ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4340/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei. 1. Hotărârea instanței de fond. Prin Decizia nr. 298 din 22 ianuarie 2009, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a admis recursul declarat de Ministerul Finanțelor Publice împotriva Sentinței nr. 597 din 26 februarie 2008 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și a modificat, în parte, sentința atacată în sensul că a respins acțiunea formulată de reclamanții A.N., B.C., C.A., G.Z., G.V., I.A.F., L.C., M.P.A., N.C.M., P.M., P.M.V., R.L.M., S.G.C. și U.E. și cererea de chemare în garanție formulată de Ministerul Administrației și Internelor față de Ministerul Finanțelor Publice, ca fiind formulate împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

De asemenea, instanța de recurs a menținut celelalte dispoziții ale sentinței atacate și a respins recursul declarat de Ministerul Administrației și Internelor împotriva aceleași sentințe, ca nefondat. Pentru a pronunța această decizie, instanța de recurs a reținut, în esență, următoarele: Sub aspectul calității procesuale pasive a Ministerului Finanțelor Publice, instanța de recurs a reținut că existența acestei calități presupune identitate între persoana celui chemat în judecată și cel obligat în raportul juridic dedus judecății. Or, în prezenta cauză obiectul cererii îl reprezintă plata unor drepturi bănești, iar reclamanții nu au raporturi de serviciu cu Ministerul Economiei și Finanțelor, astfel că este lipsit de orice echivoc faptul că o instituție publică nu poate fi obligată la plata drepturilor bănești cuvenite salariaților unei alte instituții.

Pe cale de consecință, nu se poate reține existența în sarcina Ministerului Finanțelor Publice a unei obligații de garanție sau despăgubire, în ipoteza admiterii acțiunii. În jurisprudență s-a reținut în mod constant că „instituția chemării în garanție se întemeiază pe existența unei obligații de garanție sau despăgubire și revine, în principiu, tuturor acelora care transmit altora un drept subiectiv, dacă o atare transmisiune se face cu titlu oneros” și că obligația de garanție este condiționată de existența unei transmisiuni anterioare, cu titlu oneros, a unui bun sau a unui drept subiectiv. Potrivit art. 16 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, bugetul de stat se aprobă prin lege, rectificarea urmând aceeași procedură, conform principiului simetriei actelor juridice, fiind evident faptul că Ministerul Economiei și Finanțelor nu are atribuția de a adopta legi.

Tot Legea nr. 500/2002 prevede, în art. 28, că Ministerul Finanțelor Publice are atribuții în elaborarea proiectului legii bugetului și a proiectului bugetului de stat pe baza propunerilor prezentate de ordonatorii principali de credite. Atribuțiile ce revin ministerului în privința elaborării bugetului de stat sunt detaliate și în actele normative de organizare și funcționare a fostului Minister al Economiei și Finanțelor, în prezent, Ministerul Finanțelor Publice, (începând cu H.G. nr. 208/2005, în vigoare la data introducerii cererii de chemare în judecată și abrogată de H.G. nr. 495/2007; H.G. nr. 386/2007). În consecință, Ministerul Finanțelor Publice are rolul de administrator al bugetului statului, iar, în baza legii bugetului de stat, repartizează sumele către ordonatorii principali de credite, astfel cum acestea sunt prevăzute în buget.

În aceste condiții, Ministerul Finanțelor Publice nu are atribuția de a vira ordonatorilor principali de credite alte sume decât cele prevăzute de legea bugetului de stat și nici posibilitatea de a proceda la modificarea bugetelor ordonatorilor principali de credite cuprinse în bugetul de stat. De altfel, prin O.G. nr. 22/2002 privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri executorii sunt reglementate modalitățile prin care instituțiile publice vor proceda la punerea în executare a titlurilor executorii. Dispozițiile art. 2 din O.G., astfel cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 110/2007, prevăd expres că „dacă executarea creanței stabilite prin titluri executorii nu începe sau continuă din cauza lipsei de fonduri, instituția debitoare este obligată ca, în termen de 6 luni, să facă demersurile necesare pentru a-și îndeplini obligația de plată”.

În consecință, reține instanța de recurs, cererea de chemare în garanție a Ministerului Finanțelor Publice se vădește a fi neîntemeiată în raport cu obiectul acțiunii, motivele invocate de Ministerul Administrației și Internelor și atribuțiile ce revin ministerului chemat în garanție, nefiind îndeplinite condițiile art. 60 C. proc. civ. În ceea ce privește recursul declarat de Ministerul Administrației și Internelor, instanța de recurs a apreciat că este nefondat. Astfel, se arată în considerentele deciziei atacate, intimații-reclamanți beneficiază, prin efectul art. 49 din Legea nr. 138/1999, de aceleași drepturi salariale ca și personalul militar, având dreptul potrivit art. 28 lit. e) din Legea nr. 360/2002, pe lângă indemnizația de concediu la o primă egală cu salariul de bază din luna anterioară plecării în concediu.

Deși exercițiul dreptului de a încasa prima de concediu și sporul de fidelitate a fost suspendat pe perioada 2004-2006, respectiv în anul 2005, suspendarea exercițiului dreptului nu echivalează cu stingerea acestuia ci are ca efect imposibilitatea temporară a realizării lui, astfel încât suspendarea nu se poate transforma într-o măsură cu caracter permanent, aceasta neînsemnând înlăturarea dreptului. Prin suspendarea acestui drept, nu se poate considera că acesta nu exista în perioada respectivă, întrucât s-ar încălca principiul constituțional care garantează realizarea drepturilor acordate, precum și dispozițiile art. 53 din Constituția României revizuită, privind cazurile când se poate restrânge exercițiul unui drept, cât și reglementările art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

Ca urmare, arată instanța de recurs, pentru ca un drept prevăzut să nu devină doar o obligație lipsită de conținut, redusă la nudum jus, ceea ce ar constitui o îngrădire nelegitimă a exercitării lui, un atare drept nu poate fi considerat că nu a existat în perioada anilor, pentru care exercițiul lui a fost suspendat, iar nu înlăturat. Altfel, s-ar ajunge la situația ca un drept patrimonial, a cărui existență este recunoscută, să fie vidat de substanța sa și, practic, să devină lipsit de orice valoare. De aceea, respectarea principiului încrederii în statul de drept, care implică asigurarea aplicării legilor adoptate în spiritul și litera lor, concomitent cu eliminarea oricărei tendințe de reglementare a unor situații juridice fictive, face necesar ca titularii drepturilor recunoscute să nu poată fi obstaculați de a se bucura efectiv de acestea pentru perioada în care au fost prevăzute de lege.

Suspendarea succesivă a plății primei de concediu prin legile bugetului de stat, a avut ca efect numai imposibilitatea realizării acestui drept la prima de concediu pentru funcționarii publici, în intervalul de timp pentru care a fost suspendat exercițiul dreptului. 2. Împotriva acestei decizii, a formulat contestație în anulare Ministerul Administrației și Internelor, întemeiată pe dispozițiile art. 318 teza a II-a C. proc. civ. Contestatorul arată că instanța de recurs nu a analizat aplicabilitatea dispozițiilor O.U.G. nr. 24/2000 privind sistemul de stabilire a salariilor de bază pentru personalul contractual din sectorul bugetar, cu modificările și completările ulterioare asupra categoriei personalului contractual al M.A.I.

Drepturile bănești cuvenite personalului civil contractual din M.A.I. erau prevăzute de dispozițiile O.U.G. nr. 24/2000 și nu de cele ale O.G. nr. 38/2003 privind salarizarea și alte drepturi ale polițiștilor, modificată și completată. Potrivit dispozițiilor art. 49 din Legea nr. 138/1999 privind salarizarea și alte drepturi ale personalului militar din instituțiile publice de apărare națională, ordine publică și siguranță națională, precum și acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste instituții, modificată și completată, personalul contractual din M.A.I. beneficiază de primele, sporurile și indemnizațiile acordate militarilor, potrivit prevederilor aplicabile cadrelor militare în activitate, însă în legislația referitoare la salarizarea cadrelor militare nu era prevăzută plata sporului de fidelitate sau a primelor de concediu.

Având calitatea de personal contractual, reclamanții își desfășoară activitatea ca tâmplari, electricieni, femei de serviciu, șoferi, etc., fiind evident că aceștia nu desfășoară activități similare cu cea de militar sau polițist, care să-i îndreptățească să primească aceleași sporuri cu cele ale polițiștilor. Reglementarea modalității de salarizare a diferitelor categorii de personal din instituțiile publice constituie opțiunea legiuitorului, neputând fi extrapolată și la alte categorii socio-profesionale, dacă legea nu prevede în mod neechivoc acest lucru. 3. Hotărârea asupra contestației în anulare. Contestația în anulare este întemeiată. Prin motivele de recurs, Ministerul Internelor și Reformei Administrative (în prezent Ministerul Administrației și Internelor) a criticat sentința atacată din perspectiva împrejurării inexistenței în legislația referitoare la salarizarea cadrelor militare a plății sporului de fidelitate și a primelor de concediu.

Recurentul a arătat că, în aceste condiții, este evident că personalul civil din cadrul M.I.R.A. nu poate beneficia de plata drepturilor solicitate. Motivul de casare invocat și neanalizat de instanța de recurs este esențial pentru dezlegarea pricinii, astfel încât, urmează a se constata întrunite prevederile art. 318 teza a II-a C. proc. civ. și a se admite contestația în anulare, cu consecința anulării Deciziei civile nr. 298 din 22 ianuarie 2009 pronunțată în Dosar nr. 7053/2/2007 de către Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, urmând a se rejudeca recursurile formulate de M.I.R.A. și Ministerul Economiei și Finanțelor. II. Considerentele instanței de recurs.

1. Recursurile sunt fondate din perspectiva motivelor de recurs prevăzute de art. 304 pct. 3 C. proc. civ. , ridicate din oficiu de către instanță. 2. Reclamanții, personal contractual în cadrul Ministerului Administrației și Internelor fost M.I.R.A., au învestit instanța de contencios administrativ, solicitând obligarea autorităților publice pârâte la plata unor drepturi bănești neachitate pentru perioada 2004-2006. Competența instanței de contencios administrativ este determinată de calitatea de polițist, funcționar public civil, cu statut special, a reclamanților, conform art. 1 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, cu modificările și completările ulterioare.

Conform art. 78 alin. (1) din Statutul polițistului, dispozițiile Legii nr. 360/2002 se completează cu prevederile Legii nr. 188/1999 modificată și completată și ale altor acte normative în vigoare aplicabile funcționarului public, în situația în care domeniile respective nu sunt reglementate în legislația specifică polițistului. Astfel, în ceea ce privește competența instanțelor judecătorești în materia drepturilor bănești ale polițiștilor, sunt aplicabile prevederile Legii nr. 188/1999 modificată și completată, care nominalizează instanța de contencios administrativ. Reclamanții din prezentul dosar nu fac parte din categoria polițiștilor, funcționari publici cu statut special, pentru a li se putea aplica regulile referitoare la competența instanței de contencios administrativ.

Acțiunii reclamanților aparținând personalului contractual, i se aplică regulile comune în materia conflictelor de muncă. Prin urmare, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I și alin. (3) C. proc. civ. coroborate cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 modificată și completată și art. 2 pct. 1 lit. c) din C. proc. civ., urmează a se admite recursurile declarate, a se casa sentința recurată, cu consecința trimiterii cauzei spre competentă soluționare Tribunalului București, secția litigii de muncă și asigurări sociale.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite contestația în anulare formulată de Ministerul Administrației și Internelor împotriva deciziei nr. 298 din 22 ianuarie 2009 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal. Anulează decizia nr. 298 din 22 ianuarie 2009 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal. Admite recursurile formulate de Ministerul Administrației și Internelor și Ministerul Finanțelor Publice. Casează sentința nr. 597 din 26 februarie 2008 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și trimite cauza spre competentă soluționare, Tribunalului București, secția litigii de muncă și asigurări sociale.

Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 14 octombrie 2010.