ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5860/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5860/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursurilor

de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Procedura în fața primei instanțe

Prin cererea

înregistrată pe rolul Curții de Apel Suceava, reclamantul Consiliul Județean

Botoșani a chemat în judecată pârâtele Curtea de Conturi a României și Camera

de Conturi Botoșani, solicitând:

- anularea încheierii

din

07

iunie

2011 a Curții de Conturi

a României, a constatărilor menționate la pct. 1, 2, în 3.1 lit. i), ii) și iii),

7, 9 și în mod corespunzător la pct. I, II, III, VII, VIII și X din Decizia nr.

58 din 30 decembrie 2010, emisă de către Camera de Conturi Botoșani;

- suspendarea executării

Deciziei nr. 58 din 30 decembrie 2010, emisă de către Camera de Conturi Botoșani,

până la pronunțarea instanței pe fond.

În motivarea cererii,

reclamantul a arătat că, în fapt, între Consiliul Județean Botoșani și Sindicatul

Salariaților din cadrul aparatului de specialitate al Consiliului Județean Botoșani,

în temeiul art. 61 din Legea nr. 188/1999, ale Titlului VII din C. muncii, precum

și ale prevederilor Legii nr. 130/1996, s-a încheiat acordul/ contract colectiv

de muncă din 2 aprilie 2007 – acord ce a fost aprobat prin H.C.J. Botoșani nr. 33/2007

și care a fost înregistrat la data de 03 aprilie 2007 la Direcția de Muncă, Solidaritate

Socială și Familie a Județului Botoșani și că, ulterior contractul a fost modificat

prin actele adiționale din 24 martie 2008 și din 18 martie 2009, din 29 iunie 2008

(acte adiționale aprobate prin hotărâri ale consiliului județean, care nu au fost

revocate și nici anulate în instanță).

Asupra legalității drepturilor

sociale prevăzute la art. 12, 14, 18 și 36 din contract s-a pronunțat instanța de

judecată, deoarece la solicitarea Camerei de Conturi Botoșani consiliul județean

a cerut instanței anularea acestor articole care, în opinia organului de control,

vizau acordarea unor sporuri nelegale.

Prin sentința nr. 1186/2008,

rămasă definitivă și irevocabilă, Tribunalul Botoșani a respins, ca nefondată, acțiunea,

constatând că nu există motive de nelegalitate a clauzelor prevăzute la articolele

respective. Astfel, drepturile prevăzute prin contract au fost acordate în continuare

până la data de 31 decembrie 2009, în toată această perioadă efectuându-se verificări

de către auditorii externi ai Camerei de Conturi Botoșani, fără a se reține dispunerea

unor măsuri care să prevadă încetarea acordării drepturilor.

În cauză a formulat cerere

de intervenție în interes propriu Direcția Generală de Asistență Socială și Protecția

Copilului. Botoșani și cereri de intervenție în interesul reclamantului Sindicatul

I. Botoșani, Sindicatul Salariaților din Aparatul de Specialitate al Consiliului

Județean Botoșani, Direcția Județeană Drumuri și Poduri Botoșani și Sindicatul Salariaților

din cadrul Direcției Județene Drumuri și Poduri Botoșani, fiecare dintre acestea

dezvoltând apărări legate de constatările cu privire la instituțiile în cauză, respectiv

salariații acestora, argumentele lor juridice fiind în sensul celor prezentate de

instituția reclamantă.

Hotărârea instanței de

fond

Prin sentința nr. 88 din

2 martie 2012, Curtea de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ

și fiscal a dispus:

- admiterea în parte a

acțiunii formulată de reclamantul Consiliul Județean Botoșani în contradictoriu

cu pârâtele Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi Botoșani, intervenienți

fiind Direcția Generală de Asistență Socială și Protecția Copilului din cadrul Consiliului

Județean Botoșani – intervenient în interes propriu și Sindicatul „I.” Botoșani,

respectiv Sindicatul Salariaților din Aparatul de Specialitate al Consiliului Județean

Botoșani, Direcția Județeană de Drumuri și Poduri Botoșani și Sindicatul Salariaților

din cadrul Direcției Județene de Drumuri și Poduri Botoșani, intervenienți în interesul

reclamantului Consiliul Județean Botoșani;

- a admis în parte cererea

de intervenție în interes propriu formulată de Direcția Generală de Asistență Socială

și Protecția Copilului din cadrul Consiliului Județean Botoșani;

- a admis în parte cererile

de intervenție în interesul reclamantului, formulate de Sindicatul I. Botoșani,

cu sediul în Botoșani, str. M.G., județul Botoșani, Sindicatul Salariaților din

Aparatul de Specialitate al Consiliului Județean Botoșani, cu sediul în Botoșani,

P.R. Botoșani, Direcția Județeană de Drumuri și Poduri Botoșani, cu sediul în Botoșani,

str. V., județul Botoșani și Sindicatul Salariaților din Cadrul Direcției Județene

de Drumuri și Poduri Botoșani;

- a anulat, în parte,

Încheierea din 07 iunie 2011 a Curții de Conturi a României și Decizia nr. 58 din

30 decembrie 2010 a Camerei de Conturi Botoșani, în sensul că anulează măsurile

de recuperare a următoarelor sume:

-95.289 RON, reprezentând

spor de loialitate (art. 1.2i din Decizia nr. 58 din 30 decembrie 2010 a Camerei

de Conturi);

-161.491 RON, reprezentând

ajutor de sărbători (art. 1.2.ii);

-53.725 RON , reprezentând

prima de vacanță (art. 1.2.iv);

-196.574 RON, reprezentând

premii anuale (art. 2);

-380.027 RON, reprezentând

spor de dispozitiv și contribuțiile datorate de angajator în sumă de104.507 RON

(art. 7.1.1);

-214.127 RON reprezentând

spor de confidențialitate și contribuțiile datorate de angajator în sumă de 58.885

RON (art. 7.1.2);

-847.966 RON reprezentând

spor de fidelitate și contribuțiile datorate de angajator de în sumă 233.191 RON

(art. 7.1.3);

-100.781 RON reprezentând

spor de stabilitate și contribuții datorate de angajator în suma de 27.716 RON (art.

7.1.4.);

-3.707.937 reprezentând

spor de condiții deosebite de muncă și contribuții datorate de angajator în cuantum

de 1.019.683 RON (art. 7.1.7);

-387.852 RON reprezentând

spor pentru muncă nenormată și contribuții datorate de angajator în sumă de 106.659

RON (art. 7.1.8).

Totodată, din măsurile

de recuperare dispuse de Camera de Conturi și care nu au fost anulate de către instanță,

Curtea a dispus că se vor exclude cele privind sumele de bani care au fost acordate

salariaților sau funcționarilor publici pe baza de hotărâri judecătorești irevocabile.

Pentru a pronunța această

soluție, instanța de fond a reținut că este în parte întemeiată contestația formulată

și va fi admisă în ce privește un număr de 10 măsuri luate de Curtea de Conturi.

Analizând dispozițiile

legale incidente, Curtea a reținut că părțile au avut dreptul să încheie contractul/acord

colectiv de muncă, că acesta a produs efecte între părți, neînregistrarea actelor

adiționale neputând conduce la ignorarea voinței juridice a părților semnatare.

Însă, întrucât acordul părților nu poate să constituie temei pentru încălcarea legii,

acest contract/acord rămâne valid doar în ce privește dispozițiile care sunt în

acord cu dispozițiile legale în materie.

Analizând decizia contestată

din acest punct de vedere, instanța de fond a constatat următoarele:

Pornind de la premisa

că oricum la expirarea autorizației, titularii vor declara valoarea minimă reală

a lucrărilor, astfel încât diferența dintre cele două valori este nulă, reclamantul

concluzionează că stabilirea taxei datorate la expirarea autorizației nu mai este

necesară. Trecând peste faptul că este posibil ca la expirarea autorizației de construire

să se constate că valoarea reală a lucrărilor este mai mare, este de observat că

și dacă ecuația propusă de reclamant s-ar verifica de fiecare dată, acesta nu poate

eluda obligația legală de a stabili valoarea lucrărilor la data expirării autorizației,

pe baza declarației depuse de persoana care a obținut autorizația.

Având în vedere că o parte

din drepturile bănești achitate salariaților au fost stabilite prin hotărâri judecătorești,

analizând situația sumelor de bani pentru care măsurile de recuperare dispuse de

Camera de Conturi nu au fost anulate, instituția auditată le va exclude de la recuperare

pe cele care au fost acordate salariaților sau funcționarilor publici prin hotărâri

judecătorești, caracterul irevocabil al acestora excluzând posibilitatea repunerii

lor în discuție pe această cale.

Admițând în parte cererea

de chemare în judecată, în temeiul art. 49 C. proc. civ., instanța a admis corespunzător

cererile de intervenție formulate în cauză, considerentele dezvoltate în ce privește

cererea principală fiind corespunzător aplicabile.

Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri,

criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, au declarat recurs reclamantul

Consiliul Județean Botoșani, pârâta Curtea de Conturi a României și intervenienții

în numele altor persoane Sindicatul Salariaților din Aparatul de Specialitate al

Consiliului Județean Botoșani și Direcția Județeană de Drumuri și Poduri Botoșani.

Recursul declarat de reclamant

În motivarea căii de atac,

reclamantul Consiliul Județean Botoșani expune într-o manieră punctuală argumentele

privind nelegalitatea sentinței, solicitând admiterea recursului și modificarea

în parte a sentinței nr. 88 din 2 martie 2012 a Curții de Apel Suceava, în sensul

anulării în parte a Încheierii nr. VI.252/2011 a Curții de Conturi, respectiv anularea

măsurilor dispuse la punctele 1.1.i., 1.1.ii., 1.3., 3.1. (i. ii. iii), 7.2.1. și

7.2.2. din Decizia nr. 58 din 30 decembrie 2010 a Camerei de Conturi Botoșani.

Recursul formulat de pârâtă

Pârâta Curtea de Conturi

a României invocă dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc.

civ., solicitând admiterea recursului, modificarea în parte a sentinței nr. 88

din 2 martie 2012 și respingerea ca neîntemeiată a cererii de anulare a Încheierii

nr. VI/252/2011 și a Deciziei nr. 58/2010 (art. 1.2.i., 1.2.ii, 1.2.iv, art. 2,

art. 7.1.1., art. 7.1.2., art. 7.1.3., art. 7.1.4., art. 7.1.7., art. 7.1.8., precum

și a pct. privind măsurile de recuperare referitoare la sumele de bani care au fost

acordate salariaților sau funcționarilor publici pe bază de hotărâri judecătorești

irevocabile, formulate de către intimatul-reclamant Consiliul Județean Botoșani

și menținerea ca temeinică și legală a actelor administrative atacate.

Recursul declarat de intervenienta

Direcția Județeană de Drumuri și Poduri Botoșani.

Autoritatea intervenientă

formulează o primă critică soluției primei instanțe, constând în aceea de a nu se

fi pronunțat asupra unei chestiuni litigioase care a fost adusă la cunoștința instanței

atât pe calea acțiunii principale- abateri de la legalitate privind finanțarea Direcției

Drumuri și Poduri Botoșani, cât și în mod expres, pe calea cererii de intervenție

în interesul reclamantului. Mai arată că această sumă nu se regăsește inclusă în

niciuna dintre sumele evidențiate în dispozitivul hotărârii, sume care privesc exclusiv

creanțe ale Consiliului județean și ale Direcției generale de protecție a copilului.

Cea de-a doua critică

adusă soluției primei instanță, raportată la dispozițiile art. 304 alin. (1)

pct. 9 C. proc. civ., are în vedere modalitatea în care instanța a soluționat problema

drepturilor sociale pentru menținerea sănătății și securității muncii, sume înregistrate

în perioada septembrie 2009 – decembrie 2009, în alin. bugetar 20.30.30 – Alte cheltuieli

cu bunuri și servicii, instanța apreciind eronat că aceste drepturi nu pot fi stabilite

în bani.

Recursul formulat de intervenientul

Sindicatul Salariaților din Aparatul de Specialitate al Consiliului Județean Botoșani

Criticând hotărârea instanței

de fond, recurentul solicită modificarea parțială a hotărârii recurate în sensul

admiterii acțiunii și a cererii de intervenție și al anulării măsurilor de recuperare

vizând:

- suma de 133.495 RON,

achitată salariaților cu titlu de drepturi sociale pentru menținerea sănătății și

securității muncii în perioada august 2008 – iunie 2009 (art. 1.1.i. din Decizia

nr. 58din 30 decembrie 2010);

- sumele achitate salariaților

în perioada iulie – decembrie 2009 (art. 1.1.i.i. din Decizia nr. 58 din 30

decembrie 2010);

- suma de 15.100 RON acordată

cu titlu de „primă pentru fiecare copil” (art. 1.2. din Decizia nr. 58 din 30

decembrie 2010);

- sumele de bani acordate

pentru o ținută decentă (art. 1.3. din Decizia nr. 58/2010;

- sumele de bani destinate

refacerii capacității de muncă (art. 7.1.6. din Decizia nr. 58/2010);

- sumele reprezentând

drepturi sociale pentru menținerea sănătății și securității muncii (art. 7.2.1.

din Decizia nr. 58/2010;

- sumele ce reprezintă

prime de sărbători (art. 7.2.2. din Decizia nr. 58/2010.

Considerentele Înaltei

Curți asupra recursurilor

Înainte de a analiza motivele

de recurs invocate, examinând cu prioritate, în temeiul dispozițiilor art. 137

alin. (1) C. proc. civ., excepția invocată de recurenta Curtea de Conturi a României,

Înalta Curte constată că hotărârea recurată a fost pronunțată de o instanță necompetentă,

astfel că în cauză sunt incidente dispozițiile art. 304 pct. 3 C. proc. civ., motiv

pentru care va admite recursul, iar în baza art. 312 alin. (6) C. proc. civ., va

casa sentința atacată și va trimite cauza spre competentă soluționare la Tribunalul

Botoșani, secția de contencios administrativ și fiscal, pentru considerentele ce

vor fi arătate în continuare.

În raport de actele depuse,

Înalta Curte reține că obiectul cererii de chemare în judecată îl constituie anularea

Încheierii nr. VI.252 din 07 iunie 2011 a Curții de conturi a României, a constatărilor

menționate la pct. 1, 2, în 3.1 lit. i), ii) și iii), 7, 9 și în mod corespunzător,

la pct. I, II, III, VII, VIII și X din Decizia nr. 58 din 30 decembrie 2010, emisă

de către Camera de Conturi Botoșani, precum și suspendarea executării Deciziei

nr. 58 din 30 decembrie 2010, emisă de către Camera de Conturi Botoșani, până la

pronunțarea instanței pe fond.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare,

noțiunea de act administrativ este definită ca fiind „actul unilateral cu caracter

individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică,

în vederea .organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care

dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice".

În raport de obiectul

cererii de chemare în judecată și de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) menționate,

se impune a stabili care este actul administrativ care dă naștere, modifică sau

stinge raporturi juridice, care este actul supus executării și care poate constitui

obiectul unei cereri adresate instanței de contencios administrativ.

Potrivit dispozițiilor

art. 204 și 210 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activității

specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor de control rezultate

din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 130/2010 publicată în

M. Of. al României, Partea 1, nr. 832/13.12.2010, împotriva măsurilor dispuse prin

decizia camerei de conturi județene se poate formula contestație în termen de 15

zile, care „suspendă obligația executării deciziei până la soluționarea ei de către

Comisia de Soluționare a Contestațiilor. Executarea măsurilor devine obligatorie

de la data comunicării încheierii formulate de Comisia de Soluționare a Contestațiilor,

prin care se respinge integral sau parțial contestația".

În raport de dispozițiile

legale menționate, se reține că actul administrativ care produce efecte juridice,

fiind supus obligației executării este decizia structurii Curții de Conturi prin

care se respinge integral sau parțial contestația, acesta fiind actul care îndeplinește

cerințele de a fi apreciat ca având natura juridică a unui act administrativ, astfel

cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările

și completările ulterioare.

Este adevărat că regulamentul

menționat cuprinde procedura de contestare a deciziilor structurilor județene ale

Curții de Conturi, prevăzându-se la art. 227 că împotriva încheierii emise de comisia

de soluționare a contestațiilor, conducătorul entității verificate poate sesiza

instanța de contencios administrativ competentă în condițiile Legii contenciosului

administrativ.

Potrivit art. 228 din

același regulament, „competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul

entității verificate împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor,

aparține secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul Curții de Apel

în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate în condițiile Legii

contenciosului administrativ".

Referindu-se la competența

instanțelor de contencios administrativ, dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004 prevăd că: „Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate

de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și

impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până

la 500.000 RON se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar

cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale,

precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum

și accesorii ale acestora mai mari de 500.000 RON se soluționează în fond de secțiile

de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică

specială nu se prevede altfel".

Dat fiind faptul că dispozițiile

din regulament menționate fac trimitere la Legea contenciosului administrativ, se

pune problema stabilirii competenței materiale de soluționare a cauzei, referitoare

la actul administrativ care constituie obiectul cererii deduse judecății, acesta

fiind emis de o structură județeană a Curții de Conturi, respectiv de o autoritate

publică județeană.

Dispozițiile art. 228

din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010,

sunt contrare prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă

dreptul comun în materia contenciosului administrativ, inclusiv în ceea ce privește

competența instanțelor de contencios administrativ.

De la dreptul comun prevăzut

de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se poate deroga doar prin dispoziții

speciale cuprinse într-o lege organică specială.

Regulamentul aprobat prin

Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010 nu intră în categoria legilor

organice speciale, astfel că se va stabili competența materială în raport de dispozițiile

art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

În concluzie, față de

toate argumentele expuse, Înalta Curte, ținând seama de dispozițiile art. 10

alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 2 C. proc. civ., stabilește că în cazul

în care se respinge total sau parțial contestația împotriva deciziei structurii

Curții de Conturi, revine competență materială de soluționare a cauzei Tribunalului,

secția contencios administrativ și fiscal, întrucât obiectul litigiului este un

act administrativ emis de o structura județeană a Curții de Conturi, ca autoritate

publică județeană.

În cazul în care, în procedura

instituită de Regulament pentru soluționarea contestației la decizie intervine desființarea/

anularea deciziei emise de structura Curții de Conturi, printr-o încheiere emisă

de comisia de soluționare a contestației, care se substituie astfel deciziei structurii

județene, competența materială de soluționare a cauzei revine Curții de Apel, secția

contencios administrativ și fiscal, întrucât, în această situație, actul administrativ

care produce efecte juridice și „dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice",

fiind supus executării este această încheiere emisă de o comisie care funcționează

în cadrul Curții de Conturi a României, autoritate publică centrală.

În altă ordine, chiar

dacă soluțiile în ceea ce privește excepțiile de nelegalitate produc efecte juridice

doar între părțile din litigiu, faptul că prin Decizia nr. 4522 din 4 octombrie

2011 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ

și fiscal a fost soluționată irevocabil în sensul admiterii excepției de nelegalitate

și constatării faptului că sunt nelegale dispozițiilor pct. 228 și 229 din Regulamentul

aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, întărește argumentele

expuse anterior cu privire la competența materială de soluționare a unor astfel

cauze. De asemenea, prin Decizia nr. 421din 27 ianuarie 2012 a Înaltei Curți de

Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, s-a constatat

nelegalitatea acelorași dispoziții.

De altfel, Înalta Curte

a stabilit, prin mai multe decizii pronunțate ca regulator de competență, cât și

în astfel de litigii, cum este și cel care face obiectul cauzei deduse judecății,

că revine competența materială și teritorială de soluționare a acestor cauze Tribunalelor

(ex. Decizia nr. 6112/2011, nr. 5657/2011, nr. 5658/2011, Decizia nr. 498 și

nr. 499/2012), impunându-se crearea unei jurisprudențe unitare în ceea ce privește

judecarea acestora.

Înalta Curte, ținând seama

de considerentele expuse, reține că revenea competența materială de soluționare

a cauzei Tribunalului Botoșani, secția contencios administrativ și fiscal.

Prin urmare, în mod greșit

instanța de fond a reținut că îi revine competența materială de soluționare a cauzei.

În consecință, fiind incident

motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 3 C. proc. civ., Înalta Curte, în raport

de dispozițiile art. 312 alin. (1) teza întâi și alin. (61) și art. 313 C.

proc. civ., coroborate cu cele ale art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările

și completările ulterioare, va admite recursul formulat, va casa sentința atacată

și va trimite cauza spre competență soluționare Tribunalului Botoșani, secția contencios

administrativ și fiscal.

Totodată, Înalta Curte

reține că pronunțarea acestei soluții face de prisos examinarea celorlalte cereri

și susțineri ale recurenților, formulate în fața instanței de control judiciar.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate

de Curtea de Conturi a României, de Consiliul Județean Botoșani, de Direcția Județeană

de Drumuri și Poduri Botoșani și de Sindicatul Salariaților din Aparatul de Specialitate

al Consiliului Județean Botoșani împotriva sentinței nr. 88 din 2 martie 2012 a

Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre

competentă soluționare la Tribunalul Botoșani, secția contencios administrativ și

fiscal.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 20 iunie

2013.