ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1496/2011

Asupra recursurilor de față, Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul acțiunii Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara – secția contencios administrativ și fiscal, reclamantul V.G. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională a Vămilor București, anularea Ordinului nr. 1631 din 24 iunie 2009 și a raportului comisiei de disciplină din 3 decembrie 2009,cu obligarea pârâtei la plata drepturilor salariale de care reclamantul a fost lipsit în perioada prevăzută în ordinul de sancționare și la cheltuielile de judecată.

În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că prin ordinul atacat a fost sancționat disciplinar cu diminuarea drepturilor salariale cu 10% pe o perioadă de 3 luni, conform art. 77 alin. (3) lit. b) din Legea nr. 188/1999, reținându-se că ar fi săvârșit abaterea disciplinară prevăzută de art. 77 alin. (2) lit. j) din Legea nr. 188/1999, prin nerespectarea atribuțiilor specifice postului, și a invocat mai multe cauze de nulitate absolută a acestui ordin prin raportare la prevederile H.G. nr. 1344/2007 și ale Codului muncii. Prin notele de ședință formulate, pârâta a solicitat respingerea acțiunii, ca neîntemeiată, arătând că actul atacat respectă cerințele legale. 2. Hotărârea Curții de apel Prin sentința nr. 494 din 10 noiembrie 2010, Curtea de Apel Timișoara – secția contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea, ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța această soluție, prima instanță, a reținut, în esență, că ordinul de sancționare cuprinde descrierea faptelor săvârșite de reclamant într-o manieră suficientă pentru a permite exercitarea controlului de legalitate și temeinicie, cu atât mai mult cu cât în cuprinsul acestuia se face referire expresă la nota de constatare din 28 octombrie 2008 și la raportul comisiei de disciplină din 12 iunie 2009, care descriu exhaustiv faptele de nerespectare a atribuțiilor specifice postului săvârșite de către reclamant. Elementele constitutive ale abaterii constând în încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri au fost întrunite în cauză, întrucât obligațiile de serviciu ce s-au constatat a fi fost încălcate de către reclamant sunt cuprinse în fișa postului acestuia, astfel încât nu este necesară indicarea vreunei dispoziții legale în sensul invocat de reclamant.

În speță, au fost respectate dispozițiile art. 78 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 și art. 39 din H.G. nr. 1344/2007, privind audierea funcționarului public, scopul acestor dispoziții legale fiind acela de a asigura funcționarului public cercetat posibilitatea de a formula apărări și probe în fața comisiei de disciplină și de a prezenta toate lămuririle necesare pentru verificarea săvârșirii faptei, reclamantul neputând invoca în favoarea sa faptul că nu a înțeles să formuleze apărări orale consemnate în procesul verbal de audiere.

În ceea ce privește incidența prevederilor din legislația muncii, în legătură cu mențiunile obligatorii referitoare la motivele pentru care au fost înlăturate apărările formulate, obligație sancționată de legislația muncii cu nulitatea absolută expresă, prima instanță a reținut că nu sunt aplicabile, întrucât în materia abaterilor disciplinare, legislația funcției publice cuprinde norme exprese materializate în H.G nr. 1344/2007, act normativ invocat și de reclamant, ce cuprinde în art. 50 alin. (3) mențiunile obligatorii ale actului administrativ de sancționare în lipsa cărora intervine nulitatea absolută și care este aplicabil în speță, necompletându-se în nici un fel cu prevederile art. 268 C. muncii.

Referitor la încălcarea prevederilor art. 50 alin. (4) din H.G. nr. 1344/2007, potrivit cărora la actul administrativ de sancționare se anexează raportul comisiei de disciplină sub sancțiunea nulității absolute, prima instanță a reținut că pârâta a arătat faptul că actul de sancționare a cuprins în anexă și raportul comisiei de disciplină și a fost comunicat reclamantului prin remitere manuală după cum rezultă din copia ordinului. Totodată, a reținut că în condițiile în care actul administrativ de sancționare se comunică funcționarului public cercetat, rezultă că în fapt se procedează și la comunicarea raportului comisiei de disciplină.

Chiar dacă autoritatea pârâtă nu poate face dovada remiterii efective a raportului comisiei de disciplină către reclamant odată cu comunicarea actului de sancționare, câtă vreme din dosarul cauzei rezultă că raportul comisiei de disciplină a fost întocmit la 12 iunie 2009, deci anterior emiterii ordinului de sancționare, existând în materialitatea sa la data emiterii acestui ordin și câtă vreme actul administrativ de sancționare a fost comunicat reclamantului, se prezumă că odată cu acesta i-a fost comunicat și raportul comisiei de disciplină, neexistând nicio dovadă în sensul celor afirmate de reclamant.

Mai mult, scopul dispoziției legale invocate vizează mai degrabă legalitatea actului de sancționare, ce nu poate fi emis fără existența în prealabil a raportului comisiei de disciplină care trebuie anexat actului de sancționare, pentru a forma un tot unitar cu acesta, și mai puțin aspecte formale ulterioare emiterii actului de sancționare, cum ar fi procedura de comunicare a acestuia. Referitor la tardivitatea emiterii ordinului de sancționare prin raportare la dispozițiile art. 50 alin. (1) din H.G.

nr. 1344/2007, potrivit cărora persoana competentă să aplice sancțiunea are obligația de a emite actul administrativ de sancționare în termen de 10 zile de la primirea raportului comisiei de disciplină, termen încălcat în speță de vreme ce ordinul de sancționare a fost emis la 24 iunie 2009, respectiv la 12 zile după întocmirea raportului comisiei de disciplină, astfel cum apreciază reclamantul, prima instanță a reținut că aceste aspecte corespund realității, însă nu rezultă din cuprinsul textului de lege invocat că acest termen este un termen de decădere imperativ stabilit, pentru a interveni nulitatea absolută a actului de sancționare. Cel mult se poate pune problema unei nulități relative care ar putea interveni, în condițiile în care reclamantul ar fi făcut dovada prejudiciului produs prin emiterea actului la 24 iunie 2009, care nu ar putea fi înlăturat decât prin anularea actului, dovadă ce nu a fost realizată.

În ceea ce privește faptul că soluționarea contestației administrative prealabile s-a realizat de către aceeași comisie de disciplină care a efectuat și cercetarea prealabilă, aspect ce în opinia reclamantului contravine dispozițiilor H.G. nr. 1344/2007, prima instanță a reținut prevederile că art. 80 din Legea nr. 188/1999, nu impun o procedură prealabilă sesizării instanței, în cazul sancțiunilor disciplinare reglementate de art. 78 alin. (3) lit. b) din aceeași lege și prin urmare, dacă reclamantul a înțeles să formuleze totuși o asemenea contestație, nu poate să invoce acest aspect, pentru că H.G. nr. 1344/2007, emisă în aplicarea prevederilor art. 79 alin. (5) din Legea nr. 188/1999, nu face nicio referire la existența sau la atribuțiile unei comisii de soluționare a contestației.

Pe fondul cauzei, curtea de apel a constatat că reclamantul nu poate invoca răsturnarea sarcinii probei în favoarea sa, câtă vreme nu a indicat nici un motiv de nelegalitate sau netemeinicie, iar pe de altă parte autoritatea pârâtă a prezentat, în cuprinsul notei de constatare din 28 octombrie 2008 și respectiv în raportul comisiei de disciplină din 12 iunie 2009, toate faptele reținute în sarcina reclamantului și argumentele ce au condus la concluzia încălcării de către acesta a obligațiilor legale, fapte decisive în luarea măsurii de sancționare, pe care reclamantul avea posibilitatea să le combată cu argumente de fond. 3. Recursul declarat în cauză Reclamantul a atacat cu recurs sentința menționată, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, în baza art. 304 1 C. proc.

civ. În motivarea căii de atac, recurentul-reclamant a reluat temeiurile de fapt și de drept ale cererii completatoare depuse la dosarul primei instanțe la data de 22 septembrie 2010 (filele 79 – 81) și a criticat sentința, în esență, sub următoarele aspecte: - curtea de apel a reținut greșit că depunerea unei întâmpinări la dosarul Comisiei de disciplină și semnarea procesului verbal care atestă acest fapt acoperă cerința audierii funcționarului public, prevăzută sub sancțiunea nulității în art. 78 alin. (3) din Legea nr. 188/1999; - aplicarea art. 268 C. muncii nu poate fi înlăturată printr-un act normativ de rang inferior, cum ar fi H.G.

nr. 1344/2007, în condițiile în care art. 117 din Lege nr. 188/1999 prevede că statutul funcționarilor publici se completează cu prevederile legislației muncii, în măsura în care nu contravin legislației specifice funcției publice; - motivarea curții de apel, în sensul că ordinul de sancționare s-ar completa cu nota de constatare și cu raportul comisiei de disciplină, nu poate fi primită, pentru că actul sancționator trebuia să cuprindă în detaliu descrierea faptelor, data acțiunii sau inacțiunii concrete, dispozițiile legale considerate a fi fost încălcare prin faptele imputate funcționarului public și motivele pentru care au fost înlăturate apărările; - curtea de apel a apreciat eronat că prevederile art. 50 alin. (4) și (5) din H.G.

nr. 1344/2007 au fost respectate, în lipsa unei dovezi certe în sensul că raportul comisiei de disciplină a fost comunicat odată cu ordinul de sancționare; - termenul de 10 zile de la primirea raportului Comisiei de disciplină, prevăzut în art. 50 alin. (1) din H.G. nr. 1344/2007 pentru aplicarea sancțiunii, este unul de decădere, iar nu de recomandare, așa cum greșit a reținut prima instanță; - instanța de fond a apreciat greșit că în speță sunt întrunite elementele constitutive ale abaterii disciplinare prevăzute de art. 77 alin. (2) lit. j) din Legea nr. 188/1999; - sarcina probei abaterii disciplinare revine angajatorului, conform art. 287 C. muncii. 4. Apărările intimatei Prin întâmpinarea depusă la dosar, Autoritatea Națională a Vămilor, prin Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Timișoara, a solicitat respingerea recursului ca nefondat, răspunzând pe larg fiecăruia dintre motivele invocate de recurentul-reclamant.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurentul-reclamant și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Recurentul-reclamant a supus controlului instanței de contencios administrativ, pe calea prevăzută în art. 80 din Legea nr. 188/1999, Ordinul nr. 1631 din 24 iunie 2009 al Autorității Naționale a Vămilor, prin care i-a fost aplicată sancțiunea disciplinară a diminuării drepturilor salariale cu 10% pe o perioadă de 3 luni, prevăzută în art. 77 alin. (3) lit. b) din Legea nr. 188/1999.

În motivarea ordinului s-a arătat că au fost avute în vedere: - raportul din 12 iunie 2009, întocmit de Comisia de Disciplină organizată la nivelul Autorității Naționale a Vămilor, care a analizat dosarul nr. 13/2009, având ca obiect sesizarea din 30 octombrie 2008, formulată de conducerea Autorității Naționale a Vămilor; - nota de constatare din 28 octombrie 2008, prin care se aduce la cunoștința comisiei de disciplină faptul că nerespectarea atribuțiilor specifice postului (organizarea activității și controlul acesteia) de către recurentul V.G.

- funcționar public de conducere la Direcția Județeană pentru Accize și Operațiuni Vamale Caraș- Severin, a generat ineficiență în activitatea anumitor compartimente funcționale (analiză de risc, inspecție fiscală, echipaje mobile), precum și performanță foarte redusă referitor la stabilirea, încasarea și depunerea veniturilor datorate bugetului statului; - că funcționarul public nu și-a îndeplinit atribuțiile legate de comunicarea documentației complete la compartimentul de executare silită din cadrul Direcției Regionale pentru Accize șl Operațiuni Vamale Timișoara în vederea declanșării procedurilor de urmărire și încasare a creanțelor bugetare stabilite în vamă și nici atribuțiile privind aprobarea efectuării de ore suplimentare peste durata normală de lucru, conform necesităților obiective; - că analizând probele administrate în cauză comisia de disciplină decide înlăturarea apărărilor formulate de funcționarul public în timpul cercetării disciplinare prealabile și constată că în cauză se confirmă săvârșirea unei abateri disciplinare; - că în cauză sunt incidente dispozițiile art. 77 alin. (2) lit. j) din Legea nr. 168/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările șl completările ulterioare; - propunerea comisiei de disciplină privind aplicarea sancțiunii disciplinare - diminuarea drepturilor salariate cu 10% pe 3 luni,

aprobată de conducerea Autorității Naționale a Vămilor. Abaterea reținută se încadrează, așadar, în prima teză a art. 77 alin. (2) lit. j) din Legea nr. 188/1999 („încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri…”) și constă, potrivit celor constatate în urma cercetării disciplinare și descrise în ordin, în neîndeplinirea atribuțiilor legate de (i) comunicarea documentației complete la compartimentul de executare silită din cadrul Direcției Regionale pentru Accize și Operațiuni Vamale Timișoara, în vederea declanșării procedurilor de urmărire și încasare a creanțelor bugetare și (ii) aprobarea efectuării de ore suplimentare peste durata normală de lucru, conform necesităților obiective.

În raport cu situația de fapt rezultată din proba cu înscrisuri administrată în cauză, sentința pronunțată de curtea de apel reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale atât în ceea ce privește procedura administrativ-disciplinară cât și în privința fondului actului sancționator, judecătorul primei instanțe motivând detaliat și convingător înlăturarea fiecăruia dintre motivele de nelegalitate invocate. Răspunzând în concret criticilor din recurs, instanța de control judiciar reține următoarele: Cu privire la aplicarea art. 78 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 Potrivit prevederii legale menționate, „Sancțiunile disciplinare nu pot fi aplicate decât după cercetarea prealabilă a faptei săvârșite și după audierea funcționarului public.

Audierea funcționarului public trebuie consemnată în scris, sub sancțiunea nulității. Refuzul funcționarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declarație privitoare la abaterile disciplinare care i se impută se consemnează într-un proces-verbal”. În procesul-verbal al comisiei de disciplină din data de 19 martie 2009 s-a consemnat prezența funcționarului public, care a depus la dosar o „întâmpinare” în care și-a formulat apărările și a semnat procesul-verbal în calitate de „persoană audiată”. În aceste condiții, instanța de control judiciar împărtășește concluzia judecătorului fondului, în sensul că art. 78 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 a fost respectat, fiind atins scopul urmărit de legiuitor prin edictarea normei respective: acela ca funcționarul public să poată formula apărări și probe în combaterea actului de sesizare și să prezinte lămuririle necesare.

Cu privire la motivarea actului administrativ sancționatoriu În cadrul acestui motiv de recurs, Înalta Curte va grupa și va analiza printr-un considerent comun argumentele privind încălcarea art. 268 alin. (2) lit. a), b) și c) C. muncii și a art. 50 alin. (3) din H.G. nr. 1344/2004, legate de lipsa mențiunilor referitoare la descrierea faptei, temeiul de drept și motivul înlăturării apărărilor funcționarului public. În prealabil, se impune observația că, în economia cauzei, măsura în care statutul funcționarilor publici se corelează și se completează cu prevederile Codului muncii în domeniul răspunderii disciplinare nu constituie un argument hotărâtor, de vreme ce reglementări sau principii similare celor cuprinse în Codul muncii se regăsesc în mod expres sau pot fi decelate din interpretarea logică a normelor cuprinse în legislația specială, primară și secundară, mai precis în art. 77 alin. (4) – art. 79 din Legea nr. 188/1999 și în H.G.

nr. 1344/2004, adoptată în aplicarea art. 79 alin. (5) din lege. Amploarea și detalierea actului administrativ depind de natura acestuia și de circumstanțele fiecărui caz, scopul obligației de motivare fiind acela de a se evita abuzurile autorității emitente, prin indicarea transparentă pașilor urmați în mecanismul adoptării deciziei administrative. În plus, în contenciosul administrativ subiectiv, în care se încadrează acțiunea de față, aplicarea sancțiunii extreme a anulării actului administrativ este condiționată de existența unei vătămări produse drepturilor sau intereselor legitime ale reclamantului ca efect al neregularității identificate, nefiind suficientă o verificare in abstracto a conformității cu legea.

În acest context, curtea de apel a reținut în mod corect că ordinul contestat întrunește cerințele legale, pentru că permite identificarea faptei omisive reținute în sarcina reclamantului în raport cu atribuțiile cuprinse în fișa postului, precizează încadrarea ei în drept, iar trimiterea expresă la nota de constatare din 28 octombrie 2008 și la raportul din 12 iunie 2009, în care sunt descrise în amănunt faptele constatate, probele avute în vedere și împrejurarea că acestea constituie în sine motive ale înlăturării apărărilor funcționarului public, face inutilă reluarea in extenso a tuturor aspectelor menționate în motivarea ordinului. Cu privire la încălcarea art. 50 alin. (4) și (5) din H.G.

nr. 1344/2007 Normele administrative menționate prevăd, pe de o parte, anexarea raportului comisiei de disciplină la ordinul de sancționare și, pe de altă parte, comunicarea actului administrativ sancționatoriu. În speță, după cum a reținut și prima instanță, respectarea art. 50 alin. (4) nu poate fi contestată, pentru că raportul comisiei de disciplină a fost întocmit anterior emiterii ordinului, există în materialitatea sa, fiind depus la dosarul instanței și este menționat expres în preambulul ordinului, argumente suficiente pentru conturarea prezumției că reclamantul a avut acces la conținutul acestuia.

De altfel, comunicarea în sine nu constituie un element ținând de legalitatea intrinsecă a ordinului de sancționare, ci constituie o formalitate ulterioară emiterii actului administrativ, iar recurentul-reclamant nu poate pretinde o vătămare legată de modalitatea de comunicare, de vreme ce a avut posibilitatea să supună cenzurii instanței atât ordinul cât și operațiunile administrative prealabile, toate susținerile și apărările sale fiind analizate de judecătorul fondului. Cu privire la încălcarea termenului de aplicare a sancțiunii, prevăzut în art. 50 alin. (1) din H.G. nr. 1344/2007. Prescripția răspunderii disciplinare a funcționarului public este reglementată în art. 72 alin. (5) din Legea nr. 188/1999, potrivit căruia sancțiunile disciplinare se aplică în termen de cel mult 1 an de la data sesizării comisiei de disciplină cu privire la săvârșirea abaterii disciplinare, dar nu mai târziu de 2 ani de la data săvârșirii abaterii disciplinare.

Raportată la această prevedere cu forță juridică superioară, cu efecte externe asupra raportului de drept administrativ legat între autoritatea emitentă și funcționarul public, dispoziția cuprinsă în art. 50 alin. (1) din H.G. nr. 1344/2004, în sensul emiterii actului de sancționare în termen de 10 zile de la data când raportul comisiei de disciplină a fost transmis persoanei competente să aplice sancțiunea, are natura unei norme de organizare internă a activității diferitelor structuri componente ale autorității publice, menite să asigure încadrarea întregii proceduri disciplinare în termenul de prescripție extinctivă prevăzut de lege, fără a afecta însă în mod direct validitatea actului. Cu privire la întrunirea elementelor constitutive ale abaterii prevăzute de art. 77 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 188/1999.

Recurentul-reclamant a circumscris acestei critici aspecte legate de neindicarea, în ordinul de sancționare, unei norme concrete cu putere de lege, care prevede îndatoriri exprese pentru funcția deținută și pe care nu a respectat-o, și a arătat că trimiterea la fișa postului nu este suficientă.

Aceste susțineri sunt lipsite de fundament, în condițiile în care art. 43 alin. (1) din l egea nr. 188/1999 instituie obligația generală a funcționarilor publici de a îndeplini cu profesionalism, imparțialitate și în conformitate cu legea îndatoririle de serviciu, iar potrivit art. 45 din aceeași lege, funcționarii publici răspund, potrivit legii, de îndeplinirea atribuțiilor ce le revin în funcția publică pe care o dețin, precum și a atribuțiilor ce le sunt delegate, și sunt obligați să se conformeze dispozițiilor primite de la superiorii ierarhici, cu precizările cuprinse în alin. (3), legate de conduita de urmat în cazurile în care dispozițiile superiorilor ierarhici sunt considerate ilegale.

Or, fișa postului din 12 noiembrie 2007, întocmită de directorul adjunct al Direcției Regionale pentru Accize și Operațiuni Vamale Timișoara, include, printre alte atribuții, și pe cele a căror neîndeplinire îi este imputată acestuia – întocmirea și transmiterea documentelor pentru executarea silită a creanțelor bugetare și organizarea și controlarea activității în vamă. Cu privire la sarcina probei Înalta Curte constată neîntemeiată și critica legată de sarcina probei faptelor imputate recurentului – reclamant, pentru că, în temeiul art. 13 din Legea nr. 554/2004, act normativ general aplicabil și în contenciosul funcției publice, autoritatea emitentă a depus la dosar documentația care a stat la baza emiterii ordinului de sancționare, respectiv dosarul comisiei de disciplină, cuprinzând sesizarea comisiei și actele întocmite în cadrul cercetării disciplinare.

Nota de constatare din 29 octombrie 2008 și raportul din 12 iunie 2009 sunt operațiuni administrative întocmite de autoritatea publică, au forță probantă în sine și beneficiază de o prezumție de legalitate și veridicitate care nu a fost răsturnată pe parcursul procesului judiciar, argument care conferă consistență concluziei la care a ajuns judecătorul fondului sub acest aspect. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, neexistând motive de reformare a sentinței potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 sau art. 304 1 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de V.G. împotriva sentinței nr. 494 din 10 noiembrie 2010 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 11 martie 2011.