentei, încadrată în drept în prevederile art. 304 pct. 6 C. proc. civ., se

referă la faptul că instanța a dat mai mult față de ce nu s-a cerut și nu a dat

ce s-a cerut.

Mai precis, recurenta

susține că, din motivarea  sentinței, rezultă că, între cererea principală și

excepția de neconstituționalitate, nu există nici o diferență, ambele având

aceeași motivare.

În concepția

recurentei, aceste aspecte sunt contrazise de conținutul celor două documente.

Astfel, în cererea pe

fondul cauzei, recurenta a arătat aspectele de drept și de fapt care modifică

esențial cadrul juridic reglementat de O.U.G. nr. 71/2009 și O.U.G. nr. 18/2010.

Iar în excepția de

neconstituționalitate, recurenta a precizat faptul că, potrivit Constituției, Legii

nr. 188/1999, dar și unor decizii ale Curții Constituționale, un titlu

executoriu trebuie plătit chiar și de către stat, fiind o obligație corelativă

drepturilor și obligațiilor funcționarului public, odată cu încetarea

raportului de muncă din cauze care nu-i aparțin, respectiv, restructurare.

În plus, recurenta

susține că a îndeplinit cerințele art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

O altă critică a

recurentei vizează art. 304 pct. 7 C. proc. civ., privind existența unor motive

contradictorii în cuprinsul sentinței atacate.

În dezvoltarea căii

extraordinare de atac, recurenta precizează că, în cauza de față, instanța a

respins cererea ca inadmisibilă, fără a se pronunța prin încheiere motivată

asupra promovării excepției de neconstituționalitate.

Totodată, recurenta

invocă și prevederile art. 304 pct. 8 C. proc. civ. privind schimbarea

înțelesului și sensului actului normativ contestat cu cerințele de fapt și de

drept solicitate în acțiune și în excepția invocată.

În opinia recurentei,

s-a interpretat greșit faptul că cererea principală are același înțeles cu

excepția de neconstituționalitate.

Mai exact, recurenta

a arătat în acțiune că O.U.G. nr. 71/2009 și O.U.G. nr. 18/2010, la data

emiterii, nu cuprindeau și o bună parte din funcționarii publici care,

ulterior, au fost disponibilizați din motive ce nu țin de voința lor, iar

drepturile bănești, câștigate în instanță, sunt legale și constituționale, ca

atare la încetarea raporturilor de muncă, acestea trebuie să fie plătite de instituția

unde au lucrat.

Așadar, s-a cerut

suspendarea aplicării prevederilor  acestor acte normative până la soluționarea

excepției de neconstituționalitate pe care a arătat-o reclamanta.

În fine, recurenta

consideră că sunt incidente prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., întrucât

hotărârea pronunțată este lipsită de temei legal și a fost dată cu aplicarea

greșită a legii.

Sub acest aspect

recurenta este de părere că instanța a interpretat greșit Legea nr. 554/2004 (art.

8, art. 9), dar și legea nr. 47/1992 (art. 10 și art. 29), în sensul îndeplinirii

condițiilor de plângere prealabilă, de sesizare a instanței competente și de

solicitare, prin cererea principală, însoțită de excepția de neconstituționalitate,

a existenței în actul normativ atacat a unor prevederi care încalcă principiile

constituționale referitoare la drepturile bănești legal câștigate în instanțele

judecătorești.

Pe de altă parte,

recurenta precizează că aceste drepturi sunt restricționate în mod abuziv de

acest act normativ, care constituie și o formă de discriminare a unor persoane

care nu mai au calitatea de funcționari publici, față de cei care au păstrat în

continuare această calitate.

Prin întâmpinare,

intimatul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale a solicitat

respingerea recursului ca nefondat.

Prin întâmpinarea

existentă la dosar, intimata Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă

a pus aceleași concluzii.

Analizând sentința atacată,

în raport de criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte, apreciază că se impune, în temeiul art. 312 alin.

(1) teza a II-a C. proc. civ., art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004,

respingerea recursului ca nefondat.

Hotărârea recurată este

temeinică și legală, în speță nefiind întrunite cerințele impuse de art. 304 și

art. 304

1

C. proc. civ. în vederea casării sau modificării sentinței.

Judecătorul fondului

a reținut corect situația de fapt în raport de materialul probator administrat

în cauză și a realizat o încadrare juridică adecvată.

După cum s-a

menționat anterior, obiectul litigiului vizează suspendarea aplicării O.U.G. nr.

71/2009, modificată prin O.U.G. nr. 18/2010 și O.U.G. nr. 45/2010, precum și

anularea prevederilor acestor acte normative.

Art. 126 alin. (6)

teza a II-a din Constituția României, astfel cum a fost revizuită, introduce principiul

după care instanțele de contencios administrativ sunt competente să soluționeze

cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din

ordonanțe declarate neconstituționale.

Aceasta constituie,

desigur, un principiu de drept substanțial care nu poate fi, însă, conceput

fără soluții de ordin procedural, iar art. 1 alin. (7) din Legea nr. 554/2004,

coroborat cu art. 9 din aceeași reglementare, vine cu asemenea norme

procedurale.

Cu alte cuvinte, art.

1 alin. (7) din legea anterior individualizată trebuie interpretat ca un text

cu valoare de principiu la o soluție concretă reglementată în art. 9.

Art. 1 alin. (7) din

Legea nr. 554/2004 precizează că persoana vătămată în drepturile sau în

interesele sale legitime prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe ale

Guvernului neconstituționale se poate adresa instanței de contencios

administrativ, în condițiile prezentei legi.

De asemenea, nu

trebuie ignorat faptul că a introduce acțiunea în fața instanței de contencios

administrativ, întrucât se consideră că ordonanța sau dispoziții ale acesteia

sunt neconstituționale, pentru a se putea invoca excepția de neconstituționalitate,

este una și a se rezolva de către instanța în discuție cererea pe fond este

altceva.

Pe de altă parte, se

cere a arăta că prezintă relevanță pentru corecta soluționare a cauzei art. 9

din Legea nr. 554/2004.

Astfel, alin. (1) al

acestui articol legal precizează că persoana vătămată într-un drept al său ori într-un

interes legitim prin ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de

contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura

în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței

sau a dispoziției din ordonanță.

În plus, alin. (2)

din același articol arată că instanța de contencios administrativ, dacă

apreciază că excepția îndeplinește condițiile prevăzute de art. 29 alin. (1) și

(3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții

Constituționale, republicată, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea

Constituțională, și suspendă soluționarea cauzei pe fond.

Mai mult decât atât, alin.

(5) din art. 9 al Legii nr. 554/2004 dispune că acțiunea prevăzută de acest

articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate

prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza

acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea

unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative.

Este de la sine înțeles

că, dată fiind natura juridică specifică a ordonanțelor guvernamentale, nu se

poate concepe atacarea acestora, în sensul formulării unei acțiuni în anulare

sau a unei acțiuni având ca obiect principal constatarea

neconstituționalității, în fața instanței de contencios administrativ.

Or, în speța de față,

cererea de chemare în judecată are ca obiect principal anularea prevederilor

unei ordonanțe de urgență a Guvernului, în contextul în care acțiunea a fost

însoțită de excepția de neconstituționalitate.

Așadar, față de

prevederile normative existente în materie și individualizate mai sus, este evident

faptul că cererea este inadmisibilă.

În alți termeni,

acțiunea principală, deci, fondul cauzei, se identifică cu excepția de

neconstituționalitate, în mod practic, întrucât ambele au aceeași motivare.

În altă ordine de

idei, cererea de constatare a neconstituționalității unei ordonanțe este de

competența exclusivă a Curții Constituționale, și nu poate fi formulată decât

pe calea indirectă a excepției de neconstituționalitate, invocate în cadrul unui

litigiu de competența instanțelor judiciare sau arbitrale, potrivit art. 146 lit.

d) din Constituție.

De altfel, art. 1 din

Legea nr. 47/1992, republicată, statuează că unica autoritate de jurisdicție constituțională

din România este Curtea Constituțională.

Totodată, așa cum a

reținut și curtea de apel, mai trebuie menționat că ordonanțele emise de Guvern

constituie acte administrative de autoritate cu putere de lege, încheiate de

această autoritate publică centrală, în temeiul art. 115 din Constituție, în

baza principiului delegării legislative.

Având în vedere argumentele

prezentate mai sus, Înalta Curte, constată că toate susținerile recurentei-reclamante

în favoarea aplicabilității art. 304 pct. 6 și 9 C. proc. civ. nu prezintă vreo

importanță din punct de vedere juridic, astfel că recursul va fi respins ca

nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de Ș.E. împotriva sentinței nr. 258 din 30 noiembrie 2010 a Curții de

Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință

publică, astăzi 14 aprilie 2011.