ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2780/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamantul G.D.A. a solicitat, în contradictoriu cu A.N.A.F. - A.N.V., suspendarea efectelor actului administrativ reprezentat de Ordinul nr. 8401 din 06 septembrie 2011 al vicepreședintelui A.N.A.F., privind eliberarea reclamantului din funcția publică de execuție de inspector vamal grad profesional asistent la D.J.A.O.V. Brăila. În motivarea acțiunii reclamantul a arătat că a avut calitatea de funcționar public și a ocupat funcția publică de execuție de inspector vamal grad profesional asistent, gradația 4, clasa de salarizare 42, la compartimentul A.R.A.O.V. din cadrul D.J.A.O.V.

Brăila și că, potrivit art. 1 din Ordinul nr. 8401 din 06 septembrie 2011 al vicepreședintelui A.N.A.F., începând cu data de 01 septembrie 2011 a fost eliberat din funcția publică de execuție cu consecința încetării raporturilor de serviciu. Apreciind că acest act administrativ unilateral a fost emis în mod nelegal și abuziv, reclamantul a solicitat pe calea procedurii administrative prealabile anularea de către instituția emitentă, respectiv A.N.V. A mai arătat reclamantul că actul administrativ contestat este rezultatul încălcării dispozițiilor legale referitoare la condițiile și modalitățile de reorganizare a activității autorității vamale prin reducerea unor posturi, la încetarea raporturilor de serviciu, la ocuparea funcțiilor publice din cadrul autorității vamale, precum și la desfășurarea,,examenului de testare profesională, precum și faptul că, urmare a disponibilizării reclamantului din funcția publică de execuție deținută în cadrul D.J.A.O.V.

Brăila, acestuia i s-a adus un real și important prejudiciu material prin lipsirea de resursele financiare necesare întreținerii sale și a familiei. Prin sentința nr. 318 din 20 octombrie 2011 Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis cererea formulată de reclamantul G.D.A., în contradictoriu cu autoritatea pârâtă A.N.V., având ca obiect suspendare executare act administrativ și a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 8401 din 06 septembrie 2011 emis de vicepreședintele A.N.A.F. București, până la soluționarea în fond a cauzei. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, că în cauza de față cele două condiții cumulative cerute de lege pentru a se dispune suspendarea executării sunt îndeplinite.

Astfel, s-a reținut că, faptul că ordinul atacat este susceptibil de încălcarea unor dispoziții legale imperative la elaborarea sa, ca urmare a organizării unui examen de testare profesională, este de natură să constituie un caz bine justificat, iar în ceea ce privește paguba iminentă instanța de fond a constatat iminența procedurii acesteia, deoarece, odată cu încetarea raporturilor de muncă, reclamantului i-au fost sistate toate drepturile salariale, ceea ce afectează într-un mod evident posibilitățile de subzistență ale acestuia. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs D.R.A.O.V. Galați, în numele și pentru pârâta A.N.V., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivele de recurs formulate se arată că sentința civilă recurată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii, că instanța de fond învestită cu soluționarea cererii de suspendare a efectelor Ordinului nr. 8401 din 06 septembrie 2011 emis de vicepreședintele A.N.A.F., care conduce A.N.V., a pronunțat o sentință nelegală și netemeinică, nu a ținut cont de apărările formulate, ignorând cu desăvârșire susținerile spre dovedirea situației de fapt. Se mai arată în motivele de recurs că, în ceea ce privește existența unui caz bine justificat, intimatul-reclamant, deși a solicitat suspendarea efectelor ordinului emis de vicepreședintele A.N.A.F., care conduce A.N.V., nu a făcut dovada că această primă condiție prevăzută de lege este îndeplinită.

Până la anularea de către o instanța judecătorească, ordinul a cărei suspendare se solicită se bucură de prezumția de legalitate. În caz contrar s-ar anticipa soluția ce va fi dată pe fondul cauzei, ajungându-se propriu-zis la o prejudecare a fondului, ceea ce ar contraveni dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004. Suspendarea executării actelor administrative constituie, prin urmare, o situație de excepție care intervine când legea o prevede, în limitele și condițiile expres reglementate. În ceea ce privește aspectele de vădită nelegalitate a actului administrativ, recurenta arată că în mod eronat instanța de fond a reținut că Ordinele nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011, emise de președintele A.N.A.F, nu au fost publicate în M. Of.

al României Partea I, deci nu au intrat în vigoare, motiv pentru care nu puteau produce în mod legal efecte juridice, precum și faptul că toate actele ulterioare emise în baza unor acte normative neintrate în legalitate prin publicarea lor conform dispozițiilor exprese ale Legii nr. 24/2000 nu sunt legal producătoare de efecte juridice. Ordinele nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 emise de președintele A.N.A.F nu reprezintă acte cu caracter normativ, neavând o aplicabilitate generală, ci se adresează unui număr restrâns, bine definit și determinat de subiecți care au luat cunoștință de dispozițiile acestora. Având în vedere că aceste ordine sunt acte administrative cu caracter individual și nu cu caracter normativ, recurenta susține că față de dispozițiile legale menționate nu se impunea publicarea acestora în M. Of.

al României, acestea fiind în vigoare și producând efecte la data emiterii preavizelor de către A.N.V. Recurenta consideră nefondată și susținerea instanței de fond potrivit căreia prin organizarea examenului de testare profesională au fost încălcate dispozițiile Legii nr. 188/1999. Astfel, art. 100 alin. (1) și (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, a prevăzut pentru ipoteza reorganizării că, în cazul în care există mai mulți funcționari publici care optează pentru aceeași funcție publică, se organizează examen de către autoritatea publică. Art. 99 alin. (5) din același act normativ a dispus că în cazurile prevăzute la alin. (1) lit. b), c) și e) în perioada de preaviz, dacă în cadrul autorității sau instituției publice există funcții publice vacante corespunzătoare, aceasta are obligația de a le pune la dispoziția funcționarilor publici.

Recurenta solicită să se constate că în speță nu sunt aplicabile prevederile art. 56 și a art. 57 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 și nici ale H.G nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici, fapt care conduce la netemeinicia tuturor susținerilor făcute în acest sens prin sentința civilă recurată. Recurenta arată că nu avea obligația de a publica anunțul privind examenul de testare profesională în M. Of. al României cu 30 de zile înainte de data susținerii acestuia și nici de a respecta dispozițiile H.G. nr. 611/2001 în ceea ce privește stabilirea bibliografiei, constituirea comisiilor de examen, desfășurarea celor două probe etc. În mod eronat intimatul- reclamant a susținut că testarea profesională poate fi aplicabilă doar funcționarilor publici aflați în corpul de rezervă (art. 104 alin. 5 din Legea nr. 188/1999).

La art. 100 alin. (3) (singurul text de lege care face referire la ipoteza reorganizării instituției publice) se prevăd în mod expres următoarele " În cazul în care există mai mulți funcționari publici, se organizează examen de către autoritatea sau instituția publică”. Astfel, recurenta arată că nu există niciun temei pentru a aprecia actul administrativ întocmit de autoritatea vamală ca fiind nelegal, solicitând să se constate că, în speță, în ceea ce privește cazul bine justificat, această condiție nu a fost îndeplinită de către intimatul - reclamant.

În ceea ce privește condiția existenței unor premise care să conducă la formarea convingerii instanței cu privire la producerea unei pagube iminente, recurenta arată că intimatul - reclamant nu a făcut dovada producerii unui prejudiciu material viitor și previzibil, iar pentru a se putea dispune măsura suspendării actului administrativ nu este suficientă simpla afirmație a persoanei presupus vătămate în sensul că ar fi îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în lipsa mijloacelor de probă din care să rezulte temeinicia susținerilor cu privire la existența unui caz bine justificat și la prevenirea producerii unei pagube iminente.

Mai arată recurenta că, deși a arătat că o eventuală reintegrare a intimatului-reclamant pe funcția pe care o deținea anterior reorganizării nu este posibilă, deoarece postul acestuia a fost supus reorganizării, motiv pentru care acesta a și formulat opțiunea de numire pentru funcția publică de inspector vamal grad profesional asistent, precum și faptul că funcția publică pentru care a optat intimatul-reclamant a fost ocupată de un alt funcționar public potrivit punctajului obținut la examenul de testare profesională, instanța de fond nu a ținut cont nici de aceste aspecte, pronunțând în mod eronat o soluție de admitere a cererii de suspendare. Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu dispozițiile legale incidente, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc.

civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Actul administrativ unilateral cu caracter individual se bucură de prezumția de legalitate, fiind el însuși titlu executoriu. Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecție a drepturilor și intereselor legitime ale subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanța competentă va evalua legalitatea acestuia. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „ în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond”.

Deci, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, două condiții care trebuie îndeplinite cumulativ, cazul bine justificat și iminența unei pagube, conform definițiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din același act normativ. În cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Îndeplinirea condițiilor cazului bine justificat și a iminenței unei pagube sunt supuse aprecierii judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza circumstanțelor de fapt și de drept ale cauzei.

Acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube în cazul particular supus evaluării. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Cazul bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ. Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Or, în speță, motivele invocate de intimatul-reclamant nu au caracterul unor indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ, ci necesită o analiză pe fond a raportului juridic dedus judecății. Prin urmare, în mod greșit instanța de fond a apreciat ca fiind îndeplinită condiția „cazului bine justificat”, deoarece în cuprinsul hotărârii recurate nu sunt indicate fapte sau împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ fiscal fără a fi analizat fondul cauzei, care este atributul instanței care va soluționa eventuala cerere referitoare la anularea ordinelor atacate.

„Paguba iminentă”, cea de-a doua condiție cerută de lege pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ, este definită în art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, republicată, ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Cât privește criticile referitoare la îndeplinirea condiției pagubei iminente, Înalta Curte constată, de asemenea, că argumentele reținute în sentința atacată sunt nefondate, pentru că paguba iminentă nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată, prin probe concludente. Pentru a se considera îndeplinită această condiție nu se poate aprecia că măsura eliberării din funcția de conducere, prin ea însăși, duce la producerea unei pagube iminente.

Reclamantul a făcut referire la drepturile salariale și cele adiacente de care ar fi lipsit, dar, în cazul în care acțiunea în anulare a actului va fi admisă, această problemă va putea fi analizată în cadrul acelui litigiu. Or, pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea, așa cum am arătat, să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului.

Intimatul-reclamant nu a administrat nici un fel de probă de natură să formeze convingerea instanței în sensul iminenței unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior, în cazul în care în final actul ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepție al suspendării executării actului administrativ, conform fizionomiei pe care legea în prezent în vigoare o conferă acestei instituții juridice. În concluzie, în raport de cele reținute mai sus, instanța de fond a apreciat în mod greșit că sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, pentru a fi admisă cererea de suspendare a actului administrativ în cauză, astfel că va fi reținută situația prevăzută de art. 304 pct. 9 C. proc.

civ. Având în vedere toate considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I și alin. (3) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, va admite recursul și va modifica sentința atacată, în sensul că va respinge cererea de suspendare ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de D.R.A.O.V. Galați, în numele și pentru A.N.V., împotriva sentinței nr. 318 din 20 octombrie 2011 a Curții de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată, în sensul că respinge cererea de suspendare formulată de reclamantul G.D.A. ca neîntemeiată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi, 1 iunie 2012.