Decizia nr. 241/2013 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Procedura derulată de prima instanță Prin contestația înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta Agenția Județeană pentru Prestații Sociale Botoșani a chemat în judecată pe pârâtele Curtea de Conturi a României – Departamentul V - Direcția I și Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi Botoșani solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună: - anularea încheierii nr. V/31/2010 din 24 noiembrie 2010 a Curții de Conturi a României – Departamentul V, Direcția I, înregistrată la A.J.P.S. Botoșani la data de 02 decembrie 2010; - modificarea parțială a Deciziei nr. 45 din 04 octombrie 2010 a Curții de Conturi a României - Camera de Conturi Botoșani, prin anularea măsurilor prevăzute la punctele IV, V, VI, IX și X. În conformitate cu prevederile art. 15 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, reclamanta a solicitat și suspendarea executării măsurilor dispuse prin Decizia nr. 45 din 04 octombrie 2010 a Camerei de Conturi Botoșani. În motivarea acțiunii, reclamanta a arătat faptul că, prin procesul-verbal de constatare nr. 6257 din 29 iulie 2010, încheiat de către Curtea de Conturi a României – Camera de Conturi Botoșani, au fost nominalizate o serie de nereguli, ca urmare a efectuării auditului financiar al contului de execuție a bugetului A.J.P.S. Botoșani pe anul 2009. Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi Botoșani a emis Decizia nr. 45 din 04 octombrie 2010 prin care a respins obiecțiunile formulate împotriva procesul-verbal de constatare mai sus indicat. Prin încheierea nr. V/31 din 24 noiembrie 2010, Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României – Departamentul V - Direcția I a respins pct. 1-3 din contestația reclamantei, respectiv cele care privesc pct. IV-IV, IX și X din Decizia nr. 45 din 04 octombrie 2010. Reclamanta a prezentat în detaliu motivele de nelegalitate ale actelor administrative contestate (a se vedea filele 3-8 dosar CAB). În întâmpinarea formulată în cauză, pârâta Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea contestației reclamantei și a capătului de cerere având ca obiect suspendarea executării măsurilor dispuse prin Decizia nr. 45 din 04 octombrie 2010 a Camerei de Conturi Botoșani ca neîntemeiate și nedovedite (a se vedea filele 31-37 dosar CAB).

Hotărârea Curții de Apel Curtea de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 4935 din 07 septembrie 2011, a respins ca neîntemeiată contestația formulată de reclamanta Agenția Județeană pentru Prestații Sociale Botoșani. Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut următoarele: 2.1. Cu privire la măsura nr. IV din actul administrativ atacat a constatat că s-a imputat reclamantei faptul că a utilizat aplicații informatice cu un algoritm de calcul eronat și, de asemenea, că a luat în calcul și venituri care nu au fost realizate în mod efectiv de persoanele în cauză și asupra cărora nu s-a aplicat cota de impozit pe venit. În legătură cu aplicațiile informatice, reclamanta a invocat dispozițiile art. 191 alin. (4) din H.G. nr. 1025/2006, care prevăd faptul că: „Pentru luna în care s-a născut copilul se ia în calcul venitul realizat în luna anterioară celei în care s-a născut copilul.” Însă, interpretarea acestui articol trebuie să se facă prin coroborare cu celelalte dispoziții legale, respectiv art. 4 alin. (1) - (5) din același act normativ, care stabilesc: „(1) Concediul și indemnizația lunară pentru creșterea copilului, prevăzute de ordonanța de urgență, se acordă persoanelor îndreptățite, dacă acestea au realizat venituri profesionale supuse impozitului pe venit, potrivit prevederilor Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare, denumită în continuare Codul fiscal, timp de 12 luni în ultimul an anterior datei nașterii copilului sau, după caz, de la data la care s-a realizat încredințarea în vederea adopției, s-a aprobat adopția ori s-a instituit plasamentul sau tutela. (2) De drepturile prevăzute la alin. (1) beneficiază și persoanele care realizează venituri supuse impozitului pe venit, dar care, potrivit legii, sunt scutite de plata acestora. (3) În calculul celor 12 luni prevăzute la alin. (1) se includ și fracțiunile de lună în care s-au realizat venituri profesionale supuse impozitului pe venit, precum și cele în care solicitanții s-au aflat în una sau mai multe dintre situațiile prevăzute la art. 1 alin. (2) din ordonanța de urgență, considerate, în înțelesul ordonanței de urgență, lună întreagă. (4) Prin fracțiune de lună se înțelege efectuarea a cel puțin jumătate din zilele lucrătoare din acea lună în care persoana îndreptățită a realizat venituri profesionale supuse impozitului pe venit, potrivit Codului fiscal, ori s-a aflat în una sau mai multe dintre situațiile prevăzute la alin. (7). (5) Prin excepție, se acceptă ca o singură dată fracțiunea de lună să fie constituită dintr-un număr mai mic de zile lucrătoare decât cel prevăzut la alin. (4).” În opinia primei instanțe, luna în care se naște copilul nu poate fi luată în calcul decât ca fracțiune de lună și venitul corespunzător acestei perioade se calculează potrivit art. 191, însă, numai proporțional cu fracțiunea de lună până la momentul nașterii copilului. Or, reclamanta a dublat venitul corespunzător lunii anterioare fără a ține seama de faptul că, în luna în care a survenit nașterea copilului, persoana îndreptățită a realizat venituri doar pentru o fracțiune de lună. Faptul că aceste calcule sunt realizate printr-un program informatic unitar la nivel național nu exonerează reclamanta de răspundere, întrucât actele prin care s-au acordat indemnizații mai mari decât cele datorate emană de la reclamantă și recuperarea sumelor nu se poate dispune decât tot de reclamantă. 2.2. În ceea ce privește măsura nr. V, Curtea a constatat faptul că organele de control au stabilit că reclamanta nu a procedat la sistarea plății indemnizației atunci când se impunea acest lucru, în condițiile în care beneficiarii nu mai îndeplineau condițiile pentru acordarea acesteia. Reclamanta nu neagă faptul că există situații în care, potrivit dispozițiilor legale, se impunea suspendarea plății indemnizației, însă afirmă că nu are nicio culpă decurgând din faptul că nu a fost suspendată plata, întrucât nu are posibilitatea să facă acest lucru fără informații pe care trebuie să le primească de la alte autorități. Curtea apreciază că aceste susțineri sunt neîntemeiate, deoarece nu este relevant dacă reclamanta are sau nu o culpă decurgând din nesuspendarea plății indemnizației. În speță, relevant este să se stabilească dacă reclamanta era singurul organ competent să dispună această măsură. În concepția judecătorului fondului, în condițiile în care reclamanta avea obligația să dispună măsura suspendării plății indemnizației, aceasta avea obligația să uzeze de toate mijloacele legale pentru identificarea situațiilor în care sunt incidente aceste dispoziții legale. Faptul că suspendarea se dispune pe baza unor informații furnizate de alte instituții nu este de natură să exonereze reclamanta de obligația de a întreprinde toate demersurile pentru aplicarea legii, în condițiile în care avea posibilitatea să solicite în mod expres furnizarea acestor informații de la autoritățile competente cu care trebuie să comunice în mod permanent, conform art. 17 din O.U.G. nr. 116/2007. Această comunicare nu este unilaterală și nu justifică pasivitatea reclamantei în condițiile în care obligația de a dispune măsura suspendării îi incumbă în totalitate. 2.

În ceea ce privește măsura nr. VI, Curtea a constatat că organele de control au imputat reclamantei că nu a fost stabilită în mod corect baza de calcul pentru acordarea indemnizației, întrucât – „în baza de calcul a indemnizației au fost incluse și alte venituri decât cele realizate din activități profesionale supuse impozitului pe venit, potrivit prevederilor Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal, respectiv veniturile din dividende care, conform art. 65 alin. (1) din Legea nr. 571/2003 sunt venituri din investiții, contrar art. 1 din O.U.G. 148/2005 și art. 2 alin. (4) din Normele Metodologice, aprobate prin H.G. nr. 1025/2006. Astfel, unele indemnizații au fost stabilite pe baza veniturilor nete impozabile realizate și nu pe baza celor rezultate după deducerea impozitului pe venit, contrar prevederilor art. 5 din aceleași norme metodologice. De asemenea, la stabilirea indemnizațiilor s-au luat în calcul venituri pentru care nu există dovada realizării acestora sau a achitării impozitului pe venitul aferent, contrar prevederilor art. 6 alin. (5) din normele metodologice. În plus, indemnizațiile stabilite pe baza unor venituri anticipate din activități independente nu au mai fost recalculate ulterior, contrar prevederilor art. 19 din normele metodologice.” Cu privire la aceste constatări reclamanta a invocat aceleași aspecte ca și la punctul anterior, respectiv lipsa informațiilor de la alte autorități publice, iar Curtea de apel a aplicat același raționament. 2.

În ceea ce privește măsurile dispuse la punctele nr. IX și nr. X din actul atacat, referitoare la verificarea condițiilor de eligibilitate a persoanelor care beneficiază de alocație complementară sau de susținere și cu privire la condițiile în care se suspendă aceste drepturi, Curtea constată că, similar punctelor anterioare, competența în emiterea actului revine reclamantei, fapt ce atrage răspunderea sa pentru legalitatea actului. De asemenea, suspendarea dreptului se dispune de către autoritatea publică reclamantă, care are obligația de a comunica cu toate autoritățile publice pentru realizarea competențelor sale. Faptul că, în același timp, o serie de autorități publice au obligația de a comunica aceste informații nu justifică atitudinea pasivă a reclamantei și nici nu o exonerează de răspundere în situația emiterii de acte nelegale. Mai mult, recuperarea sumelor nu se poate face decât prin acte emise de reclamantă, astfel încât obligarea acesteia să întreprindă toate măsurile pentru recuperarea sumelor achitate în mod nelegal este perfect justificată. 2.

Cât privește suspendarea executării măsurilor dispuse prin Decizia nr. 45 din 04 octombrie 2010 a Camerei de Conturi Botoșani, Curtea constată că, în condițiile în care nu au fost identificate motive de nelegalitate, nu se poate dispune măsura solicitată, întrucât nu sunt întrunite condițiile impuse de art. 15 din Legea nr. 554/2004, modificată. 3. Recursul declarat de reclamanta Agenția Județeană pentru Prestații Sociale Botoșani. În memoriile de recurs, partea a solicitat modificarea sentinței, în sensul admiterii în parte a acțiunii, în privința anulării și suspendării efectelor măsurii prevăzute la pct. IV din Decizia nr. 45 din 04 octombrie 2010 a Camerei de Conturi Botoșani, menținută prin încheierea nr. V/31/2010 din 24 noiembrie 2010 a Curții de Conturi a României – Departamentul V, Direcția I. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurenta a susținut faptul că sentința contestată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii. În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentă următoarele critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată: 3.1. Prima instanță a aplicat greșit prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată. La acest punct, recurenta arată că sunt întrunite condițiile impuse de textul legal anterior indicat - cazul bine justificat și paguba iminentă – pentru a se putea dispune suspendarea punerii în executare a măsurii prevăzute la pct. IV din Decizia nr. 45 din 04 octombrie 2010 a Camerei de Conturi Botoșani. Cu privire la prima condiție, recurenta arată următoarele aspecte: Instanța de fond nu a luat în considerare faptul că, o dată cu intrarea în vigoare a Ordinului M.M.F.P.S. nr. 68/2009, au fost aprobate Instrucțiunile de aplicare a unor prevederi din Normele metodologice de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 148/2005 privind susținerea familiei în vederea creșterii copilului, aprobate prin H.G. nr. 1.025/2006 (s-a clarificat prin anexa 2 pct-ul II care sunt cele 12 luni ce se iau în calcul). Astfel, instrucțiunile precizează că prima lună este luna nașterii copilului, iar cea de a 12-a lună este „a II-a lună anterioară lunii nașterii copilului". Instrucțiunile de aplicare a prevederilor legale în materie preiau așadar, dispozițiile art. 191 alin. (4) din H.G. nr. 1025/2006, dovedind fără echivoc faptul că instanța de fond a pronunțat hotărârea atacată cu aplicarea greșită a legii. Anexa 4 din H.G. nr. 1025/2006 prevede formularul tip al adeverinței eliberate de angajator prin care este stabilita îndeplinirea condiției de a beneficia de dreptul la indemnizație (vocația la drept), respectiv faptul că solicitantul a realizat venituri profesionale supuse impozitului pe venit sau stagiu de cotizare, în sistemul public de pensii, timp de 12 luni în ultimul an anterior datei nașterii copilului sau, după caz, de la data la care s-a realizat încredințarea în vederea adopției, s-a aprobat adopția ori s-a instituit plasamentul sau tutela. În plus, Anexa 2 la Ordinul M.M.F.P.S. nr. 68/2009 stabilește si mai clar voința legiuitorului, reglementând distinct: - prin punctul I: "Referitor la îndeplinirea condițiilor de acordare a concediului și indemnizației pentru creșterea copilului" - necesitatea îndeplinirii condițiilor de acordare a dreptului prin precizarea perioadei de timp în care solicitantul a realizat venituri profesionale supuse impozitului pe venit sau stagiu de cotizare în sistemul public de pensii (timp de 12 luni în ultimul an anterior datei nașterii copilului sau, după caz, de la data la care s-a realizat încredințarea în vederea adopției, s-a aprobat adopția ori s-a instituit plasamentul sau tutela, pentru a se acorda dreptul); - iar, la punctul II: "Referitor la veniturile realizate în ultimele 12 luni anterioare datei nașterii copilului, reprezentând suma încasată de persoana îndreptățită, conform prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) - c) și alin. (2) din instrucțiuni) în care este evidențiată perioada necesară stabilirii bazei de calcul a indemnizației: "prima lună este luna nașterii copilului" iar cea de a 12-a lună este „a II-a lună anterioară lunii nașterii copilului". În opinia recurentei, prima instanță a extras din context prevederile alin. (1) și (2) din H.G. nr. 1025/2006, cu toate că acestea se completează cu prevederile alin. (4) din același articol, în virtutea regulii de interpretare sistematică a dispozițiilor legale. Cu privire la cea de-a doua condiție, recurenta arată există riscul producerii unui prejudiciu în situația punerii în executare a măsurii aflate în discuție, întrucât se urmărește recuperarea unui prejudiciu nereal. 3.2. Măsura de la pct. 4 din Decizia nr. 45 din 04 octombrie 2010 a Curții de Conturi a României - Camera de Conturi Botoșani a fost menținută de către prima instanță cu aplicarea greșită a dispozițiilor H.G. nr. 1025/2006. În dezvoltarea acestei critici, recurenta a arătat faptul că dublarea veniturilor din luna anterioară nașterii copilului este prevăzută de art. 191 alin. (4) din H.G. nr. 1025/2006: „Pentru luna în care s-a născut copilul se ia în calcul venitul realizat în luna anterioară celei în care s-a născut copilul.” În opinia recurentei, luna nașterii copilului este una dintre cele 12 luni luate ca bază de calcul a indemnizației pentru creșterea copilului. Măsura privind dublarea veniturilor din luna anterioară lunii nașterii copilului a fost prevăzută de legiuitor ca o facilitate acordată beneficiarilor, întrucât în baza de calcul a indemnizației pentru creșterea copilului se iau în considerare luni întregi, calendaristice, iar nașterea poate surveni în orice moment al lunii. La fel se acordă beneficiarului facilitate în cazul eligibilității referitor la luarea în calcul a lunii întregi calendaristice și nu a fracțiunii de lună, conform art. 4 din H.G. nr. 1025/2006. Modalitatea de calcul pe care Camera de Conturi Botoșani o indică în procesul-verbal de constatare aflat în discuție, cât și la pct. 5 din Decizia nr. 45 din 04 octombrie 2010, respectiv aceea de a include și veniturile din a 12-a lună anterioară datei de naștere a copilului, este imposibil de pus în aplicare. În concret, calculul din formularul prevăzut în anexa nr. 2 la pct-ul II din Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 148/2005, aprobate prin Ordinul M.M.P.S. nr. 68/2009, se oprește la a 11-a lună anterioară lunii nașterii copilului. Pentru aducerea la îndeplinire a dispozițiilor intimatelor de la acest punct s-ar exceda prevederilor legale în materie, deoarece ar fi necesar să se solicite celor 3.284 de beneficiari să comunice veniturile din cea de-a 12-a lună anterioară datei nașterii copilului, în condițiile în care documentația prevăzută de lege nu le evidențiază. Fiecare dintre beneficiari ar trebui să solicite aceste adeverințe de la angajatori. Prima instanță a reținut în considerentele sentinței atacate faptul că instituția a utilizat aplicații informatice care au un algoritm de calcul eronat la stabilirea bazei de calcul a indemnizației pentru creșterea copilului și prin aceasta au fost luate în calcul și venituri ce nu au fost realizate în mod efectiv de persoanele în cauză și asupra cărora nu s-a aplicat cota de impozit pe profit. Recurenta apreciază faptul că argumentația primei instanțe încalcă dispozițiile art. 1 din O.U.G. nr. 148/2005, aprobate prin Ordinul M.M.P.S. nr. 68/2009, ale art. 4, art. 41, art. 5 și art. 191 din H.G. nr. 1025/2006. Concluzia exprimată de către recurentă este aceea că judecătorul fondului nu a făcut distincția corespunzătoare între prevederile legale prin care sunt reglementate condițiile pe care trebuie să le îndeplinească persoanele pentru a beneficia de acest drept și dispozițiile care stabilesc modul de calcul al indemnizației. Pe cale de consecință, prima instanță, prin soluția pronunțată în cauza de față, a menținut măsurile statuate prin actele administrative ce fac obiectul litigiului, însă, în motivare, a arătat că modalitatea de calcul a indemnizației pentru creșterea copilului este alta, prin luarea în calcul, la stabilirea indemnizației, a lunii în care se naște copilul, numai ca fracțiune de lună. Venitul corespunzător acestei luni urmează să se calculeze, potrivit art. 191 din H.G. nr. 1025/2006, proporțional cu fracțiunea de lună până la momentul nașterii copilului (în condițiile în care actul normativ nu prevede stabilirea bazei de calcul a indemnizației cu fracțiuni de lună). 4. Apărările formulate de intimata Curtea de Conturi a României Intimata a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat (a se vedea filele 94-99 dosar I.C.C.J.). II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de către recurentă și a apărărilor cuprinse în întâmpinare, dar și din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., sub toate aspectele, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. 1. Argumentele de fapt și de drept relevante Recurenta-reclamantă Agenția Județeană pentru Prestații Sociale Botoșani a investit instanța de contencios administrativ cu acțiunea având ca obiect: - anularea încheierii nr. V/31/2010 din 24 noiembrie 2010 a Curții de Conturi a României – Departamentul V, Direcția I, înregistrată la A.J.P.S. Botoșani la data de 02 decembrie 2010; - anularea parțială a Deciziei nr. 45 din 04 octombrie 2010 a Curții de Conturi a României - Camera de Conturi Botoșani, în privința măsurilor prevăzute la punctele IV, V, VI, IX și X. Totodată, reclamanta a solicitat și suspendarea executării măsurilor dispuse prin Decizia nr. 45 din 04 octombrie 2010 a Camerei de Conturi Botoșani. Prima instanță a respins acțiunea reclamantei ca neîntemeiată pentru motivele prezentate la pct. I.2. din decizie. Această soluție nu este împărtășită de către instanța de control judiciar pentru că reflectă o abordare superficială a cauzei. Înalta Curte apreciază că sentința contestată este criticabilă din perspectiva art. 3041 C. proc. civ., în privința modului în care a fost motivată soluția de respingere a acțiunii, și, în consecință, de menținere a actelor administrativ-fiscale ce fac obiectul prezentei cauze. În dreptul intern, nemotivarea hotărârii judecătorești este sancționată de legiuitor, pornind de la obligația statului de a respecta dreptul părții la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Astfel, conform jurisprudenței instanței de la Strasbourg, noțiunea de proces echitabil presupune ca o instanță internă, care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa, să fi examinat totuși, în mod real, problemele esențiale care i-au fost supuse și nu doar să reia pur și simplu concluziile unei instanțe inferioare. Pe de altă parte, dreptul la un proces echitabil include, printre altele, dreptul părților de a prezenta observațiile pe care le consideră pertinente pentru cauza lor. Întrucât Convenția Europeană a Drepturilor Omului nu are ca scop garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi concrete și efective, dreptul aflat în discuție nu poate fi considerat efectiv decât dacă aceste observații sunt în mod real „ascultate”, adică în mod corect examinate de către instanța sesizată. Cu alte cuvinte, art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului implică, mai ales în sarcina instanței, obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, al argumentelor și al elementelor probatorii ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența. Înalta Curte apreciază că motivarea hotărârii judecătorești înseamnă, în sensul strict al termenului, precizarea în scris a raționamentului care îl determină pe judecător să admită sau să respingă o cerere de chemare în judecată. În speța de față, examinând considerentele sentinței, instanța de control judiciar apreciază că, într-adevăr, hotărârea recurată nu îndeplinește cerințele impuse de art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. Astfel, curtea de apel nu a lămurit situația de fapt existentă în cauză în temeiul materialului probator existent la dosar. Mai mult decât atât, judecătorul fondului a reținut un mod de calcul al indemnizației pentru creșterea copilului diferit de cel consemnat în actele fiscale deduse judecății și, cu toate acestea, a apreciat că actele administrative contestate sunt legale. Așadar, Înalta Curte apreciază că este fondată critica recurentei prezentată la pct. 3.2. din prezenta decizie. În concluzie, instanța de control judiciar constată că nemotivarea hotărârii judecătorești sub aspectele de esență invocate în cauză echivalează cu necercetarea fondului cauzei, atrăgând casarea sentinței, în condițiile art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată. În raport de motivul de casare anterior reținut, instanța de control judiciar apreciază că nu se mai impune analizarea celorlalte critici formulate de recurentă în cadrul motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru toate considerentele mai sus expuse, Înalta Curte, în baza art. 312 alin. (1), (2) și (5) teza I și art. 313 C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare la Tribunalul Botoșani, secția de contencios administrativ și fiscal, cu aplicarea dispozițiilor art. 725 alin. (2) C. proc. civ.