ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1496/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1496/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursurilor de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul

Curții de Apel Timișoara – secția contencios administrativ și fiscal, reclamantul

V.G. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională a Vămilor București,

anularea Ordinului nr. 1631 din 24 iunie 2009 și a raportului comisiei de

disciplină din 3 decembrie 2009,cu obligarea pârâtei la plata drepturilor

salariale de care reclamantul a fost lipsit în perioada prevăzută în ordinul de

sancționare și la cheltuielile de judecată.

În motivarea acțiunii, reclamantul a

arătat că prin ordinul atacat a fost sancționat disciplinar cu diminuarea

drepturilor salariale cu 10% pe o perioadă de 3 luni, conform art. 77 alin. (3)

lit. b) din Legea nr. 188/1999, reținându-se că ar fi săvârșit abaterea

disciplinară prevăzută de art. 77 alin. (2) lit. j) din Legea nr. 188/1999,

prin nerespectarea atribuțiilor specifice postului, și a invocat mai multe

cauze de nulitate absolută a acestui ordin prin raportare la prevederile H.G.

nr. 1344/2007 și ale Codului muncii.

Prin notele de ședință formulate,

pârâta a solicitat respingerea acțiunii, ca neîntemeiată, arătând că actul

atacat respectă cerințele legale.

Prin sentința nr. 494 din 10

noiembrie 2010, Curtea de Apel Timișoara – secția contencios administrativ și

fiscal a respins acțiunea, ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța această soluție,

prima instanță, a reținut, în esență, că ordinul de sancționare cuprinde

descrierea faptelor săvârșite de reclamant într-o manieră suficientă pentru a

permite exercitarea controlului de legalitate și temeinicie, cu atât mai mult

cu cât în cuprinsul acestuia se face referire expresă la nota de constatare din

28 octombrie 2008 și la raportul comisiei de disciplină din 12 iunie 2009, care

descriu exhaustiv faptele de nerespectare a atribuțiilor specifice postului

săvârșite de către reclamant.

Elementele constitutive ale abaterii

constând în încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri au fost întrunite

în cauză, întrucât obligațiile de serviciu ce s-au constatat a fi fost

încălcate de către reclamant sunt cuprinse în fișa postului acestuia, astfel încât

nu este necesară indicarea vreunei dispoziții legale în sensul invocat de

reclamant.

În speță, au fost respectate

dispozițiile art. 78 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 și art. 39 din H.G. nr. 1344/2007,

privind audierea funcționarului public, scopul acestor dispoziții legale fiind

acela de a asigura funcționarului public cercetat posibilitatea de a formula apărări

și probe în fața comisiei de disciplină și de a prezenta toate lămuririle

necesare pentru verificarea săvârșirii faptei, reclamantul neputând invoca în

favoarea sa faptul că nu a înțeles să formuleze apărări orale consemnate în

procesul verbal de audiere.

În ceea ce privește incidența

prevederilor din legislația muncii, în legătură cu

mențiunile obligatorii referitoare la motivele pentru care au fost înlăturate

apărările formulate, obligație sancționată de legislația muncii cu nulitatea

absolută expresă, prima instanță a reținut că nu sunt aplicabile, întrucât în

materia abaterilor disciplinare, legislația funcției publice cuprinde norme

exprese materializate în H.G nr. 1344/2007, act normativ invocat și de

reclamant, ce cuprinde în art. 50 alin. (3) mențiunile obligatorii ale actului

administrativ de sancționare în lipsa cărora intervine nulitatea absolută și

care este aplicabil în speță, necompletându-se în nici un fel cu prevederile art.

268 C. muncii.

Referitor la încălcarea prevederilor

art. 50 alin. (4) din H.G. nr. 1344/2007, potrivit cărora la actul

administrativ de sancționare se anexează raportul comisiei de disciplină sub

sancțiunea nulității absolute, prima instanță a reținut că pârâta a arătat

faptul că actul de sancționare a cuprins în anexă și raportul comisiei de

disciplină și a fost comunicat reclamantului prin remitere manuală după cum

rezultă din copia ordinului.

Totodată, a reținut că în condițiile

în care actul administrativ de sancționare se comunică funcționarului public

cercetat, rezultă că în fapt se procedează și la comunicarea raportului

comisiei de disciplină. Chiar dacă autoritatea pârâtă nu poate face dovada

remiterii efective a raportului comisiei de disciplină către reclamant odată cu

comunicarea actului de sancționare, câtă vreme din dosarul cauzei rezultă că

raportul comisiei de disciplină a fost întocmit la 12 iunie 2009, deci anterior

emiterii ordinului de sancționare, existând în materialitatea sa la data

emiterii acestui ordin și câtă vreme actul administrativ de sancționare a fost

comunicat reclamantului, se prezumă că odată cu acesta i-a fost comunicat și

raportul comisiei de disciplină, neexistând nicio dovadă în sensul celor

afirmate de reclamant.

Mai mult, scopul dispoziției legale

invocate vizează mai degrabă legalitatea actului de sancționare, ce nu poate fi

emis fără existența în prealabil a raportului comisiei de disciplină care

trebuie anexat actului de sancționare, pentru a forma un tot unitar cu acesta,

și mai puțin aspecte formale ulterioare emiterii actului de sancționare, cum ar

fi procedura de comunicare a acestuia.

Referitor la tardivitatea emiterii

ordinului de sancționare prin raportare la dispozițiile art. 50 alin. (1) din

H.G. nr. 1344/2007, potrivit cărora persoana competentă să aplice sancțiunea are

obligația de a emite actul administrativ de sancționare în termen de 10 zile de

la primirea raportului comisiei de disciplină, termen încălcat în speță de

vreme ce ordinul de sancționare a fost emis la 24 iunie 2009, respectiv la 12

zile după întocmirea raportului comisiei de disciplină, astfel cum apreciază

reclamantul, prima instanță a reținut că aceste aspecte corespund realității,

însă nu rezultă din cuprinsul textului de lege invocat că acest termen este un

termen de decădere imperativ stabilit, pentru a interveni nulitatea absolută a

actului de sancționare. Cel mult se poate pune problema unei nulități relative

care ar putea interveni, în condițiile în care reclamantul ar fi făcut dovada

prejudiciului produs prin emiterea actului la 24 iunie 2009, care nu ar putea

fi înlăturat decât prin anularea actului, dovadă ce nu a fost realizată.

În ceea ce privește faptul că

soluționarea contestației administrative prealabile s-a realizat de către

aceeași comisie de disciplină care a efectuat și cercetarea prealabilă, aspect

ce în opinia reclamantului contravine dispozițiilor H.G. nr. 1344/2007, prima

instanță a reținut prevederile că art. 80 din Legea nr. 188/1999, nu impun o

procedură prealabilă sesizării instanței, în cazul sancțiunilor disciplinare

reglementate de art. 78 alin. (3) lit. b) din aceeași lege și prin urmare, dacă

reclamantul a înțeles să formuleze totuși o asemenea contestație, nu poate să

invoce acest aspect, pentru că H.G. nr. 1344/2007, emisă în aplicarea prevederilor

art. 79 alin. (5) din Legea nr. 188/1999, nu face nicio referire la existența

sau la atribuțiile unei comisii de soluționare a contestației.

Pe fondul cauzei, curtea de apel a constatat

că reclamantul nu poate invoca răsturnarea sarcinii probei în favoarea sa, câtă

vreme nu a indicat nici un motiv de nelegalitate sau netemeinicie, iar pe de

altă parte autoritatea pârâtă a prezentat, în cuprinsul notei de constatare din

28 octombrie 2008 și respectiv în raportul comisiei de disciplină din 12 iunie 2009,

toate faptele reținute în sarcina reclamantului și argumentele ce au condus la

concluzia încălcării de către acesta a obligațiilor legale, fapte decisive în

luarea măsurii de sancționare, pe care reclamantul avea posibilitatea să le

combată cu argumente de fond.

Reclamantul a atacat cu recurs

sentința menționată, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, în baza art.

304

1

C. proc. civ.

În motivarea căii de atac,

recurentul-reclamant a reluat temeiurile de fapt și de drept ale cererii

completatoare depuse la dosarul primei instanțe la data de 22 septembrie 2010

(filele 79 – 81) și a criticat sentința, în esență, sub următoarele aspecte:

- curtea de apel a reținut greșit că

depunerea unei întâmpinări la dosarul Comisiei de disciplină și semnarea procesului

verbal care atestă acest fapt acoperă cerința audierii funcționarului public,

prevăzută sub sancțiunea nulității în art. 78 alin. (3) din Legea nr. 188/1999;

- aplicarea art. 268 C. muncii nu

poate fi înlăturată printr-un act normativ de rang inferior, cum ar fi H.G. nr.

1344/2007, în condițiile în care art. 117 din Lege nr. 188/1999 prevede că

statutul funcționarilor publici se completează cu prevederile legislației

muncii, în măsura în care nu contravin legislației specifice funcției publice;

- motivarea curții de apel, în

sensul că ordinul de sancționare s-ar completa cu nota de constatare și cu

raportul comisiei de disciplină, nu poate fi primită, pentru că actul

sancționator trebuia să cuprindă în detaliu descrierea faptelor, data acțiunii

sau inacțiunii concrete, dispozițiile legale considerate a fi fost încălcare

prin faptele imputate funcționarului public și motivele pentru care au fost

înlăturate apărările;

- curtea de apel a apreciat eronat

că prevederile art. 50 alin. (4) și (5) din H.G. nr. 1344/2007 au fost

respectate, în lipsa unei dovezi certe în sensul că raportul comisiei de

disciplină a fost comunicat odată cu ordinul de sancționare;

- termenul de 10 zile de la primirea

raportului Comisiei de disciplină, prevăzut în art. 50 alin. (1) din H.G. nr. 1344/2007

pentru aplicarea sancțiunii, este unul de decădere, iar nu de recomandare, așa

cum greșit a reținut prima instanță;

- instanța de fond a apreciat greșit

că în speță sunt întrunite elementele constitutive ale abaterii disciplinare

prevăzute de art. 77 alin. (2) lit. j) din Legea nr. 188/1999;

- sarcina probei abaterii

disciplinare revine angajatorului, conform art. 287 C. muncii.

Prin întâmpinarea depusă la dosar,

Autoritatea Națională a Vămilor, prin Direcția Regională pentru Accize și

Operațiuni Vamale Timișoara, a solicitat respingerea recursului ca nefondat,

răspunzând pe larg fiecăruia dintre motivele invocate de recurentul-reclamant.

II. Considerentele Înaltei Curți

asupra recursului

Examinând cauza prin prisma

motivelor invocate de recurentul-reclamant și a prevederilor art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.

relevante

Recurentul-reclamant a supus

controlului instanței de contencios administrativ, pe calea prevăzută în art. 80

din Legea nr. 188/1999, Ordinul nr. 1631 din 24 iunie 2009 al Autorității

Naționale a Vămilor, prin care i-a fost aplicată sancțiunea disciplinară a

diminuării drepturilor salariale cu 10% pe o perioadă de 3 luni, prevăzută în art.

77 alin. (3) lit. b) din Legea nr. 188/1999.

În motivarea ordinului s-a arătat că

au fost avute în vedere:

- raportul din 12 iunie 2009,

întocmit de Comisia de Disciplină

organizată

la nivelul Autorității Naționale a Vămilor, care a analizat dosarul nr. 13/2009,

având ca obiect sesizarea din 30 octombrie 2008, formulată de conducerea

Autorității Naționale a Vămilor;

- nota de constatare din 28

octombrie 2008, prin care se aduce la cunoștința

comisiei de disciplină faptul că nerespectarea atribuțiilor specifice

postului (organizarea

activității și controlul acesteia) de către

recurentul V.G. - funcționar public de conducere la Direcția Județeană pentru Accize și Operațiuni Vamale Caraș-

Severin,

a generat ineficiență în activitatea anumitor compartimente funcționale

(analiză

de risc, inspecție fiscală,

echipaje mobile), precum și performanță foarte redusă referitor la stabilirea,

încasarea și depunerea veniturilor datorate bugetului statului;

-

că funcționarul public nu și-a

îndeplinit atribuțiile legate de comunicarea documentației complete la

compartimentul de executare silită din cadrul Direcției Regionale pentru Accize

șl Operațiuni Vamale Timișoara în vederea declanșării procedurilor de urmărire

și încasare a creanțelor bugetare stabilite în vamă și nici atribuțiile privind

aprobarea efectuării de ore suplimentare peste durata normală de lucru, conform

necesităților obiective;

- că analizând probele administrate

în cauză comisia de disciplină decide înlăturarea apărărilor formulate de

funcționarul public în timpul cercetării disciplinare

prealabile și constată că în cauză se confirmă săvârșirea unei abateri

disciplinare;

-

că în cauză sunt incidente

dispozițiile art. 77 alin. (2) lit. j) din Legea nr. 168/1999 privind Statutul

funcționarilor publici, republicată, cu modificările șl completările

ulterioare;

- propunerea comisiei de disciplină

privind aplicarea sancțiunii disciplinare - diminuarea drepturilor salariate cu

10% pe 3 luni, aprobată de conducerea Autorității Naționale a Vămilor.

Abaterea reținută se încadrează,

așadar, în prima teză a art. 77 alin. (2) lit. j) din Legea nr. 188/1999

(„încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri…”) și constă,

potrivit celor constatate în urma cercetării disciplinare și descrise în ordin,

în neîndeplinirea atribuțiilor legate de (i) comunicarea documentației complete

la compartimentul de executare silită din cadrul Direcției Regionale pentru

Accize și Operațiuni Vamale Timișoara, în vederea declanșării procedurilor de urmărire

și încasare a creanțelor bugetare și (ii) aprobarea efectuării de ore

suplimentare peste durata normală de lucru, conform necesităților obiective.

În raport cu situația de fapt

rezultată din proba cu înscrisuri administrată în cauză, sentința pronunțată de

curtea de apel reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor

legale atât în ceea ce privește procedura administrativ-disciplinară cât și în

privința fondului actului sancționator, judecătorul primei instanțe motivând

detaliat și convingător înlăturarea fiecăruia dintre motivele de nelegalitate

invocate.

Răspunzând în concret criticilor din

recurs, instanța de control judiciar reține următoarele:

Cu privire la aplicarea art. 78 alin.

(3) din Legea nr. 188/1999

Potrivit prevederii legale

menționate, „Sancțiunile disciplinare nu pot fi aplicate decât după cercetarea

prealabilă a faptei săvârșite și după audierea funcționarului public. Audierea

funcționarului public trebuie consemnată în scris, sub sancțiunea nulității.

Refuzul funcționarului public de a

se prezenta la audieri sau de a semna o declarație privitoare la abaterile

disciplinare care i se impută se consemnează într-un proces-verbal”.

În procesul-verbal al comisiei de

disciplină din data de 19 martie 2009 s-a consemnat prezența funcționarului

public, care a depus la dosar o „întâmpinare” în care și-a formulat apărările

și a semnat procesul-verbal în calitate de „persoană audiată”.

În aceste condiții, instanța de

control judiciar împărtășește concluzia judecătorului fondului, în sensul că art.

78 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 a fost respectat, fiind atins scopul

urmărit de legiuitor prin edictarea normei respective: acela ca funcționarul

public să poată formula apărări și probe în combaterea actului de sesizare și

să prezinte lămuririle necesare.

Cu privire la motivarea actului

administrativ sancționatoriu

În cadrul acestui motiv de recurs,

Înalta Curte va grupa și va analiza printr-un considerent comun argumentele

privind încălcarea art. 268 alin. (2) lit. a), b) și c) C. muncii și a art. 50 alin.

(3) din H.G. nr. 1344/2004, legate de lipsa mențiunilor referitoare la

descrierea faptei, temeiul de drept și motivul înlăturării apărărilor

funcționarului public.

În prealabil, se impune observația

că, în economia cauzei, măsura în care statutul funcționarilor publici se

corelează și se completează cu prevederile Codului muncii în domeniul

răspunderii disciplinare nu constituie un argument hotărâtor, de vreme ce

reglementări sau principii similare celor cuprinse în Codul muncii se regăsesc

în mod expres sau pot fi decelate din interpretarea logică a normelor cuprinse în

legislația specială, primară și secundară, mai precis în art. 77 alin. (4) – art.

79 din Legea nr. 188/1999 și în H.G. nr. 1344/2004, adoptată în aplicarea art. 79

alin. (5) din lege.

Amploarea și detalierea actului

administrativ depind de natura acestuia și de circumstanțele fiecărui caz,

scopul obligației de motivare fiind acela de a se evita abuzurile autorității

emitente, prin indicarea transparentă pașilor urmați în mecanismul adoptării

deciziei administrative.

În plus, în contenciosul

administrativ subiectiv, în care se încadrează acțiunea de față, aplicarea

sancțiunii extreme a anulării actului administrativ este condiționată de

existența unei vătămări produse drepturilor sau intereselor legitime ale

reclamantului ca efect al neregularității identificate, nefiind suficientă o verificare

in abstracto a conformității cu legea.

În acest context, curtea de apel a

reținut în mod corect că ordinul contestat întrunește cerințele legale, pentru

că permite identificarea faptei omisive reținute în sarcina reclamantului în

raport cu atribuțiile cuprinse în fișa postului, precizează încadrarea ei în

drept, iar trimiterea expresă la nota de constatare din 28 octombrie 2008 și la

raportul din 12 iunie 2009, în care sunt descrise în amănunt faptele

constatate, probele avute în vedere și împrejurarea că acestea constituie în

sine motive ale înlăturării apărărilor funcționarului public, face inutilă

reluarea in extenso a tuturor aspectelor menționate în motivarea ordinului.

Cu privire la încălcarea art. 50 alin.

(4) și (5) din H.G. nr. 1344/2007

Normele administrative menționate prevăd,

pe de o parte, anexarea raportului comisiei de disciplină la ordinul de sancționare

și, pe de altă parte, comunicarea actului administrativ sancționatoriu.

În speță, după cum a reținut și

prima instanță, respectarea art. 50 alin. (4) nu poate fi contestată, pentru că

raportul comisiei de disciplină a fost întocmit anterior emiterii ordinului,

există în materialitatea sa, fiind depus la dosarul instanței și este menționat

expres în preambulul ordinului, argumente suficiente pentru conturarea

prezumției că reclamantul a avut acces la conținutul acestuia.

De altfel, comunicarea în sine nu

constituie un element ținând de legalitatea intrinsecă a ordinului de

sancționare, ci constituie o formalitate ulterioară emiterii actului

administrativ, iar recurentul-reclamant nu poate pretinde o vătămare legată de

modalitatea de comunicare, de vreme ce a avut posibilitatea să supună cenzurii

instanței atât ordinul cât și operațiunile administrative prealabile, toate

susținerile și apărările sale fiind analizate de judecătorul fondului.

Cu privire la încălcarea termenului

de aplicare a sancțiunii, prevăzut în art. 50 alin. (1) din H.G. nr. 1344/2007.

Prescripția răspunderii disciplinare

a funcționarului public este reglementată în art. 72 alin. (5) din Legea nr. 188/1999,

potrivit căruia sancțiunile disciplinare se aplică în termen de cel mult 1 an de

la data sesizării comisiei de disciplină cu privire la săvârșirea abaterii

disciplinare, dar nu mai târziu de 2 ani de la data săvârșirii abaterii

disciplinare.

Raportată la această prevedere cu

forță juridică superioară, cu efecte externe asupra raportului de drept

administrativ legat între autoritatea emitentă și funcționarul public,

dispoziția cuprinsă în art. 50 alin. (1) din H.G. nr. 1344/2004, în sensul

emiterii actului de sancționare în termen de 10 zile de la data când raportul comisiei

de disciplină a fost transmis persoanei competente să aplice sancțiunea, are

natura unei norme de organizare internă a activității diferitelor structuri

componente ale autorității publice, menite să asigure încadrarea întregii

proceduri disciplinare în termenul de prescripție extinctivă prevăzut de lege,

fără a afecta însă în mod direct validitatea actului.

Cu privire la întrunirea elementelor

constitutive ale abaterii prevăzute de art. 77 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 188/1999.

Recurentul-reclamant a circumscris acestei

critici aspecte legate de neindicarea, în ordinul de sancționare, unei norme

concrete cu putere de lege, care prevede îndatoriri exprese pentru funcția

deținută și pe care nu a respectat-o, și a arătat că trimiterea la fișa

postului nu este suficientă.

Aceste susțineri sunt lipsite de

fundament, în condițiile în care art. 43 alin. (1) din

l

egea nr. 188/1999 instituie obligația generală a

funcționarilor publici de a îndeplini cu profesionalism, imparțialitate și în

conformitate cu legea îndatoririle de serviciu, iar potrivit art. 45 din

aceeași lege, funcționarii publici răspund, potrivit legii, de îndeplinirea

atribuțiilor ce le revin în funcția publică pe care o dețin, precum și a

atribuțiilor ce le sunt delegate, și sunt obligați să se conformeze dispozițiilor

primite de la superiorii ierarhici, cu precizările cuprinse în alin. (3),

legate de conduita de urmat în cazurile în care dispozițiile superiorilor ierarhici

sunt considerate ilegale.

Or, fișa postului din 12 noiembrie

2007, întocmită de directorul adjunct al Direcției Regionale pentru Accize și

Operațiuni Vamale Timișoara, include, printre alte atribuții, și pe cele a

căror neîndeplinire îi este imputată acestuia – întocmirea și transmiterea

documentelor pentru executarea silită a creanțelor bugetare și organizarea și

controlarea activității în vamă.

Cu privire la sarcina probei

Înalta Curte constată neîntemeiată

și critica legată de sarcina probei faptelor imputate recurentului – reclamant,

pentru că, în temeiul art. 13 din Legea nr. 554/2004, act normativ general

aplicabil și în contenciosul funcției publice, autoritatea emitentă a depus la

dosar documentația care a stat la baza emiterii ordinului de sancționare,

respectiv dosarul comisiei de disciplină, cuprinzând sesizarea comisiei și

actele întocmite în cadrul cercetării disciplinare.

Nota de constatare din 29 octombrie

2008 și raportul din 12 iunie 2009 sunt operațiuni administrative întocmite de

autoritatea publică, au forță probantă în sine și beneficiază de o prezumție de

legalitate și veridicitate care nu a fost răsturnată pe parcursul procesului

judiciar, argument care conferă consistență concluziei la care a ajuns

judecătorul fondului sub acest aspect.

adoptate în recurs

Având în vedere toate considerentele

expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge

recursul ca nefondat, neexistând motive de reformare a sentinței potrivit art. 20

alin. (3) din Legea nr. 554/2004 sau art. 304

1

C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de V.G.

împotriva sentinței nr. 494 din 10 noiembrie 2010 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică,

astăzi 11 martie 2011.