ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5556/2009
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5556/2009 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2009)
Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor
din dosar, constată următoarele:
Sesizarea instanței de fond.
Prin acțiunea formulată
la Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta
M.C. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Oficiul Român pentru Imigrări și
Ministerul Administrației și Internelor, anularea dispoziției de sancționare din
06 martie 2009, ca netemeinică și nelegală, și anularea Ordinului Ministerului
Administrației și Internelor nr. 214012 din 16 aprilie 2009 prin care a fost respinsă
contestația împotriva dispoziției de sancționare.
Reclamanta a mai invocat
și excepția de nelegalitate a ordinului emis în soluționarea contestației.
În motivarea acțiunii
reclamanta a arătat că dispoziția de sancționare nu cuprinde, sub sancțiunea nulității
absolute, toate mențiunile prevăzute de lege, respectiv motivele pentru care au
fost înlăturate apărările reclamantei și ca o consecință, comisia de disciplină
nu a ținut cont de acestea.
În privința excepției
de nelegalitate, reclamanta a arătat că Ordinul Ministerului Administrației și
Internelor nr. 400/2004 nu are calitatea de act normativ, deoarece nu a fost publicat
în M. Of., iar potrivit art. 10 alin. (4) din Legea nr. 24/2000, actele normative
emise de miniștrii se publică după ce au fost semnate de emitent.
Reclamanta a mai susținut
că nici actele de sancționare nu îndeplinesc o condiție de formă esențială pentru
actul administrativ individual deoarece au fost emise în baza unui act normativ
nelegal.
Pârâtul Oficiul Român
pentru Imigrări a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea excepției
de nelegalitate ca inadmisibilă, deoarece art. 4 din Legea contenciosului administrativ
se referă doar la acte administrative individuale, iar ordinul atacat este un act
administrativ normativ.
Pe fondul cauzei, a arătat
că reclamanta se face vinovată de faptele reținute în sarcina sa, iar sancțiunea
aplicată este legală.
Prin întâmpinare, pârâtul
Ministerul Administrației și Internelor, a invocat excepția lipsei calității procesuale
pasive față de actele atacate, iar pe fondul cauzei a solicitat respingerea acțiunii.
Soluția instanței de
fond.
Prin sentința civilă
nr. 162/F/CA/2009, Curtea de Apel Alba Iulia respins excepția de inadmisibilitate
a nelegalității Ordinului Ministerului Administrației și Internelor nr. 400/2004,
precum și excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâtul Ministerul
Administrației și Internelor; a respins excepția de nelegalitate a Ordinului Ministerului
Administrației și Internelor nr. 400/2004, a dispoziției din 06 martie 2009 emisă
de directorul general al Oficiului Român pentru Imigrări și a Ordinului Ministerului
Administrației și Internelor nr. 214012 din 16 aprilie 2009; a admis acțiunea reclamantei
și, pe cale de consecință, a anulat dispoziția de sancționare din 06 martie 2009
emisă de pârâtul Oficiul Român pentru Imigrări și Ordinul Ministerului
Administrației și Internelor nr. 214012 din 16 aprilie 2009.
Pentru a pronunța această
hotărâre, instanța de fond a reținut următoarele:
În privința lipsei calității
procesuale pasive a pârâtului Ministerul Administrației și Internelor, instanța
a constatat că excepția invocată este nefondată față de împrejurarea că ordinul
nr. 214012/1999 atacat de reclamantă a fost emis de pârât în soluționarea contestației
formulate potrivit legii, iar în cauză s-a invocat și excepția de nelegalitate a
ordinului nr. 400/2004, act emis de pârât.
În privința inadmisibilității
excepției de nelegalitate a Ordinului Ministerului Administrației și Internelor
nr. 400/2004 s-a constatat că excepția este nefondată deoarece potrivit jurisprudenței
conturate, nelegalitatea unui act administrativ normativ poate fi invocată atât
pe calea acțiunii principale, cât și pe cale de excepție, iar așa după cum se observă
din cuprinsul cererii, reclamanta a întemeiat excepția atât pe dispozițiile
art. 4, cât și pe dispozițiile art. 11 din Legea contenciosului administrativ.
Excepția de nelegalitate
a Ordinului Ministerului Administrației și Internelor nr. 400/2004, instanța de
fond a apreciat-o ca fiind nefondată și a respins-o, deoarece ordinul atacat este
un act administrativ cu caracter normativ care potrivit art. 27 alin. (3) din H.G.
nr. 555/2001 prevede că astfel de acte nu sunt supuse regimului general de publicare
în M. Of. Potrivit art. 26 alin. (3) din Regulamentul privind măsurile metodologice
organizatorice, termenele și circulația proiectelor de acte normative în cadrul
ministerului aprobat prin Ordinul nr. 533/2003 emis de Ministerul
Administrației și Internelor, actele normative interne, nesecrete, nebroșate, se
multiplică și se difuzează unităților din subordine de către comandamentele de armă,
inspectoratele și direcțiile generale și direcțiile aparatului central.
În privința excepției
de nelegalitate a dispoziției de sancționare, cât și a ordinului prin care a fost
soluționată contestația reclamantei instanța a constatat că în condițiile în care
reclamanta a solicitat anularea acestor acte și a invocat anumite temeiuri de drept,
nu poate să solicite, prin aceeași acțiune, desființarea acelorași acte și în cadrul
aceluiași dosar pentru alte temeiuri de drept, potrivit principiului de drept res
inter alios acta.
Pe fond, instanța a constatat
că dispoziția de sancționare nu cuprinde mențiunile prevăzute de actul normativ
ca fiind obligatorii și anume descrierea faptei care constituie abatere disciplinară,
precizarea prevederilor care au fost încălcate de polițist și motivele pentru care
au fost înlăturate apărările formulate în timpul cercetărilor prealabile și în fața
consiliului de disciplină.
Calea de atac exercitată.
Împotriva acestei hotărâri,
pârâții Ministerul Administrației și Internelor și Oficiul Român pentru Imigrări
au declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.
I. În recursul declarat
de M.A.I., sentința este criticată pentru două considerente:
a) modul de soluționare
al excepției lipsei calității procesuale pasive a M.A.I.
Se arată că Oficiul Român
pentru Imigrări este o structură specializată, cu personalitate juridică, în subordinea
Ministerului Administrației și Internelor și că singurul act administrativ atacat
este emis de Directorul General al Oficiului Român pentru Imigrări.
Chiar dacă Ministerul
Administrației și Internelor a emis un ordin prin care a fost respinsă contestația
reclamantei, acesta este un act ulterior emiterii dispoziției de sancționare și
o anulare a dispoziției de sancționare ar determina și lipsirea de efecte a acestui
ordin.
b) modul de soluționare
a cauzei pe fond.
Se invocă dispozițiile
art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care instituie obligația intimatei-reclamante
de a dovedi vătămarea drepturilor sale recunoscute de lege, ori reclamanta nu a
contestat în niciun fel faptele care i se impută și care au determinat sancționarea
sa.
Recurentul apreciază că
actul contestat este legal emis și se impune menținerea sa.
II. În recursul declarat
de Oficiul Român pentru Imigrări este criticată soluția instanței de fond pentru
că a fost dată cu aplicarea greșită a legii, motiv de recurs prevăzut de art. 304
pct. 9 C. proc. civ.
Se invocă faptul că
art. 62 alin. (2) din Ordinul Ministerului Administrației și Internelor nr. 400/2004
prevede forma dispoziției de sancționare, însă nu în mod imperativ, sub sancțiunea
nulității, pentru că nulitatea deciziei poate interveni doar în acele situații în
care, prin nerespectarea formei i s-a produs persoanei sancționate o vătămare care
nu poate fi înlăturată altfel (nulitatea relativă).
Pentru că în mod greșit
a aplicat o sancțiune care nu este prevăzută în lege, în baza art. 312 alin.
(5) teza I C. proc. civ. s-a solicitat casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei
spre rejudecare.
Se arată că la dosarul
cauzei au fost depuse toate documentele premergătoare actului administrativ de sancționare,
ceea ce dovedește legalitatea acestuia.
Intimata-reclamantă a
formulat întâmpinare și a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate, dar a
arătat că cererea a rămas fără obiect ca urmare a încetării raporturilor de serviciu
și pensionarea sa, începând cu 01 iulie 2009.
Soluția instanței de
recurs.
După examinarea motivelor
de recurs invocate, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va admite
recursurile declarate, dar pentru următoarele considerente:
Referitor la motivul de
recurs invocat de către Ministerul Administrației și Internelor privind modul de
soluționare a excepției lipsei calității procesuale pasive a acestei autorități,
acesta este nefondat pentru că, într-adevăr, în cauză s-a solicitat anularea unui
act emis de Oficiul Român pentru Imigrări, care are personalitate juridică, dar
și un act emis de M.A.I., chiar dacă acesta viza o contestație la actul de sancționare.
Mai mult, instanța de
fond a fost sesizată cu excepția de nelegalitate a Ordinului Ministerului
Administrației și Internelor nr. 400/2004, iar potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004,
este obligatorie citarea autorității emitente a actului a cărui nelegalitate este
invocată, astfel că Ministerului Administrației și Internelor are calitate procesuală
pasivă.
Însă, recursurile sunt
fondate în ceea ce privește modul de soluționare al capătului de cerere privind
anularea dispoziției de sancționare din 06 martie 2009 și a ordinului nr. 214012
din 16 aprilie 2009.
Instanța de fond a anulat
aceste două acte pe motiv că dispoziția de sancționare nu cuprinde mențiunile prevăzute
de actul normativ ca fiind obligatorii.
Potrivit art. 62
alin. (2) din Ordinul Ministerului Administrației și Internelor nr. 400/2004, actul
administrativ de sancționare trebuie să cuprindă în mod obligatoriu:
a) descrierea faptei care
constituie abatere disciplinară;
b) precizarea prevederilor
care au fost încălcate de polițist;
c) motivele pentru care
au fost înlăturate apărările formulate de polițist în timpul cercetării prealabile
și în fața Consiliului de Disciplină;
d) temeiul legal în baza
căruia a fost aplicată sancțiunea disciplinară;
e) termenul în care sancțiunea
disciplinară poate fi contestată;
f) instanța competentă
la care poate fi atacat actul administrativ.
S-a apreciat de către
instanța de fond că actul de sancționare nu cuprinde descrierea faptei, precizarea
prevederilor încălcate și motivele pentru care au fost înlăturate apărările formulate
de polițist în timpul cercetărilor prealabile și în fața consiliului de disciplină.
În speță, se analizează
legalitatea unui act administrativ de sancționare a unui funcționar public cu statut
special încadrat într-o structură a Ministerului Administrației și Internelor.
Tocmai plecând de la acest
statut, procedura de sancționare a acestor funcționari publici este diferită și
presupune analizarea abaterilor într-un consiliu de disciplină, unde pot fi propuse
probe în apărare de către persoana cercetată.
Este adevărat că art.
62 alin. (2) din Ordinul Ministerului Administrației și Internelor nr. 400/2004
privind regimul disciplinar al personalului enumeră elementele pe care trebuie să
le cuprindă în mod obligatoriu actul administrativ de sancționare, dar nu este prevăzută
expres sancțiunea nulității absolute pentru lipsa unui asemenea element din cuprinsul
actului.
În același timp, trebuie
subliniat faptul că în actul de sancționare (dispoziția din 06 martie 2009 emisă
de Oficiul Român pentru Imigrări) sunt indicate faptele pentru care a fost sancționată
intimata-reclamantă:
- neglijența manifestată
în îndeplinirea sarcinilor de serviciu;
- întârzierea repetată
a soluționării lucrărilor;
- depășirea atribuțiilor
de serviciu, lipsa de solicitudine în relațiile cu cetățenii;
- încălcarea prevederilor
referitoare la îndatoriri.
Tot în aceeași dispoziție
sunt indicate temeiurile de drept ale sancțiunii: art. 41 lit. c), e), h); art.
57 lit. b), c), d) și k), art. 58 lit. c)
1
, art. 59 și art. 61 din Legea
nr. 360/2002, art. 12 alin. (1) lit. b), c), d) și k), art. 17 lit. d), art. 18
alin. (2), art. 62 alin. (1) și Anexa nr. 2 din Ordinul Ministerului
Administrației și Internelor nr. 400/2004.
Mai mult, în Ordinul
nr. 2140 din 16 aprilie 2009 al Ministerului Administrației și Internelor au fost
descrise pe larg faptele reținute în sarcina intimatei-reclamante care constituie
abateri disciplinare.
Referitor la motivele
pentru care au fost înlăturate apărările formulate de polițist în timpul cercetărilor
prealabile și în fața consiliului de disciplină se constată că într-adevăr, intimata-reclamantă
a depus un memoriu odată cu audierea în fața consiliului de disciplină, iar acesta
cuprinde o înșiruire de fapte, dar nu sunt depuse probe în sprijinul acestor afirmații,
iar răspunsul la referirile legate direct de abaterile disciplinare reținute în
sarcina sa se află în procesul-verbal încheiat la 12 februarie 2009 de Consiliul
Superior al Magistraturii de disciplină.
Având în vedere că instanța
de fond a soluționat cauza fără a cerceta fondul acesteia, în baza art. 312
alin. (5) C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, republicată,
va fi admis recursul, va fi casată sentința atacată și va fi trimisă cauza spre
rejudecare pentru a se analiza fondul cauzei.
Pentru că recursurile
au vizat numai actele administrative atacate de intimata-reclamantă, soluția instanței
de fond în privința excepțiilor de nelegalitate a intrat în puterea lucrului judecat,
iar la rejudecare se va analiza numai fondul cererii referitor la actele administrative
atacate, dispoziția din 06 martie 2009 emisă de Oficiul Român pentru Imigrări și
Ordinul Ministerului Administrației și Internelor nr. 214012 din 16 aprilie 2009.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursurile declarate
de Ministerul Administrației și Internelor și Oficiul Român pentru Imigrări împotriva
sentinței civile nr. 162/F/CA din 08 iulie 2009 a Curții de Apel Alba Iulia, secția
contencios administrativ și fiscal.
Casează sentința atacată
și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință
publică, astăzi 3 decembrie 2009.