ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3175/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3175/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin încheierea din 15 februarie 2012, Curtea

de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea

formulată de reclamantul D.E., prin Sindicatul Democratic al Bugetarilor, în

contradictoriu cu pârâtul M.A.I. și a dispus suspendarea executării ordinului

M.A.I. din 07 decembrie 2011 până la soluționarea definitivă și irevocabilă a

cauzei.

Pentru a pronunța

această soluție, prima instanță a apreciat că sunt întrunite condițiile

prevăzute de art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004: existența unui act

administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile, prezența unui

caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

Astfel, reclamantul a

formulat contestație împotriva ordinului din 07 decembrie 2011 emis de către M.A.I.

Cazul bine justificat

rezidă din faptul că reclamantul a invocat mai multe aspecte care fundamentează

ideea unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actului administrativ solicitat

a fi suspendat.

În concret, reclamantul

a arătat că actul dedus judecății nu a fost semnat de către M.A.I., C.T.I., și că

acest ordin a fost transmis prin fax de la I.G.P.F. la I.J.P.F. Galați.

În plus, ordinul nu a

fost motivat, nu indică termenul în care poate fi contestat și nici instanța competentă.

Anterior emiterii actului

aflat în discuție, nu s-a acordat avizul necesar de către A.N.F.P.

De asemenea, reclamantul

nu a beneficiat de ajutoarele bănești acordate polițiștilor la încetarea raporturilor

de serviciu și nici de programe de reconversie profesională timp de 6 luni de la

încetarea raporturilor de serviciu, deși polițiști aflați în aceeași situație, din

cadrul aceleiași instituții, au beneficiat de aceste măsuri și nici nu i s-a acordat

preaviz de 30 de zile calendaristice.

Mai mult decât atât, I.G.P.F.

a emis anunțuri, la începutul anului 2012, prin care a dispus scoaterea la examen

a unui număr de 23 de posturi de ofițeri, inclusiv pe raza județului Galați, deși,

potrivit art. 100 alin. (5) din Legea nr. 188/1999, în cazul reorganizării activității

prin reducerea posturilor, autoritatea respectivă nu poate înființa posturi similare

celor desființate pentru o perioadă de un an de la data reorganizării.

Prin urmare, prima instanță

a concluzionat în sensul că există o aparență de nelegalitate a actului administrativ

a cărui suspendare se solicită de către reclamant prin prezenta acțiune, aspect

care nu poate fi considerat ca fiind o prejudecare a fondului, ci doar o examinare

sumară a împrejurărilor expuse mai sus.

Pe de altă parte, Curtea

a reținut faptul că, în speță, este îndeplinită și condiția prevenirii pagubei iminente,

impusă de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și definită de art. 2 alin.

(1) lit. ș) din aceeași lege ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil.

Astfel, actul administrativ

aflat în litigiu determină o situație care nu are o justificare obiectivă și rezonabilă,

în sensul art. 14 din C.E.D.O., situația de fapt generată în urma emiterii ordinului

de încetare a raportului de serviciu fiind de natură să creeze un dezechilibru între

interesul general și obligația protejării drepturilor fundamentale ale reclamantului,

ca urmare a suprimării veniturilor salariale și a asigurărilor sociale, aceasta

fiind o sarcină excesivă și disproporționată.

Pe de altă parte, caracterul

iminent al prejudiciului ce va fi suportat de reclamant este reprezentat de faptul

că, prin ordinul menționat, reclamantul a fost eliberat din funcție, începând cu

data de 07.12.2011, fiindu-i afectată situația financiară.

Împotriva acestei sentințe

a declarat recurs pârâtul M.A.I., care a solicitat modificarea sa, în sensul respingerii

cererii de suspendare.

În motivarea căii de atac,

încadrată în drept în dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a susținut

faptul că sentința contestată este dată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor

art. 14 din Legea contenciosului administrativ.

În dezvoltarea acestui

motiv de recurs au fost formulate de către recurent următoarele critici de nelegalitate

cu privire la hotărârea judecătorească atacată:

Prima instanță nu a avut

în vedere faptul că au fost încălcate prevederile art. 112 alin. (1) pct. 4 C.

proc. civ., întrucât, în cererea de chemare în judecată, intimatul-reclamant nu

a motivat în niciun fel existența cazului bine justificat, respectiv aparența de

nelegalitate a actului contestat.

Toate argumentele juridice

care, în viziunea curții de apel, conduc spre ideea existenței cazului bine justificat

sunt, în mod evident, simple considerații invocate de reclamant și acceptate ca

atare de către instanță, fără o minimă dovadă care să răstoarne prezumția de legalitate,

autenticitate și veridicitate de care beneficiază actul administrativ.

În plus, instanța a confundat

eventuala antamare a fondului cauzei cu evidenta „nepipăire” a acestuia.

Astfel, după cum s-a arătat

în doctrină și jurisprudență, faptul că judecătorul unei cereri de suspendare a

executării unui act administrativ nu poate intra în cercetarea pe fond a cauzei

nu echivalează cu acceptarea a priori a susținerilor reclamantului, fără un minim

de dovezi apte să determine motivația instanței respective.

În speța de față, intimatul-reclamant

nu a prezentat dovezi din care să rezulte nelegalitatea aparentă a actului administrativ

contestat.

În ceea ce privește condiția

pagubei iminente, prima instanță și-a fundamentat soluția doar pe argumente teoretice,

principial valabile, dar nesusținute probator.

Mai mult decât atât, în

cererea de chemare în judecată, intimatul-reclamant nu a motivat în niciun fel existența

pagubei iminente.

Intimatul a formulat întâmpinare

în care a invocat:

- excepția lipsei calității

procesuale active a Direcției Generale Juridice din cadrul M.A.I., cu motivarea

că nu a fost parte în proces;

- excepția inadmisibilității

recursului, întrucât, pe de o parte, cererea nu a fost semnată de către ministru,

după cum impun prevederile art. 7 din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea și

funcționarea M.A.I.; pe de altă parte, cererea prin care a fost promovată calea

de atac nu cuprinde motivele de nelegalitate și dezvoltarea lor, conform art. 302

1

alin. (1) C. proc. civ.

- excepția lipsei calității

de reprezentant al semnatarului recursului – F.N.– împuternicit al Directorului

General al Direcției Generale Juridice;

- excepția netimbrării

cererii de recurs, potrivit Legii nr. 146/1997.

Totodată, intimatul a

solicitat respingerea recursului ca nefondat, întrucât a făcut dovada îndeplinirii

condițiilor impuse de art. 14 din Legea nr. 554/204, modificată.

Recurentul a formulat

concluzii scrise în care a solicitat respingerea excepțiilor invocate de intimat

și admiterea cererii de recurs.

Cu privire la excepțiile

invocate în cauză, Înalta Curte reține următoarele:

Excepția lipsei calității

procesuale active a Direcției Generale Juridice din cadrul M.A.I. este nefondată.

Potrivit art. 2 alin.

(1) din Ordinul M.A.I. nr. 100/2011 pentru aprobarea Regulamentului de organizare

și funcționare a Direcției Generale Juridice, cu modificările și completările ulterioare,

publicat în M. Of. al României, partea 1, nr. 400/08.06.2011, „Direcția generală

desfășoară, potrivit legii și prezentului regulament, activități referitoare la

reprezentarea și apărarea intereselor ministerului în fața instanțelor judecătorești

sau a altor organe de jurisdicție.”

Mai mult decât atât, în

conformitate cu prevederile art. 8 alin. (1) lit. l) din același act normativ, Direcția

Generală Juridică a M.A.I. „introduce acțiuni, depune întâmpinări, dă răspunsuri

la interogatorii, exercită căi de atac, renunță la acțiuni și căi de atac și exercită

orice mijloace legale de apărare a intereselor ministerului la instanțele judecătorești

și la alte organe de jurisdicție, în cauzele în care este citat ministerul."

Excepția inadmisibilității

recursului este nefondată.

Potrivit art. 4 alin.

(3) din Ordinul M.A.I. nr. 100/2011 „directorul general, precum și directorii generali

adjuncți ai direcției generale sunt împuterniciți să semneze acțiuni în justiție,

căi de atac, renunțarea la acțiuni și căi de atac, precum și orice mijloace legale

de apărare a intereselor ministerului în fața instanțelor de judecată și a altor

organe de jurisdicție."

Ca atare, este evident

faptul că dl. F.N.– împuternicit al Directorului General al Direcției Generale Juridice

– avea dreptul de a semna motivele de recurs.

În altă ordine de idei,

una din caracteristicile recursului formulat, în absența căii de atac a apelului,

este caracterul său devolutiv, fapt ce permite instanței investite ca, în raport

de prevederile art. 304

1

C. proc. civ., să examineze cauza sub toate

aspectele.

Excepția netimbrării cererii

de recurs este nefondată.

Astfel, sunt scutite de

taxe judiciare de timbru acțiunile și cererile, inclusiv cele pentru exercitarea

căilor de atac, formulate de funcționarii publici și având ca obiect numirea și

eliberarea din funcție, aplicarea sancțiunilor disciplinare și materiale, precum

și acordarea drepturilor salariale.

Obiectul cererii deduse

judecății îl reprezintă suspendarea efectelor Ordinului M.A.I. din 07 decembrie

2011 prin care s-a dispus eliberarea intimatului-reclamant din funcția publică pe

care o deținea, motiv pentru care aceasta este scutită de plata taxelor judiciare

de timbru.

În raport de dispozițiile

din Legea nr. 146/1997, aceiași soluție se impune și în privința prezentei căi de

atac.

Excepția lipsei calității

de reprezentant al semnatarului recursului – F.N.– împuternicit al Directorului

General al Direcției Generale Juridice - este nefondată pentru argumentele prezentate

la pct. 1.

Analizând sentința atacată,

în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este fondat pentru considerentele

care vor fi expuse în continuare.

Astfel, prin cererea dedusă

judecății, intimatul-reclamant a solicitat, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004,

modificată, suspendarea executării efectelor ordinului M.A.I. din 07 decembrie 2011

până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei având ca obiect anularea

acestui act administrativ.

Prin acest act administrativ

s-a dispus de către M.A.I. încetarea raportului de serviciu al intimatului-reclamant

D.R.E. – comisar de poliție la Poliția de Frontieră Română – I.J.P.F. Galați – ca

urmare a reorganizării unității.

În preambulul acestui

act administrativ unilateral cu caracter individual s-a arătat că au fost avute

în vedere la adoptarea măsurii contestate:

prevederile art. 7

alin. (4) din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea și funcționarea M.A.I., aprobată

prin Legea nr. 15/2008, cu modificările și completările ulterioare;

art. 69 alin. (1)

lit. j) și art. 73 alin. (2) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul Polițistului,

cu modificările și completările ulterioare;

O.U.G. nr. 54/2011 pentru

stabilirea unor măsuri privind încadrarea în limita alocată cheltuielilor de personal

din M.A.I. pe anul 2011;

prevederile Legii nr.

286/2010 a bugetului de stat pe anul 2011;

dispozițiile Legii-cadru

nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice;

prevederile Legii nr.

285/2010 privind salarizarea din anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice;

Ordinul M.A.I. nr. 1/661

din 30 iunie 2011;

propunerea I.G.P.F. din

07 decembrie 2011.

Potrivit art. 14

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru

prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității

publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată

poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ

unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

După cum se cunoaște,

suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a

efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic,

el există.

Mai este de observat că

suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural

eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea

respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul

se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ

contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor

vizați.

În plus, instituția juridică

analizată trebuie să ofere cetățeanului o protecție adecvată împotriva arbitrariului,

ceea ce realizează și Legea nr. 554/2004, modificată.

Pe de altă parte, se impune

a fi făcută precizarea că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate

care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la

cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce

în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici, rezultă principiul

executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu

executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu

executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu

executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat

de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea

efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul

de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile

impuse de Legea nr. 554/2004.

În altă ordine de idei,

din lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că,

pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ

următoarele condiții: existența unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative

prealabile, prezența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

Așadar, o primă cerință

pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act

administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ

se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate

publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau

a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi

juridice.

În speța de față, în mod

indiscutabil, Ordinului M.A.I. din 07 decembrie 2011 este un act administrativ unilateral

cu caracter individual care are ca efect eliberarea unui funcționar public dintr-o

funcție de execuție.

De asemenea, în speță,

a fost îndeplinită condiția procedurală a recursului administrativ prealabil, impusă

de art. 7 din Legea nr. 554/2004, modificată, aspect necontestat în prezenta cale

extraordinară de atac (a se vedea filele 5 dosar fond).

Conform art. 2 alin.

(1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile

bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care

sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

La modul concret, conform

legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită

în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la

nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe

un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie

subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune

atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca

toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca

respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.

În doctrina de drept administrativ,

se susține că principiul legalității impune trei reguli: existența unei baze legale,

obligația de a respecta regulile care reglementează activitatea administrației,

precum și obligația de a respecta legile generale, fiind vorba de legile care nu

sunt adoptate pentru a guverna activitatea administrației, dar care trebuie avute

în vedere de către autoritate pentru că ele privesc alte interese pe care trebuie

să le ocrotească administrația.

Prin urmare, principiul

legalității implică, pe de o parte, faptul că administrația trebuie să respecte

ierarhia normelor, iar pe de altă parte, faptul că aceasta nu poate acționa dacă

nu este „abilitată” de o regulă de drept. Această abilitare privește competența

autorității administrative de a emite un act administrativ.

Respectarea principiului

legalității impune posibilitatea ca actele administrative nelegale să poată fi revocate

întrucât, în caz contrar, judecătorul poate proceda la anularea lor.

Pentru consolidarea principiului

legalității, apreciat ca un adevărat postulat constituțional, sunt necesare reguli

sistematizate, clare și coerente, care să guverneze activitatea autorităților administrative.

După cum au subliniat

în mod constant teoreticienii și practicienii dreptului european, legalitatea este

unul din elementele dreptului la buna administrare.

În sistemul juridic românesc,

acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție.

Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea

Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte,

al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus

de lege.

Instanța de control judiciar

apreciază că argumentele prezentate de către partea aflată în discuție nu sunt de

natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității deciziei administrative

contestate.

Astfel, ordinul M.A.I.

este un act administrativ unilateral cu caracter individual.

Conform doctrinei de specialitate,

actele administrative individuale sunt manifestări de voință care creează, modifică,

desființează drepturi și obligații în beneficiul sau sarcina uneia sau mai multor

persoane dinainte determinate.

Prin actul administrativ

aflat în discuție, a fost adoptată măsura de reorganizare a I.G.P.F.; ca atare,

domeniul acestuia de reglementare este strict determinat, actul neavând o aplicabilitate

generală, abstractă.

Pe cale de consecință,

ordinul M.A.I. nu trebuia publicat în M. Of. al României, conform art. 10 din Legea

nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă.

În altă ordine de idei,

Înalta Curte apreciază că Ordinul M.A.I. din 07 decembrie 2011, după cum s-a prezentat

anterior, cuprinde temeiurile de fapt și de drept care au fundamentat măsura eliberării

intimatului-reclamant din funcția publică deținută.

Pe de altă parte, Înalta

Curte nu poate reține ca motiv de nelegalitate, care se circumscrie condiției cazului

bine justificat, inexistența actului administrativ cu caracter normativ, stabilit

de art. 22 alin. (7) din Legea nr. 360/2002, modificată prin art. 1 pct. 2 din Legea

nr. 133/2011.

Pe acest aspect, instanța

de control judiciar are în vedere faptul că, atât anterior cât și ulterior modificării

acestei legi, competența M.A.I. de a emite acte administrative de natura celui dedus

judecății este expres stabilită de art. 69 alin. (1) coroborat cu art. 15 alin.

(1) lit. b) din Legea nr. 360/2002.

În același timp, la o

analiză în aparență, Înalta Curte apreciază că nu se poate reține încălcarea art.

100 alin. (1) și (2) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici,

modificată, cu ocazia emiterii actului administrativ a cărui suspendare se solicită

în cauză.

Astfel, art. 78 alin.

(1) din Legea nr. 360/2002 prevede completarea dispozițiilor acestui act normativ

cu prevederile Legii nr. 188/1999 numai în condițiile în care domeniul de referință

nu ar fi reglementat în legislația specifică polițiștilor.

Or, ordinul aflat în discuție

a fost emis în temeiul unor norme juridice speciale, fără să fie necesară completarea

lor cu prevederile art. 100 alin. (1) și (2) din Legea nr. 188/1999.

Înalta Curte apreciază

că este fondată critica recurentei în sensul că au fost încălcate prevederile

art. 112 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., întrucât, în cererea de chemare în judecată,

intimatul-reclamant nu a motivat în niciun fel existența pagubei iminente și nici

nu a probat iminența procedurii acesteia.

Pe cale de consecință,

Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ., coroborat cu art.

20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va admite recursul, va modifica sentința

atacată, în sensul că va respinge ca neîntemeiată cererea de suspendare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondate,

excepțiile invocate de intimatul D.E., prin Sindicatul Democratic al Bugetarilor.

Admite recursul declarat

de M.A.I. împotriva încheierii din 15 februarie 2012 a Curții de Apel Galați, secția

de contencios administrativ și fiscal.

Modifică încheierea atacată, în sensul că respinge

cererea de suspendare, ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 22 iunie

2012.