ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2175/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2175/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

Prin acțiunea înregistrată la data de 21 iunie 2011 pe rolul

Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

reclamantul S.N.F. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul

Justiției, anularea Ordinului nr. 634/C din 16 martie 2011 emis de ministrul

justiției prin care a fost revocat din funcția de director al Penitenciarului

Mărgineni și a Deciziei nr. 33649 din 15 aprilie 2011 prin care Ministerul

Justiției a soluționat contestația prealabilă administrativă.

La termenul de judecată din data de

13 decembrie 2011, reclamantul a formulat cerere de suspendare a executării

actelor atacate până la soluționarea irevocabilă a cauzei, întemeiată pe

dispozițiile art. 57 alin. (6) din Legea nr. 293/2004 coroborat cu art. 15 din

Legea nr. 554/2004.

În motivare, reclamantul a arătat,

în esență, că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004

pentru a se dispune suspendarea executării actelor administrative contestate.

În ceea ce privește cazul bine

justificat, a arătat că în practica judecătorească s-au exprimat și opinii în

sensul că pentru a se dispune suspendarea actului este suficient ca acesta să

fie contestat prin formularea plângerii prealabile. Având însă în vedere

definiția legală a cazului bine justificat, a considerat că această condiție

este îndeplinită în speță, întrucât, pe de o parte, justifică un interes

legitim pentru a solicita suspendarea executării actelor administrative atacate,

sens în care a invocat principiul proporționalității, solicitând instanței să

aprecieze interesele părților prin raportare la fiecare rezultat posibil, iar

pe de altă parte, a susținut că există indicii temeinice cu privire la

nelegalitatea actelor a căror suspendare o solicită, în sensul existenței unei

nelegalități aparente, ce nu presupune prejudecarea fondului cauzei. În

concret, a arătat că actele au fost emise cu încălcarea normelor care

reglementează modalitatea de revocare a directorilor de penitenciare, fără să

se fi efectuat cercetarea prealabilă a abaterilor disciplinare imputate. A

combătut susținerile pârâtului în sensul că actul a fost adoptat în baza art. 57

din Legea nr. 293/2004, precizând că toate aspectele reținute prin nota de

constatare ce a stat la baza emiterii ordinului de revocare din funcție vizează

exclusiv abateri disciplinare și nu neîndeplinirea condițiilor necesare pentru

asigurarea funcției de conducere, iar comisia de control nu a reținut

neîndeplinirea aspectelor la care se referă alin. (2) și (5) ale art. 57. A mai

arătat că aspectele reținute în cuprinsul notei de constatare sunt pur

teoretice și nereale, nefiind susținute de probe, cu atât mai mult cu cât

activitatea sa managerială a fost anterior apreciată exclusiv cu calificativul

„foarte bine” și a fost detașat ca director la Penitenciarul Poarta Albă în

considerarea rezultatelor foarte bune obținute la conducerea Penitenciarului

Mărgineni.

Referitor la paguba iminentă,

reclamantul a arătat că ordinul prin care a fost revocat din funcție este de

natură a-l prejudicia în mod direct, atât material, cât și moral, prin scăderea

veniturilor și împiedicarea participării la concursurile organizate pentru

ocuparea funcției de director de penitenciar. A menționat totodată că executarea

actului este de natură a perturba grav activitatea Penitenciarului Mărgineni,

nefiind asigurată continuitatea conducerii și certitudinea cu privire la actele

adoptate de conducere.

apel.

Prin încheierea din 10 ianuarie

2012, pronunțată în dosarul nr. 5729/2/2011, Curtea de Apel București, secția a

VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins, ca nefondată, cererea de

suspendare a executării formulată de reclamant, reținând, în esență,

următoarele:

Prin Ordinul ministrului justiției nr.

634/C din 16 martie 2011, reclamantul a fost revocat din funcția de director al

Penitenciarului Mărgineni.

Din preambulul actului rezultă că

această măsură a fost întemeiată pe dispozițiile art. 57 din Legea nr. 293/2004,

potrivit cărora „Revocarea din funcția de conducere și numirea într-o altă

funcție se dispun în cazul în care nu mai sunt întrunite condițiile necesare

pentru îndeplinirea funcției de conducere, prin exercitarea necorespunzătoare a

atribuțiilor manageriale privind organizarea eficientă, comportamentul și

comunicarea, asumarea responsabilităților și aptitudinile manageriale”, fiind

dispusă ca urmare a aspectelor semnalate în nota de constatare privind evadarea

unui deținut întocmită de Direcția Inspecție Penitenciară din cadrul

Administrației Naționale a Penitenciarelor.

Împotriva acestui act, reclamantul a

formulat plângere prealabilă, la care emitentul a răspuns prin adresa nr. 33469

din 15 aprilie 2011, în sensul că nu se justifică revocarea Ordinului ministrului

justiției nr. 634/C din 16 martie 2011.

Așa cum s-a statuat în mod constant

în literatura de specialitate și în jurisprudența instanțelor de contencios

administrativ, actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, care,

la rândul său, se bazează pe prezumția autenticității și veridicității, fiind

el însuși titlu executoriu.

Principiul legalității presupune, pe

de o parte, ca autoritățile administrative să nu încalce legea, iar pe de altă

parte, ca deciziile acestora să se întemeieze pe lege.

Este indiscutabil faptul că, în

procesul executării din oficiu a actelor administrative, trebuie asigurat un

anumit echilibru, precum și anumite garanții de echitate pentru particulari,

întrucât acțiunile autorităților publice nu pot fi discreționare, legea

furnizând o protecție adecvată împotriva arbitrariului.

În considerarea celor două principii

incidente în materie, al legalității actului administrativ și al executării

acestuia din oficiu, suspendarea executării, constând în operațiunea juridică

de întrerupere vremelnică a efectelor actului, constituie o situație de

excepție, aceasta putând fi dispusă numai în cazurile și în condițiile expres

prevăzute de lege.

Din analiza prevederilor art. 15

raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune suspendarea

executării unui act administrativ trebuie să fie îndeplinite cumulativ

următoarele condiții: existența unui act administrativ, promovarea acțiunii în

anularea acestuia, prezența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube

iminente.

Curtea de apel a reținut că sunt

îndeplinite primele două condiții, în sensul că Ordinul ministrului justiției nr.

634/C din 16 martie 2011 este un act administrativ unilateral cu caracter

individual, iar reclamantul a formulat acțiune în anulare, care formează

obiectul dosarului de față.

În ceea ce privește condiția

referitoare la existența unui caz bine justificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit.

t) din Legea nr. 554/2004, cercetând exclusiv „aparența de legalitate” a

ordinului ce formează obiectul litigiului, raportat la argumentele invocate de

reclamant, Curtea de apel a apreciat că nu este îndeplinită această condiție,

deoarece: 1) măsura de revocare a reclamantului din funcția de director de

penitenciar, dispusă prin actul atacat, a fost întemeiată pe dispozițiile art. 57

din Legea nr. 293/2004, pentru deficiențe în activitatea managerială, și nu

pentru săvârșirea unei abateri disciplinare, astfel încât, cel puțin aparent,

cercetarea prealabilă nu este necesară; 2) susținerile reclamantului potrivit

cărora aspectele reținute prin nota de constatare ce a stat la baza emiterii

ordinului de revocare din funcție vizează exclusiv abateri disciplinare și nu

neîndeplinirea condițiilor necesare pentru asigurarea funcției de conducere nu

sunt de natură a crea, la o analiză sumară a actului și a împrejurărilor în

care a fost adoptat, o îndoială serioasă în privința legalității acestuia, ci

presupun cercetarea aprofundată a fondului cauzei, la fel ca și apărările ce

vizează netemeinicia ordinului, pe motiv că aspectele imputate sunt pur

teoretice și nereale, nefiind susținute de probe și venind în contradicție cu

aprecierile anterioare ale activității manageriale a reclamantului.

În ceea ce privește condiția privind

prevenirea unei pagube iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr.

554/2004, Curtea de apel a apreciat că nu este îndeplinită, prin raportare la

datele cauzei, deoarece în urma revocării din funcția de director de

penitenciar reclamantul a fost numit într-o funcție de execuție, asigurându-i-se

salariul aferent noii funcții, ceea ce îi dă posibilitatea să se întrețină, iar

conducerea penitenciarului este asigurată de o altă persoană, activitatea

instituției nefiind perturbată grav. În ce privește imposibilitatea

reclamantului de a se prezenta la concursurile organizate pentru ocuparea

funcției de director de penitenciar, prejudiciul invocat este unul eventual și,

în principal, de natură morală, având în vedere că reclamantul beneficiază de

venituri îndestulătoare aferente funcției de execuție pe care o ocupă.

În ceea ce privește solicitarea de

suspendare a adresei nr. 33469 din 15 aprilie 2011 emisă de Ministrul

Justiției, Curtea a reținut că acest act conține răspunsul negativ al

emitentului la plângerea prealabilă formulată de reclamant, care nu produce

efecte juridice de sine stătătoare, nefiind susceptibil de suspendare.

Împotriva sentinței pronunțate de

Curtea de apel, a declarat recurs reclamantul S.N.F., susținând că hotărârea

recurată a fost pronunțată cu încălcarea dispozițiilor art. 15 raportat la art.

14 din Legea nr. 554/2004.

Recurentul-reclamant solicită

instanței de recurs să constate că, în privința actelor administrative

contestate, respectiv Ordinul ministrului justiției nr. 634/C din 16 martie 2011

și Decizia de soluționare a contestației nr. 33649 din 15 aprilie 2011, există

indicii temeinice că au fost emise cu încălcarea normelor legale care

reglementează modalitatea de revocare a directorilor de penitenciare, precum și

prin stabilirea unei situații de fapt ce nu corespunde realității, privind

modul în care reclamantul a asigurat managementul instituției pe care o

conduce.

Susține recurentul că instanța de

fond în mod greșit a reținut că nu există o nelegalitate aparentă a actelor

contestate, iar prin executarea acestora nu s-ar produce o pagubă iminentă.

În ceea ce privește aparenta de

nelegalitate a actelor administrative contestate, recurentul susține că, deși

temeiul de drept invocat în ordinul de revocare din funcție este art. 57 din

Legea nr. 293/2004, în realitate, analizând nota de constatare nr. 29138 din 15

martie 2011 în baza căreia a fost emis ordinul, se observă că toate aspectele

reținute de către comisia de control sunt pur teoretice, nu corespund

realității și vizează exclusiv abateri disciplinare în sensul art. 69 din Legea

nr. 293/2004, iar nu neîndeplinirea condițiilor necesare pentru asigurarea

funcției de conducere, în sensul art. 57 din legea menționată. În acest sens,

recurentul susține că, potrivit notei de constatare, comisia de control nu a

reținut neîndeplinirea aspectelor menționate în cuprinsul art. 57 din Legea nr.

293/2004, de natura a stabili neîndeplinirea condițiilor de exercitare a

funcției de conducere, ci a surprins exclusiv aspecte referitoare la pretinse

abateri disciplinare în sensul art. 69 din Legea nr. 293/2004. Recurentul-reclamant

consideră că această împrejurare putea fi reținută la o analiză sumară a

actelor contestate și nu presupuneau cercetarea aprofundata a fondului cauzei,

astfel cum în mod greșit a reținut prima instanța. În consecință, recurentul

susține că instanța de fond ar fi trebuit să constate că, cel puțin aparent,

actele administrative contestate au fost emise cu încălcarea dispozițiilor cap.

VI din Legea nr. 293/2004, sancțiunea neputând fi dispusă în lipsa unei

cercetări prealabile a abaterilor disciplinare imputate, a căror obligativitate

este sancționată, potrivit dispozițiilor art. 71 din aceeași lege cu nulitatea

absoluta a actului administrativ de revocare din funcție.

Mai susține recurentul-reclamant că

aspectele reținute la pct. V din nota de constatare, ce pot fi constatate la o

analiză sumară a actelor contestate, sunt pur teoretice si nereale, nefiind

susținute de probe și urmărind exclusiv crearea unei aparențe de legalitate a

unui viitor ordin de revocare din funcție.

În ceea ce privește paguba iminentă,

recurentul-reclamant afirmă că, în mod greșit prima instanță a înlăturat

susținerile formulate sub acest aspect, reținând, in mod nelegal neîndeplinirea

condiției respective, deși prejudiciul material suferit de subsemnatul rezultă

din scăderea veniturilor în urma revocării în mod abuziv din funcția de

director al Penitenciarului Mărgineni, iar, conform înscrisurilor aflate la

dosarul cauzei, în luna februarie 2011, în calitate de director de penitenciar,

avea un venit de 4.671 lei, iar, începând cu luna martie 2011, data revocării

din funcție, și până în prezent venitul a scăzut la suma de 3.100 lei lunar,

rezultând o pierdere de aproximativ 1.500 lei lunar, totalizând în ultimele

unsprezece luni o pierdere de aproximativ 16.000 lei. Totodată,

recurentul-reclamant învederează faptul că, prin actele administrative atacate,

îi este înlăturat dreptul de a participa la concursurile organizate pentru

ocuparea funcției de director în cadrul Administrației Naționale a

Penitenciarelor, având în vedere dispozițiile art. 3 alin. (4) lit. q) din

Regulamentul privind condițiile de participare, organizare si desfășurare a

concursurilor pentru ocuparea, prin avansare in funcție, trecerea agenților in

corpul ofițerilor si din sursa externa, a posturilor vacante de funcționar

public cu statut special din sistemul administrației penitenciare, aprobat prin

Ordinul ministrului justiției nr. 2478/C din 12 octombrie 2010. Mai învederează

recurentul și faptul că, în cazul în care actele administrative contestate

și-ar produce efectele, activitatea Penitenciarului Mărgineni ar fi grav

perturbată, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004,

iar, în situația anulării actelor administrative contestate, procedura de

numire a noului director va fi lovită de nulitate, iar asigurarea continuității

activității penitenciarului în condiții optime nu s-ar putea realiza, în

condițiile în care conducerea instituției ar fi schimbată de mai multe ori la

intervale scurte de timp.

II. Considerentele Înaltei Curți

asupra recursului.

Examinând cauza prin prisma

motivelor de recurs formulate în raport cu art. 304 și art. 3041 C. proc. civ.,

Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.

relevante.

Conform celor expuse anterior, obiectul

prezentei cauze îl reprezintă cererea formulată de reclamantul S.N.F., în

contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției, în temeiul art. 15 din Legea nr.

554/2004, prin care solicită suspendarea, până la soluționarea irevocabilă a

cauzei, a executării Ordinului ministrului justiției nr. 634/C din 16 martie 2011

prin care a fost revocat din funcția de director al Penitenciarului Mărgineni

și a Deciziei nr. 33649 din 15 aprilie 2011 prin care Ministerul Justiției a

soluționat contestația prealabilă administrativă.

Suspendarea executării actului

administrativ la cererea persoanei vătămate, reglementată în art. 14 din Legea nr.

554/2004 pentru etapa procedurii prealabile administrative și în art. 15 din

aceeași lege, pentru etapa judiciară de contestare a actului administrativ,

constituie un instrument procedural menit să asigure protecția juridică

provizorie a subiectelor de drept în privința cărora actul administrativ produce

anumite efecte juridice, până la evaluarea acestuia de către instanța de

contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare.

Această măsură de protecție, care

înlătură temporar efectul executoriu al actului administrativ, poate fi dispusă

numai dacă sunt îndeplinite cele două condiții prevăzute cumulativ de lege:

- cazul bine justificat, definit în art.

2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind împrejurările legate de

starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința

legalității actului administrativ;

- paguba iminentă, definită de art. 2

alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor

și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei

autorități publice sau a unui serviciu public.

Cazul bine justificat și iminența

unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei

cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o

analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de

drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între

interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească

și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Prin prisma acestor condiții,

soluția pronunțată de prima instanță și considerentele pe care s-a fundamentat

aceasta sunt la adăpost de orice critică, curtea de apel apreciind corect că

motivele de nelegalitate invocate de recurentul-reclamant sub aspectul cazului

bine justificat nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenței dreptului,

ci necesită o evaluare a aspectelor de fond.

În jurisprudența sa constantă, secția

de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru

conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act

administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analiza criticilor de

nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului

administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări

vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială

serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act

administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de

fapt și/sau de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu

privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte

ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu

depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții

legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ sau modificarea

importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

Or, se constată că niciunul dintre criticile

expuse de recurentul-reclamant în fața instanței de fond sau în calea de atac a

recursului nu se circumscriu situațiilor reținute ca fiind de natură a crea o

îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, ci presupun o

analiză în fond a legalității actului, care se realizează de către instanța

învestită cu acțiunea în anulare, iar nu pe calea cererii de suspendare a executării

în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, nu se poate considera că se

circumscrie procedurii sumare de verificare a aparenței nelegalitate, analiza

actelor administrative contestate prin prisma conformității lor cu dispozițiile

art. 57, art. 69 și art. 71 din Legea nr. 293/2004 ori prin prisma

probatoriului care să susțină aspectele reținute în nota de constatare, ca act

ce a stat la baza emiterii ordinului de revocare din funcție, procedură

judiciară ce intră în competența instanței învestite cu acțiunea în anularea

actului, conform dispozițiilor art. 18 alin. (2) cu referire la alin. (1) al

aceluiași articol și la art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, texte

aplicabile acțiunii în anulare, iar nu cererii de suspendare a executării

formulată în cauză în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Neîndeplinirea condiției referitoare

la existența cazului bine justificat în sensul în art. 2 alin. (1) lit. t) din

Legea nr. 554/2004, face de prisos analiza susținerilor recurentului-reclamant în

privința condiției prevenirii unei pagube iminente, atâta timp, așa cum s-a

arătat anterior, pentru a fi dispusă măsura provizorie de suspendare a

executării actului administrativ, este necesară îndeplinirea cumulativă a celor

două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din aceeași lege.

Cu toate acestea, aspectele reținute

de instanța de fond sub aspectul condiției referitoare la prevenirea unei

pagube iminente sunt temeinice și legale, atâta timp cât prin executarea

actului administrativ de revocare din funcție reclamantul suferă, într-adevăr,

o diminuare a drepturilor salariale, așa cum se arată și în cererea de recurs,

însă această diminuare nu reprezintă o pagubă iminentă în sensul dispozițiilor art.

2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, care nu ar putea fi înlăturată

altfel decât prin măsura provizorie de suspendare a executării actelor

contestate. Prejudiciul produs reclamantului prin punerea în executare a

actelor administrative contestate poate fi remediat în ipoteza în care instanța

competentă va dispune anularea actului administrativ și plata de către

instituția publică a unei despăgubiri egale cu drepturile salariale de care

reclamantul a fost lipsit ca urmare a executării actului constatat a fi nelegal

sau netemeinic. În ceea ce privește susținerile recurentului referitoare la

perturbarea previzibilă gravă a funcționării instituției publice, instanța

consideră că o asemenea apreciere poate fi realizată chiar de către emitentul

actului contestat căruia îi revine responsabilitatea de a asigura funcționarea

optimă a serviciului public respectiv, iar nicidecum de către persoana care a

fost eliberată din funcție ca urmare a constatării anumitor deficiențe, prin

actul administrativ în privința căruia, potrivit celor arătate anterior, nu a

fost răsturnată prezumția de legalitate.

adoptate în recurs

Având în vedere considerentele

expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge

recursul, ca nefondat, neexistând motive de reformare a hotărârii atacate,

potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 304 sau art. 3041 C.

proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de S.N.F.

împotriva încheierii din 10 ianuarie 2012 pronunțată de Curtea de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. 5729/2/2011,

ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică,

astăzi 17 mai 2012.