ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2780/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2780/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamantul G.D.A. a

solicitat, în contradictoriu cu A.N.A.F. - A.N.V., suspendarea efectelor

actului administrativ reprezentat de Ordinul nr. 8401 din 06 septembrie 2011 al

vicepreședintelui A.N.A.F., privind eliberarea reclamantului din funcția

publică de execuție de inspector vamal grad profesional asistent la D.J.A.O.V.

Brăila.

În motivarea acțiunii

reclamantul a arătat că a avut calitatea de funcționar public și a ocupat

funcția publică de execuție de inspector vamal grad profesional asistent,

gradația 4, clasa de salarizare 42, la compartimentul A.R.A.O.V. din cadrul D.J.A.O.V.

Brăila și că, potrivit art. 1 din Ordinul nr. 8401 din 06 septembrie 2011 al vicepreședintelui

A.N.A.F., începând cu data de 01 septembrie 2011 a fost eliberat din funcția

publică de execuție cu consecința încetării raporturilor de serviciu.

Apreciind că acest

act administrativ unilateral a fost emis în mod nelegal și abuziv, reclamantul a

solicitat pe calea procedurii administrative prealabile anularea de către

instituția emitentă, respectiv A.N.V.

A mai arătat

reclamantul că actul administrativ contestat este rezultatul încălcării

dispozițiilor legale referitoare la condițiile și modalitățile de reorganizare

a activității autorității vamale prin reducerea unor posturi, la încetarea

raporturilor de serviciu, la ocuparea funcțiilor publice din cadrul autorității

vamale, precum și la desfășurarea,,examenului de testare profesională, precum

și faptul că, urmare a disponibilizării reclamantului din funcția publică de

execuție deținută în cadrul D.J.A.O.V. Brăila, acestuia i s-a adus un real și

important prejudiciu material prin lipsirea de resursele financiare necesare întreținerii

sale și a familiei.

Prin sentința nr. 318

din 20 octombrie 2011 Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrativ

și fiscal, a admis cererea formulată de reclamantul G.D.A., în contradictoriu

cu autoritatea pârâtă A.N.V., având ca obiect suspendare executare act

administrativ și a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 8401 din 06

septembrie 2011 emis de vicepreședintele A.N.A.F. București, până la

soluționarea în fond a cauzei.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, că în cauza de față cele

două condiții cumulative cerute de lege pentru a se dispune suspendarea

executării sunt îndeplinite.

Astfel, s-a reținut

că, faptul că ordinul atacat este susceptibil de încălcarea unor dispoziții

legale imperative la elaborarea sa, ca urmare a organizării unui examen de

testare profesională, este de natură să constituie un caz bine justificat, iar

în ceea ce privește paguba iminentă instanța de fond a constatat iminența

procedurii acesteia, deoarece, odată cu încetarea raporturilor de muncă,

reclamantului i-au fost sistate toate drepturile salariale, ceea ce afectează

într-un mod evident posibilitățile de subzistență ale acestuia.

Împotriva acestei

hotărâri a declarat recurs D.R.A.O.V. Galați, în numele și pentru pârâta A.N.V.,

criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivele de recurs

formulate se arată că sentința civilă recurată este lipsită de temei legal,

fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii, că instanța de fond învestită

cu soluționarea cererii de suspendare a efectelor Ordinului nr. 8401 din 06

septembrie 2011 emis de vicepreședintele A.N.A.F., care conduce A.N.V., a

pronunțat o sentință nelegală și netemeinică, nu a ținut cont de apărările

formulate, ignorând cu desăvârșire susținerile spre dovedirea situației de

fapt.

Se mai arată în

motivele de recurs că, în ceea ce privește existența unui caz bine justificat,

intimatul-reclamant, deși a solicitat suspendarea efectelor ordinului emis de vicepreședintele

A.N.A.F., care conduce A.N.V., nu a făcut dovada că această primă condiție

prevăzută de lege este îndeplinită.

Până la anularea de

către o instanța judecătorească, ordinul a cărei suspendare se solicită se

bucură de prezumția de legalitate. În caz contrar s-ar anticipa soluția ce va

fi dată pe fondul cauzei, ajungându-se propriu-zis la o prejudecare a fondului,

ceea ce ar contraveni dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Suspendarea

executării actelor administrative constituie, prin urmare, o situație de

excepție care intervine când legea o prevede, în limitele și condițiile expres

reglementate.

În ceea ce privește

aspectele de vădită nelegalitate a actului administrativ, recurenta arată că în

mod eronat instanța de fond a reținut că Ordinele nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011,

emise de președintele A.N.A.F, nu au fost publicate în M. Of. al României Partea

I, deci nu au intrat în vigoare, motiv pentru care nu puteau produce în mod

legal efecte juridice, precum și faptul că toate actele ulterioare emise în

baza unor acte normative neintrate în legalitate prin publicarea lor conform

dispozițiilor exprese ale Legii nr. 24/2000 nu sunt legal producătoare de

efecte juridice.

Ordinele nr. 2406/2011

și nr. 2407/2011 emise de președintele A.N.A.F

nu reprezintă acte cu caracter

normativ, neavând o aplicabilitate generală, ci se adresează unui număr

restrâns, bine definit și determinat de subiecți care au luat cunoștință de

dispozițiile acestora.

Având în vedere că

aceste ordine sunt acte administrative cu caracter individual și nu cu caracter

normativ, recurenta susține că față de dispozițiile legale menționate nu se

impunea publicarea acestora în M. Of. al României, acestea fiind în vigoare și

producând efecte la data emiterii preavizelor de către A.N.V.

Recurenta consideră

nefondată și susținerea instanței de fond potrivit căreia prin organizarea

examenului de testare profesională au fost încălcate dispozițiile Legii nr. 188/1999.

Astfel, art. 100 alin.

(1) și (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici,

republicată, cu modificările și completările ulterioare, a prevăzut pentru

ipoteza reorganizării că, în cazul în care există mai mulți funcționari publici

care optează pentru aceeași funcție publică, se organizează examen de către

autoritatea publică.

Art. 99 alin. (5) din

același act normativ a dispus că în cazurile prevăzute la alin. (1) lit. b), c)

și e) în perioada de preaviz, dacă în cadrul autorității sau instituției

publice există funcții publice vacante corespunzătoare, aceasta are obligația

de a le pune la dispoziția funcționarilor publici.

Recurenta solicită să

se constate că în speță nu

sunt aplicabile prevederile art. 56 și a art. 57 alin. (2)

din Legea nr. 188/1999 și nici ale H.G nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor

privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici, fapt care

conduce la netemeinicia tuturor susținerilor făcute în acest sens prin sentința

civilă recurată.

Recurenta arată că nu

avea obligația de a publica anunțul privind examenul de testare profesională în

M. Of. al României cu 30 de zile înainte de data susținerii acestuia și nici de

a respecta dispozițiile H.G. nr. 611/2001 în ceea ce privește stabilirea

bibliografiei, constituirea comisiilor de examen, desfășurarea celor două probe

etc.

În mod eronat intimatul-

reclamant a susținut

că testarea profesională poate fi aplicabilă doar funcționarilor publici aflați

în corpul de rezervă (art. 104 alin. 5 din Legea nr. 188/1999).

La art. 100 alin. (3)

(singurul text de lege care face referire la ipoteza reorganizării instituției

publice) se prevăd în mod expres următoarele " În cazul în care există mai

mulți funcționari publici, se organizează examen de către autoritatea sau

instituția publică”.

Astfel, recurenta

arată că nu există niciun temei pentru a aprecia actul administrativ întocmit

de autoritatea vamală ca fiind nelegal, solicitând să se constate că, în speță,

în ceea ce privește cazul bine justificat, această condiție nu a fost

îndeplinită de către intimatul - reclamant.

În ceea ce privește

condiția existenței unor premise care să conducă

la formarea convingerii instanței cu

privire la producerea unei pagube iminente, recurenta arată că intimatul -

reclamant nu a făcut dovada producerii unui prejudiciu material viitor și

previzibil, iar pentru a se putea dispune măsura suspendării actului

administrativ nu este suficientă simpla afirmație a persoanei presupus vătămate

în sensul că ar fi îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004, în lipsa mijloacelor de probă din care să rezulte

temeinicia susținerilor cu privire la existența unui caz bine justificat și la

prevenirea producerii unei pagube iminente.

Mai arată recurenta

că, deși a arătat că o eventuală reintegrare a

intimatului-reclamant pe funcția pe

care o deținea anterior reorganizării nu este posibilă, deoarece postul acestuia

a fost supus reorganizării, motiv pentru care acesta a și formulat opțiunea de

numire pentru funcția publică de inspector vamal grad profesional asistent,

precum și faptul că funcția publică pentru care a optat intimatul-reclamant a

fost ocupată de un alt funcționar public potrivit punctajului obținut la

examenul de testare profesională, instanța de fond nu a ținut cont nici de

aceste aspecte, pronunțând în mod eronat o soluție de admitere a cererii de

suspendare.

Examinând cauza și

sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu dispozițiile

legale incidente, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta

Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse

în continuare.

Actul administrativ

unilateral cu caracter individual se bucură de prezumția de legalitate, fiind

el însuși titlu executoriu.

Suspendarea

executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecție a

drepturilor și intereselor legitime ale subiectelor potențial vătămate prin

aplicarea actului, până la momentul la care instanța competentă va evalua

legalitatea acestuia.

Potrivit art. 14 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, „ în cazuri bine justificate și pentru prevenirea

unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității

publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana

vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării

actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond”.

Deci, art. 14 alin. (1)

din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, două condiții care trebuie

îndeplinite cumulativ, cazul bine justificat și iminența unei pagube, conform

definițiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din același act

normativ.

În cadrul cererii de

suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de

admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de

dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și

paguba iminentă.

Îndeplinirea

condițiilor cazului bine justificat și a iminenței unei pagube sunt supuse

aprecierii judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenței

dreptului, pe baza circumstanțelor de fapt și de drept ale cauzei. Acestea

trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate și

să facă verosimilă iminența producerii unei pagube în cazul particular supus

evaluării.

Deci, în cadrul

cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de

legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație

revenindu-i instanței de fond învestită cu soluționarea acțiunii în anulare.

Cazul bine justificat

este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o

împrejurare legată de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o

îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ.

Îndoiala serioasă

asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma

unei cercetări sumare a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii

suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii,

nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Or, în speță,

motivele invocate de intimatul-reclamant nu au caracterul unor indicii aparente

care să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ, ci necesită

o analiză pe fond a raportului juridic dedus judecății.

Prin urmare, în mod

greșit instanța de fond a apreciat ca fiind îndeplinită condiția „cazului bine

justificat”, deoarece în cuprinsul hotărârii recurate nu sunt indicate fapte

sau împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității

actului administrativ fiscal fără a fi analizat fondul cauzei, care este

atributul instanței care va soluționa eventuala cerere referitoare la anularea ordinelor

atacate.

„Paguba iminentă”,

cea de-a doua condiție cerută de lege pentru a se dispune suspendarea

executării unui act administrativ, este definită în art. 2 lit. ș) din Legea nr.

554/2004, republicată, ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau,

după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice

sau a unui serviciu public.

Cât privește

criticile referitoare la îndeplinirea condiției pagubei iminente, Înalta Curte

constată, de asemenea, că argumentele reținute în sentința atacată sunt

nefondate, pentru că paguba iminentă nu se prezumă, ci trebuie dovedită de

persoana lezată, prin probe concludente.

Pentru a se considera

îndeplinită această condiție nu se poate aprecia că măsura eliberării din funcția

de conducere, prin ea însăși, duce la producerea unei pagube iminente.

Reclamantul a făcut

referire la drepturile salariale și cele adiacente de care ar fi lipsit, dar,

în cazul în care acțiunea în anulare a actului va fi admisă, această problemă va

putea fi analizată în cadrul acelui litigiu.

Or, pentru a

înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor

administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea

unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și

care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de

legalitate, fără a analiza pe fond conținutul actului administrativ, instanța

având posibilitatea, așa cum am arătat, să efectueze numai o cercetare sumară a

aparenței dreptului.

Intimatul-reclamant

nu a administrat nici un fel de probă de natură să formeze convingerea

instanței în sensul iminenței unei pagube materiale greu sau imposibil de

înlăturat ulterior, în cazul în care în final actul ar fi anulat, astfel încât

să se circumscrie caracterului de excepție al suspendării executării actului

administrativ, conform fizionomiei pe care legea în prezent în vigoare o conferă

acestei instituții juridice.

În concluzie, în

raport de cele reținute mai sus, instanța de fond a apreciat în mod greșit că

sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr.

554/2004, cu modificările și completările ulterioare, pentru a fi admisă

cererea de suspendare a actului administrativ în cauză, astfel că va fi

reținută situația prevăzută de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Având în vedere toate

considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I și alin.

(3) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările

și completările ulterioare, va admite recursul și va modifica sentința atacată,

în sensul că va respinge cererea de suspendare ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de D.R.A.O.V. Galați, în numele și pentru A.N.V., împotriva sentinței

nr. 318 din 20 octombrie 2011 a Curții de Apel Galați, secția de contencios

administrativ și fiscal.

Modifică sentința

atacată, în sensul că respinge cererea de suspendare formulată de reclamantul G.D.A.

ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi, 1 iunie 2012.