ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5556/2009

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Sesizarea instanței de fond. Prin acțiunea formulată la Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta M.C. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Oficiul Român pentru Imigrări și Ministerul Administrației și Internelor, anularea dispoziției de sancționare din 06 martie 2009, ca netemeinică și nelegală, și anularea Ordinului Ministerului Administrației și Internelor nr. 214012 din 16 aprilie 2009 prin care a fost respinsă contestația împotriva dispoziției de sancționare. Reclamanta a mai invocat și excepția de nelegalitate a ordinului emis în soluționarea contestației.

În motivarea acțiunii reclamanta a arătat că dispoziția de sancționare nu cuprinde, sub sancțiunea nulității absolute, toate mențiunile prevăzute de lege, respectiv motivele pentru care au fost înlăturate apărările reclamantei și ca o consecință, comisia de disciplină nu a ținut cont de acestea. În privința excepției de nelegalitate, reclamanta a arătat că Ordinul Ministerului Administrației și Internelor nr. 400/2004 nu are calitatea de act normativ, deoarece nu a fost publicat în M. Of., iar potrivit art. 10 alin. (4) din Legea nr. 24/2000, actele normative emise de miniștrii se publică după ce au fost semnate de emitent. Reclamanta a mai susținut că nici actele de sancționare nu îndeplinesc o condiție de formă esențială pentru actul administrativ individual deoarece au fost emise în baza unui act normativ nelegal.

Pârâtul Oficiul Român pentru Imigrări a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca inadmisibilă, deoarece art. 4 din Legea contenciosului administrativ se referă doar la acte administrative individuale, iar ordinul atacat este un act administrativ normativ. Pe fondul cauzei, a arătat că reclamanta se face vinovată de faptele reținute în sarcina sa, iar sancțiunea aplicată este legală. Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Administrației și Internelor, a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive față de actele atacate, iar pe fondul cauzei a solicitat respingerea acțiunii. 2. Soluția instanței de fond.

Prin sentința civilă nr. 162/F/CA/2009, Curtea de Apel Alba Iulia respins excepția de inadmisibilitate a nelegalității Ordinului Ministerului Administrației și Internelor nr. 400/2004, precum și excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâtul Ministerul Administrației și Internelor; a respins excepția de nelegalitate a Ordinului Ministerului Administrației și Internelor nr. 400/2004, a dispoziției din 06 martie 2009 emisă de directorul general al Oficiului Român pentru Imigrări și a Ordinului Ministerului Administrației și Internelor nr. 214012 din 16 aprilie 2009; a admis acțiunea reclamantei și, pe cale de consecință, a anulat dispoziția de sancționare din 06 martie 2009 emisă de pârâtul Oficiul Român pentru Imigrări și Ordinul Ministerului Administrației și Internelor nr. 214012 din 16 aprilie 2009. Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut următoarele: În privința lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Administrației și Internelor, instanța a constatat că excepția invocată este nefondată față de împrejurarea că ordinul nr. 214012/1999 atacat de reclamantă a fost emis de pârât în soluționarea contestației formulate potrivit legii, iar în cauză s-a invocat și excepția de nelegalitate a ordinului nr. 400/2004, act emis de pârât.

În privința inadmisibilității excepției de nelegalitate a Ordinului Ministerului Administrației și Internelor nr. 400/2004 s-a constatat că excepția este nefondată deoarece potrivit jurisprudenței conturate, nelegalitatea unui act administrativ normativ poate fi invocată atât pe calea acțiunii principale, cât și pe cale de excepție, iar așa după cum se observă din cuprinsul cererii, reclamanta a întemeiat excepția atât pe dispozițiile art. 4, cât și pe dispozițiile art. 11 din Legea contenciosului administrativ. Excepția de nelegalitate a Ordinului Ministerului Administrației și Internelor nr. 400/2004, instanța de fond a apreciat-o ca fiind nefondată și a respins-o, deoarece ordinul atacat este un act administrativ cu caracter normativ care potrivit art. 27 alin. (3) din H.G.

nr. 555/2001 prevede că astfel de acte nu sunt supuse regimului general de publicare în M. Of. Potrivit art. 26 alin. (3) din Regulamentul privind măsurile metodologice organizatorice, termenele și circulația proiectelor de acte normative în cadrul ministerului aprobat prin Ordinul nr. 533/2003 emis de Ministerul Administrației și Internelor, actele normative interne, nesecrete, nebroșate, se multiplică și se difuzează unităților din subordine de către comandamentele de armă, inspectoratele și direcțiile generale și direcțiile aparatului central.

În privința excepției de nelegalitate a dispoziției de sancționare, cât și a ordinului prin care a fost soluționată contestația reclamantei instanța a constatat că în condițiile în care reclamanta a solicitat anularea acestor acte și a invocat anumite temeiuri de drept, nu poate să solicite, prin aceeași acțiune, desființarea acelorași acte și în cadrul aceluiași dosar pentru alte temeiuri de drept, potrivit principiului de drept res inter alios acta. Pe fond, instanța a constatat că dispoziția de sancționare nu cuprinde mențiunile prevăzute de actul normativ ca fiind obligatorii și anume descrierea faptei care constituie abatere disciplinară, precizarea prevederilor care au fost încălcate de polițist și motivele pentru care au fost înlăturate apărările formulate în timpul cercetărilor prealabile și în fața consiliului de disciplină.

3. Calea de atac exercitată. Împotriva acestei hotărâri, pârâții Ministerul Administrației și Internelor și Oficiul Român pentru Imigrări au declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. I. În recursul declarat de M.A.I., sentința este criticată pentru două considerente: a) modul de soluționare al excepției lipsei calității procesuale pasive a M.A.I. Se arată că Oficiul Român pentru Imigrări este o structură specializată, cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Administrației și Internelor și că singurul act administrativ atacat este emis de Directorul General al Oficiului Român pentru Imigrări. Chiar dacă Ministerul Administrației și Internelor a emis un ordin prin care a fost respinsă contestația reclamantei, acesta este un act ulterior emiterii dispoziției de sancționare și o anulare a dispoziției de sancționare ar determina și lipsirea de efecte a acestui ordin.

b) modul de soluționare a cauzei pe fond. Se invocă dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care instituie obligația intimatei-reclamante de a dovedi vătămarea drepturilor sale recunoscute de lege, ori reclamanta nu a contestat în niciun fel faptele care i se impută și care au determinat sancționarea sa. Recurentul apreciază că actul contestat este legal emis și se impune menținerea sa. II. În recursul declarat de Oficiul Român pentru Imigrări este criticată soluția instanței de fond pentru că a fost dată cu aplicarea greșită a legii, motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Se invocă faptul că art. 62 alin. (2) din Ordinul Ministerului Administrației și Internelor nr. 400/2004 prevede forma dispoziției de sancționare, însă nu în mod imperativ, sub sancțiunea nulității, pentru că nulitatea deciziei poate interveni doar în acele situații în care, prin nerespectarea formei i s-a produs persoanei sancționate o vătămare care nu poate fi înlăturată altfel (nulitatea relativă). Pentru că în mod greșit a aplicat o sancțiune care nu este prevăzută în lege, în baza art. 312 alin. (5) teza I C. proc. civ. s-a solicitat casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare. Se arată că la dosarul cauzei au fost depuse toate documentele premergătoare actului administrativ de sancționare, ceea ce dovedește legalitatea acestuia.

Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare și a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate, dar a arătat că cererea a rămas fără obiect ca urmare a încetării raporturilor de serviciu și pensionarea sa, începând cu 01 iulie 2009. 4. Soluția instanței de recurs. După examinarea motivelor de recurs invocate, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va admite recursurile declarate, dar pentru următoarele considerente: Referitor la motivul de recurs invocat de către Ministerul Administrației și Internelor privind modul de soluționare a excepției lipsei calității procesuale pasive a acestei autorități, acesta este nefondat pentru că, într-adevăr, în cauză s-a solicitat anularea unui act emis de Oficiul Român pentru Imigrări, care are personalitate juridică, dar și un act emis de M.A.I., chiar dacă acesta viza o contestație la actul de sancționare.

Mai mult, instanța de fond a fost sesizată cu excepția de nelegalitate a Ordinului Ministerului Administrației și Internelor nr. 400/2004, iar potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004, este obligatorie citarea autorității emitente a actului a cărui nelegalitate este invocată, astfel că Ministerului Administrației și Internelor are calitate procesuală pasivă. Însă, recursurile sunt fondate în ceea ce privește modul de soluționare al capătului de cerere privind anularea dispoziției de sancționare din 06 martie 2009 și a ordinului nr. 214012 din 16 aprilie 2009. Instanța de fond a anulat aceste două acte pe motiv că dispoziția de sancționare nu cuprinde mențiunile prevăzute de actul normativ ca fiind obligatorii.

Potrivit art. 62 alin. (2) din Ordinul Ministerului Administrației și Internelor nr. 400/2004, actul administrativ de sancționare trebuie să cuprindă în mod obligatoriu: a) descrierea faptei care constituie abatere disciplinară; b) precizarea prevederilor care au fost încălcate de polițist; c) motivele pentru care au fost înlăturate apărările formulate de polițist în timpul cercetării prealabile și în fața Consiliului de Disciplină; d) temeiul legal în baza căruia a fost aplicată sancțiunea disciplinară; e) termenul în care sancțiunea disciplinară poate fi contestată; f) instanța competentă la care poate fi atacat actul administrativ. S-a apreciat de către instanța de fond că actul de sancționare nu cuprinde descrierea faptei, precizarea prevederilor încălcate și motivele pentru care au fost înlăturate apărările formulate de polițist în timpul cercetărilor prealabile și în fața consiliului de disciplină.

În speță, se analizează legalitatea unui act administrativ de sancționare a unui funcționar public cu statut special încadrat într-o structură a Ministerului Administrației și Internelor. Tocmai plecând de la acest statut, procedura de sancționare a acestor funcționari publici este diferită și presupune analizarea abaterilor într-un consiliu de disciplină, unde pot fi propuse probe în apărare de către persoana cercetată. Este adevărat că art. 62 alin. (2) din Ordinul Ministerului Administrației și Internelor nr. 400/2004 privind regimul disciplinar al personalului enumeră elementele pe care trebuie să le cuprindă în mod obligatoriu actul administrativ de sancționare, dar nu este prevăzută expres sancțiunea nulității absolute pentru lipsa unui asemenea element din cuprinsul actului.

În același timp, trebuie subliniat faptul că în actul de sancționare (dispoziția din 06 martie 2009 emisă de Oficiul Român pentru Imigrări) sunt indicate faptele pentru care a fost sancționată intimata-reclamantă: - neglijența manifestată în îndeplinirea sarcinilor de serviciu; - întârzierea repetată a soluționării lucrărilor; - depășirea atribuțiilor de serviciu, lipsa de solicitudine în relațiile cu cetățenii; - încălcarea prevederilor referitoare la îndatoriri. Tot în aceeași dispoziție sunt indicate temeiurile de drept ale sancțiunii: art. 41 lit. c), e), h); art. 57 lit. b), c), d) și k), art. 58 lit. c) 1 , art. 59 și art. 61 din Legea nr. 360/2002, art. 12 alin. (1) lit. b), c), d) și k), art. 17 lit. d), art. 18 alin. (2), art. 62 alin. (1) și Anexa nr. 2 din Ordinul Ministerului Administrației și Internelor nr. 400/2004.

Mai mult, în Ordinul nr. 2140 din 16 aprilie 2009 al Ministerului Administrației și Internelor au fost descrise pe larg faptele reținute în sarcina intimatei-reclamante care constituie abateri disciplinare. Referitor la motivele pentru care au fost înlăturate apărările formulate de polițist în timpul cercetărilor prealabile și în fața consiliului de disciplină se constată că într-adevăr, intimata-reclamantă a depus un memoriu odată cu audierea în fața consiliului de disciplină, iar acesta cuprinde o înșiruire de fapte, dar nu sunt depuse probe în sprijinul acestor afirmații, iar răspunsul la referirile legate direct de abaterile disciplinare reținute în sarcina sa se află în procesul-verbal încheiat la 12 februarie 2009 de Consiliul Superior al Magistraturii de disciplină.

Având în vedere că instanța de fond a soluționat cauza fără a cerceta fondul acesteia, în baza art. 312 alin. (5) C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, republicată, va fi admis recursul, va fi casată sentința atacată și va fi trimisă cauza spre rejudecare pentru a se analiza fondul cauzei. Pentru că recursurile au vizat numai actele administrative atacate de intimata-reclamantă, soluția instanței de fond în privința excepțiilor de nelegalitate a intrat în puterea lucrului judecat, iar la rejudecare se va analiza numai fondul cererii referitor la actele administrative atacate, dispoziția din 06 martie 2009 emisă de Oficiul Român pentru Imigrări și Ordinul Ministerului Administrației și Internelor nr. 214012 din 16 aprilie 2009.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de Ministerul Administrației și Internelor și Oficiul Român pentru Imigrări împotriva sentinței civile nr. 162/F/CA din 08 iulie 2009 a Curții de Apel Alba Iulia, secția contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 3 decembrie 2009.