ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4584/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 3314 din 10 mai 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca neîntemeiată, cererea formulată de reclamantul Consiliul Concurenței, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, prin care solicita suspendarea încheierii din 11 octombrie 2010 a comisiei constituite în cadrul Curții de Conturi și, pe cale de consecință, suspendarea executării pct. 3 din decizia din 06 septembrie 2010 a Curții de Conturi, până la soluționarea irevocabilă a acțiunii în anulare formulată împotriva acesteia.

Pentru a pronunța această sentință, prima instanță a reținut următoarele: În urma acțiunii „Auditul financiar al contului de execuție și al bilanțului contabil încheiate la 31 decembrie 2009”, Curtea de Conturi a întocmit procesul-verbal din 16 iulie 2010, în baza căruia a fost emisă decizia din 06 septembrie 2010. La pct. 3 din această decizie se menționează că reclamantul a efectuat unele cheltuieli ocazionate de organizarea unei acțiuni de formare profesională, precum și pentru o acțiune denumită „Organizarea mesei de Crăciun” care nu-și găsesc corespondent în prevederile legale în vigoare. Astfel, în perioada 26-28 noiembrie 2009, reclamantul a organizat la Azuga o acțiune de formare profesională a inspectorilor de concurență, plătind din creditele bugetare aprobate pe anul 2009, suma de 55.300 RON (3.660 RON pentru servicii transport și 51.640 RON pentru servicii organizare seminar hoteliere).

Analizând documentele suplimentare prezentate de reclamant, s-a constatat că activitățile denumite generic „out-door”, care au antrenat plata sumei de 15.996 RON, nu au legătură cu obiectul acțiunii organizate și nu au bază legală pentru a fi decontate din fonduri publice. De asemenea, s-a reținut că reclamantul a organizat în data de 22 decembrie 2009 o acțiune denumită „Organizarea mesei de Crăciun” ocazie cu care s-au decontat cheltuieli în sumă de 13.486,65 RON reprezentând meniul pentru un număr de 150 persoane. Din documentele prezentate nu s-a putut stabili legalitatea acțiunii și nici realitatea și exactitatea sumelor plătite.

În consecință, pârâta a dispus luarea măsurilor de recuperare și virare la bugetul statului a sumelor plătite nelegal în cazul celor două acțiuni, respectiv a sumelor de 15.996 RON și 13.486,65 RON, cu termen de realizare la data de 31 decembrie 2010. Împotriva pct. 3 al acestei decizii, reclamantul a formulat contestație care a fost respinsă prin încheierea din 11 octombrie 2010. Prima instanță a apreciat că cererea de suspendare a executării este neîntemeiată, nefiind îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 și anume existența cazului bine justificat și iminența producerii unei pagube. Astfel, cazul bine justificat se referă la existența unei puternice îndoieli asupra legalității actului administrativ a cărei executare se solicită a fi suspendată, având în vedere prezumția de legalitate și veridicitate de care se bucură actul administrativ.

Referitor la această condiție, reclamantul apreciază că este îndeplinită față de împrejurarea că pârâta nu a arătat în concret măsurile pe care entitatea verificată trebuie să le ia pentru stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea recuperării acestuia. Reține prima instanță că susținerea nu poate fi primită ca argument în sprijinul acestei condiții, având în vedere dispozițiile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 care stabilesc că în situațiile în care se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entității publice auditate această stare de fapt. Stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligație a conducerii entității auditate.

Rezultă din aceste dispoziții legale că prin actul întocmit de Curtea de Conturi se constată doar existența abaterilor de la legalitate și regularitate, cauzatoare de prejudicii, iar pentru recuperarea acestuia, stabilirea în concret a măsurilor ce se impun a fi luate se face de către conducerea entității auditate, în speță, de conducerea reclamantului, astfel încât sub acest aspect nu se poate reține emiterea deciziei din 06 septembrie 2010 cu încălcarea unor prevederi legale.

Cu privire la susținerea reclamantului, cum că pârâta a interpretat restrictiv prevederile legale, înlăturând nepermis, fără o bază legală anumite activități din sfera de aplicare a art. 22 din Legea nr. 500/2002, prima instanță a reținut că aceste aspecte pot fi analizate în cadrul acțiunii având ca obiect anularea actului administrativ, instanța care soluționează cererea de suspendare a executării neavând a se pronunța asupra legalității actului administrativ, ci asupra aparenței de legalitate a acestuia. Arată instanța de judecată că a stabili cu ocazia soluționării unei cereri întemeiate pe dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 dacă au fost aplicate în mod corect reglementările legale la momentul emiterii actului administrativ, echivalează cu prejudecarea fondului cauzei.

Or, se arată în considerentele sentinței atacate, din actele depuse la dosar nu rezultă că ar fi afectată prezumția de legalitate a deciziei Curții de Conturi din 06 septembrie 2010, în ceea ce privește pct. 3 al acesteia, reclamantul nefăcând dovada unor împrejurări de fapt și de drept de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității deciziei. Referitor la paguba iminentă, astfel cum este definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, prima instanță a reținut că suspendarea executării actului administrativ, ca măsură de excepție constând în întreruperea temporară a efectelor actului se justifică numai dacă actul administrativ conține dispoziții a căror îndeplinire ar produce consecințe greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul ar fi ulterior anulat prin hotărâre judecătorească.

Reclamantul susține că punerea în executare a pct. 3 din decizie îi produce un prejudiciu material viitor și previzibil, întrucât introducerea unor acțiuni judecătorești împotriva persoanelor care ar putea fi făcute responsabile pentru pretinsul prejudiciu ar fi sortite eșecului și suportării costurilor aferente acestor litigii. Arată prima instanță că nu se poate considera că formularea unor cereri de chemare în judecată și achitarea unor taxe de timbru aferente acestora sunt împrejurări de natură că producă reclamantului o pagubă iminentă în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, cu atât mai mult cu cât asemenea acțiuni ar fi scutite de plata taxelor judiciare de timbru în temeiul art. 15 lit. a) din Legea nr. 146/1997, indiferent dacă este vorba despre raporturi de muncă sau raporturi de serviciu ale acestor persoane, iar susținerea că persoanele chemate în judecată i-ar solicita daune morale este o simplă supoziție.

La termenul de judecată din 03 mai 2011, reclamantul a făcut referire la alte aspecte care, în opinia sa, demonstrează producerea unei pagube iminente în cazul executării deciziei cum ar fi afectarea execuției bugetului aprobat pe anul 2011, a aducerii la îndeplinire a ordinului nr. 413/2011 privind proiectele ce se vor derula în anul 2011, punerea în pericol a desfășurării unui program special „Acordarea de asistență tehnică Republicii Moldova – twinning pe ajutor de stat”. Prima instanță a considerat că dispunerea măsurilor de recuperare a prejudiciului menționat la pct. 3 din decizia contestată nu este de natură să aibă consecințe greu sau imposibil de înlăturat în cazul anulării deciziei, pentru reclamant care la întocmirea bugetului aferent anului 2011 ar fi trebuit să aibă în vedere actul emis de Curtea de Conturi.

Oricum, concluzionează prima instanță, având în vedere că art. 14 din Legea nr. 554/2004 reglementează îndeplinirea cumulativă a celor două condiții pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ, iar în cauză s-a constatat că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, susținerile referitoare la producerea unei pagubei iminente nu pot fi reținute ca argumente în favoarea soluționării favorabile a cererii de suspendare a executării. 2. Calea de atac exercitată Împotriva acestei hotărâri, considerând-o netemeinică și nelegală, a declarat recurs reclamantul, invocând ca temei legal dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., susținând că sentința a fost pronunțată cu aplicarea greșită a legii.

În motivarea căii de atac se susține, în esență, că instanța de fond a interpretat eronat dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004. Recurenta-reclamantă menționează că prima instanță în mod greșit a apreciat că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, întrucât a înfățișat instanței împrejurările legate de starea de fapt și de drept, precum și aparența de nelegalitate a actului atacat, care să fundamenteze susținerile autorității de concurență privind existența unei astfel de situații. Reiterând argumentele expuse cu ocazia judecării cauzei pe fond, se arată că în mod eronat Curtea de Conturi a apreciat că autoritatea de concurență nu a respectat prevederile art. 22 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice locale, cu modificările și completările ulterioare, întrucât activitățile de tip „out door” fac parte din programul unitar al activității de pregătire profesională.

În ceea ce privește activitatea denumită „masă de Crăciun”, se susține că și această acțiune are legătură cu activitatea Consiliului de Concurenței, fiind determinată de scopul avut în vedere, respectiv, prezentarea bilanțului autorității. În ceea ce privește condiția pagubei iminente, recurenta-reclamantă susține că este îndeplinită deoarece punerea în executare a deciziei Curții de Conturi ar afecta bugetul aprobat pe anul 2011, cu consecința perturbării previzibile grave a funcționării autorității de concurență și afectarea măsurilor de reformă instituite de Guvern în ceea ce privește capitolul concurență. De asemenea, se precizează că măsura recuperării pretinsului prejudiciu nu se poate dispune la acest moment, fiind incertă existența faptului generator și a prejudiciului cauzat.

3. Soluția instanței recurs Înalta Curte, analizând recursul în raport de criticile formulate, de dispozițiile legale incidente, de înscrisurile depuse la dosar, apreciază că acesta este nefondat pentru considerentele ce urmează a fi expuse. În mod corect instanța de fond a apreciat că împrejurările legate de starea de fapt și de drept, indicate de reclamantă, nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, astfel că nu este îndeplinită condiția referitoare la existența unui „caz bine justificat”, așa cum această noțiune a fost definită în art. 1 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată.

Aspectele invocate de recurenta-reclamantă atât la fond, cât și în recurs, referitoare la calificarea activităților de „out door” și „masă de Crăciun”, ca activități care au legătură cu activitatea Consiliului Concurenței și, implicit, neconformitatea acesteia cu prevederile art. 22 din Legea nr. 500/2002, țin de legalitatea actului administrativ ce poate fi analizată numai în cadrul acțiunii în anulare, întrucât în cazul unei cereri de suspendare a executării, instanța investită cu o astfel de cerere nu poate realiza o prejudecare a fondului.

Această interpretare corespunde și jurisprudenței constante a secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți, care a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt și/sau de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reținute ca obligații bugetare suplimentare), etc. 1. Din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din lege, rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu.

În cauză, este necontestat că punerea în executare a deciziei Curții de Conturi va avea drept consecință diminuarea patrimoniului recurentei, dar atâta vreme cât acest lucru are la bază un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate, diminuarea patrimoniului are caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerințelor art. 2 alin. (1) lit. ș) din lege. 2. Mai mult, pentru a fi admisă suspendarea executării unui act administrativ, este necesar a fi făcută dovada îndeplinirii cumulative a condițiilor prevăzute la art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată. Cum în cauză s-a reținut că nu este îndeplinită condiția referitoare la cazul bine justificat, în mod corect a fost respinsă cererea de suspendare a executării actelor emise de Curtea de Conturi, astfel că toate celelalte critici sunt nefondate.

Astfel fiind, rezultă că instanța de fond a dat o hotărâre temeinică și legală, nefiind incidente dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. În cauză nu a fost făcută dovada îndeplinirii condiției „cazul bine justificat”, nefiind fondate nici criticile referitoare la faptul că instanța de fond nu a reținut în corect îndeplinirea condiției care vizează prevenirea „pagubei iminente”. În consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 20 C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de reclamantul Consiliul Concurenței împotriva sentinței nr. 3314 din 10 mai 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 6 octombrie 2011.