ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3178/2012

Excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Primăria Drobeta Turnu Severin este întemeiată, având în vedere că nu există identitate între titularul obligației în raportul juridic dedus judecății și persoana chemată în judecată în calitate de pârât, atât timp cât autoritatea investită de Legea nr. 10/2001 cu soluționarea notificării, nu are niciun fel de atribuții legale în procedura reglementată de Titlul VII al Legii nr. 247/2005. În plus, acțiunea modificată, completată și precizată formulată de reclamant nu vizează instituirea vreunei obligații în sarcina pârâtei Primăria Drobeta Turnu Severin, susținerile reclamantului privitoare la opozabilitatea hotărârii ce se va pronunța nefiind suficiente în justificarea legitimității procesuale pasive.

Excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Finanțelor Publice a fost întemeiată, motivat de faptul că, potrivit prevederilor Titlului VII al Legii nr. 247/2005 Ministerul Finanțelor Publice nu are atribuții privitoare la emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire și la plata despăgubirilor, aceste atribuții revenind Comisiei Centrale, respectiv A.N.R.P. Faptul că Ministerul Finanțelor Publice reprezintă statul român ca acționar al Fondului „Proprietatea" până la finalizarea procedurilor de despăgubire potrivit art. 8 și art. 9 lit. c) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005 nu conferă acestei autorități calitate procesuală pasivă, întrucât această excepție se analizează raportat la obiectul acțiunii, astfel cum a fost modificată, completată și precizată, din care nu rezultă însă și solicitarea de instituire a vreunei obligații în sarcina Ministerului Finanțelor Publice, în reprezentarea statului român ca acționar al fondului „Proprietatea". De asemenea, nici dispozițiile art. 1 alin. (5) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, la care reclamantul face trimitere, nu justifică legitimarea procesuală pasivă a Ministerul Finanțelor Publice, întrucât alin. (5) al art. 1 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005 (introdus prin O.U.G. nr. 81/2007) a fost abrogat prin O.U.G. nr. 93/2007.

Excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei A.N.R.P. în ceea ce privește capătul de cerere având ca obiect obligarea acesteia la emiterea titlului de despăgubire este întemeiată, întrucât emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire este atributul exclusiv al Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, potrivit art. 13 alin. (1) lit. a) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005. La soluționarea acestei excepții, s-a avut în vedere soluția de principiu pentru unificarea practicii judiciare adoptată în ședința plenului judecătorului Secției de contencios administrativ și fiscal a I.C.C.J. din data de 15 februarie 2010, prin care s-a stabilit ca A.N.R.P. nu are calitate procesuală pasivă în litigiile având ca obiect obligarea la emiterea deciziei reprezentând titlu de despăgubire în condițiile Titlului VII din Legea nr. 247/2005. La adoptarea acestei soluții de principiu, au fost avute în vedere prevederile art. 13 alin. (1) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, modificată și completată prin O.U.G. nr. 81/2007, apreciindu-se că simplul fapt că în componența Comisiei Centrale se află președintele și vicepreședintele A.N.R.P. nu constituie un argument suficient pentru a conchide că A.N.R.P. are calitate în astfel de litigii, atât timp cât cele două autorități publice au o organizare și atribuții, distincte. Ca o consecință a admiterii excepției lipsei calității procesuale pasive a A.N.R.P. s-a dispus respingerea capătului de cerere având ca obiect obligarea pârâtei A.N.R.P. la emiterea titlului de despăgubire, ca fiind formulat împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. Excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor cu privire la capătul de cerere având ca obiect obligarea acesteia la plata despăgubirilor a fost găsită întemeiată, motivat de faptul că plata despăgubirilor bănești se face de A.N.R.P., în urma opțiunii persoanelor îndreptățite, titulare a unor titluri de despăgubire emise de Comisia Centrală, în conformitate cu prevederile Capitolului V, Titlul VII din Legea nr. 247/2005.

S-a apreciat că excepția tardivității precizării la acțiune este neîntemeiată, în considerarea faptului că precizarea la acțiune a fost înregistrată de reclamant la data de 24 martie 2011, până la prima zi de înfățișare reprezentată de termenul de judecată din 19 mai 2011, fiind respectate astfel dispozițiile art. 132 C. proc. civ.

Excepția prematurității solicitării de plată a despăgubirilor este neîntemeiată, apreciindu-se că apărările invocate în susținerea acesteia vizează fondul cauzei, respectiv inexistența refuzului nejustificat de efectuare a plății, în condițiile în care în favoarea reclamantului nu s-a emis titlu de despăgubire reprezentat de decizia Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor și nu a fost făcută opțiunea potrivit Capitolului VI Titlul VI 1 din Legea nr. 247/2005.

Excepția inadmisibilității cererii de acordare a daunelor cominatorii este neîntemeiată, în considerarea Deciziei în interesul Legii nr. XX din 12 decembrie 2005, pronunțată de înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile Unite, prin care s-a statuat că este admisibilă cererea privind obligarea la daune cominatorii, chiar și în condițiile reglementării posibilității constrângerii debitorului la îndeplinirea obligației de a face sau de a nu face, prin aplicarea unei amenzi civile, în temeiul art. 580 alin. (1) C. proc. civ. Pe fondul cauzei S-a reținut că reclamantul S.R. a formulat notificare prin care a solicitat restituirea în natură sau acordarea de despăgubiri bănești pentru imobilul - construcție și teren, situat în Drobeta Turnu Severin. Prin Dispoziția nr. 318 din 03 martie 2006 emisă de Primăria Municipiului Drobeta Turnu Severin s-a propus acordarea de măsuri reparatorii în echivalent în conformitate cu prevederile Legii nr. 247/2005 (Titlul VII) privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente și a Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 247/ 2005. Dosarul aferent acestei dispoziții a fost înaintat la Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților și a fost înregistrat la Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor sub nr. 15550/CC din 09 iunie 2006. Prima instanță a apreciat că termenul rezonabil de soluționare a cererii nu a fost respectat în condițiile în care notificarea formulată de reclamant a fost soluționată după 5 ani de la data înregistrării dosarului. Pretinsa lipsă a unor documente prin care să se identifice cu exactitate suprafețele imobilului - teren și construcții pentru care au fost propuse măsuri reparatorii prin Dispoziția nr. 318/2006 nu justifică refuzul Comisiei Centrale de emitere a deciziei reprezentând titlul de despăgubire, având în vedere că toată documentația aferentă dispoziției menționate a fost transmisă acestei autorități, imobilul există în materialitatea lui, astfel că operațiunea de stabilire cu exactitate a suprafeței acestuia se realizează de evaluatorul ce va fi desemnat de Comisia Centrală, pe baza documentației existente în dosarul nr. 15550/CC și a constatărilor de la locul situării imobilului. S-a reținut că stabilirea cuantumului despăgubirilor este atributul exclusiv al Comisiei Centrale în cadrul procedurii instituite de Titlul VII al Legii nr. 247/2005, act normativ care acordă o despăgubire la nivelul valorii de piață a bunului în momentul acordării - Titlul I, Secțiunea I, art. 1, 16 și 43 ale legii). De asemenea, s-a apreciat că atât timp cât reclamantul nu este titularul unei decizii reprezentând titlu de despăgubire și nici nu a fost parcursă procedura prevăzută de Capitolul V 1 , Titlul VII al Legii nr. 247/2005, nu poate pretinde plata despăgubirilor. Sub aspectul daunelor cominatorii, pretențiile reclamantului au fost respinse ca neîntemeiate față de pârâtele A.N.R.P. și Comisia Centrală, având în vedere că în materia contenciosului administrativ, art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevede o altă modalitate de constrângere la executarea obligației, respectiv aplicarea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere. III. Recursurile formulate Împotriva acestei soluții, considerând-o netemeinică și nelegală au declarat recurs reclamantul și pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor. Motivele de recurs. Recursul declarat de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor. În motivele de recurs, pârâta Comisia Centrală a susținut că sentința primei instanțe este nelegală. A precizat recurentul că dosarul transmis Comisiei este incomplet, astfel că nu se pot identifica cu exactitate suprafețele de teren și construcții pentru care s-a propus acordarea de despăgubiri. Recurenta a precizat că nu s-a avut în vedere la pronunțarea soluției, caracterul complex al operațiunilor, respectiv etapa evaluării, a contestării raportului de evaluare, astfel că termenul rezonabil de soluționare presupune o perioadă mai mare de 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a sentinței. Recursul declarat de reclamantul S.R. Reclamantul a susținut, în motivele de recurs, că s-a admis greșit excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Primăria Drobeta Turnu Severin, Ministerul Finanțelor Publice și Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților. În ceea ce privește Primăria Drobeta Turnu Severin, s-a arătat că întrucât a soluționat notificarea, are calitate procesuală pasivă. Referitor la pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, a considerat că acesta trebuie să asigure sursele de finanțare a plății despăgubirilor și de asemenea este acționar al Fondului Proprietatea. Cu privire la Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților s-a apreciat că aceasta are atribuții în asigurarea organizării controlului și funcționării Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor. A precizat că cererea sa trebuie soluționată într-un termen rezonabil, pentru a se asigura efectivitatea accesului liber la justiție, că greșit s-a respins cererea de obligare la daune cominatorii, care reprezentau o modalitate de constrângere pentru executarea obligației. Analiza motivelor de recurs Înalta Curte, examinând motivele de recurs, sentința primei instanțe, probele cauzei și legislația aplicabilă, constată că ambele recursuri sunt nefondate. Situația de fapt Prin Dispoziția nr. 318 din 3 martie 2006, Primarul Municipiului Drobeta Turnu Severin a propus reclamantului acordarea de despăgubiri pentru imobilul expropriat situat în Drobeta Turnu Severin. Dosarul a fost înregistrat la Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor. Legislația aplicabilă Legea nr. 247/2005, Titlul VII Art. 16 alin. (1) „Deciziile/ dispozițiile emise de entitățile învestite cu soluționarea notificărilor, a cererilor de retrocedare sau, după caz, ordinele conducătorilor administrației publice centrale învestite cu soluționarea notificărilor și în care s-au consemnat sume care urmează a se acorda ca despăgubire, însoțite, după caz, de situația juridică actuală a imobilului obiect al restituirii și întreaga documentație aferentă acestora, inclusiv orice înscrisuri care descriu imobilele construcții demolate depuse de persoana îndreptățită și/ sau regăsite în arhivele proprii, se predau pe bază de proces-verbal de predare-primire Secretariatului Comisiei Centrale, pe județe, conform eșalonării stabilite de aceasta, dar nu mai târziu de 60 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi". Art. 16 alin. (2 1 ) „Dispozițiile autorităților administrației publice locale vor fi centralizate pe județe la nivelul prefecturilor, urmând a fi înaintate de prefect către Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, însoțite de referatul conținând avizul de legalitate al instituției prefectului, ulterior exercitării controlului de legalitate de către acesta". Art. 16 alin. (4) „Pe baza situației juridice a imobilului pentru care s-a propus acordarea de despăgubiri, Secretariatul Comisiei Centrale procedează la analizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) și (2) în privința verificării legalității respingerii cererii de restituire în natură". Art. 16 alin. (5) „Secretariatul Comisiei Centrale va proceda la centralizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) și (2), în care, în mod întemeiat cererea de restituire în natură a fost respinsă, după care acestea vor fi transmise, evaluatorului sau societății de evaluatori desemnate, în vederea întocmirii raportului de evaluare". În cauza de față s-a parcurs etapa soluționării notificării de către Primarul municipiului Drobeta Turnu Severin, s-a înregistrat dosarul la C.C.S.D., urmând etapa evaluării imobilelor. Din analiza probatoriilor aflate la dosarul de fond se reține că reclamantul a depus la dosarul de notificare actele care atestă dreptul său de proprietate asupra imobilului notificat, fișa imobilului, procesul verbal de preluare în care este descrisă construcția. În aceste condiții, susținerea C.C.S.D. privind lipsa unor acte doveditoare este neîntemeiată. În ceea ce privește termenul de soluționare a dosarului, arătăm că din analiza legislației relevante în cauză rezultă că prin Legea nr. 247/2005 nu s-a instituit un termen pentru soluționarea dosarelor. Referitor la lipsa unui termen de soluționare a cererilor din legislația națională aplicabilă, precizăm că potrivit art. ll alin. (2) din Constituția României tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern, iar dispozițiile alin. (2) din art. 20 al Constituției României obligă la aplicarea prioritară a reglementărilor internaționale privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte. România a ratificat Convenția Europeană a Drepturilor Omului prin Legea nr. 30/1994, astfel că instanța în fața căreia se invocă existența unei neconcordanțe între legislația națională și dispozițiile Convenției va aplica cu prioritate prevederile convenției. În baza aceluiași temei constituțional, jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului este direct aplicabilă în sistemul român de drept. În cauza de față, omisiunea legiuitorului de a prevedea un termen rezonabil de soluționare a procedurii se constituie în încălcarea art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, privind procesul echitabil. În jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului s-a statuat în mod constant că prin nefinalizarea procedurilor administrative și judiciare într-un termen rezonabil se aduce atingere evidentă art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. În raport de data depunerii cererii și jurisprudența Curții de la Strasbourg se reține că a avut loc o încălcare a dreptului la un proces echitabil, prin nesoluționarea într-un termen rezonabil a cererii de acordare a măsurilor reparatorii, astfel că motivul de recurs este nefondat. În consecință, având în vedere că reclamantul a depus la dosar toate actele necesare evaluării și că cererea sa trebuia soluționată într-un termen rezonabil, criticile aduse prin recurs de pârâtă sunt nefondate. În ceea ce privește soluționarea excepțiilor de către prima instanță, se constată că dezlegarea dată este legală. Înalta Curte arată că prin calitate procesuală se înțelege îndreptățirea de a figura într-un litigiu ca reclamant sau pârât. Calitatea procesuală pasivă presupune existența unei identități între persoana pârâtului și cel obligat în acel raport juridic. În speță, în raport de obiectul acțiunii, Primarul municipiului Drobeta Turnu Severin nu are calitate procesuală pasivă, întrucât această entitate și-a îndeplinit obligația prevăzută în Legea nr. 247/2005 de a transmite dosarul către C.C.S.D. iar în cadrul etapelor ulterioare privind evaluarea și emiterea titlului de despăgubire nu mai are nicio obligație legală. În ceea ce privește Ministerul de Finanțe, potrivit Legii nr. 247/2007 nu are competență nici în procedura de evaluare și nici în acea a plăților. Ministerul de Finanțe nu alocă fonduri pentru efectuarea plăților, decât în limita execuției bugetare. Mai precis, bugetul național poate cuprinde un capitol pentru despăgubiri dar bugetul se aprobă prin lege și nu de către M.F. Împrejurarea că Ministerul de Finanțe era acționar la Fondul Proprietatea, nu-i conferă calitate procesuală pasivă, în raport de obiectul cauzei și oricum, un acționar nu poate fi chemat în judecată în numele unei entități. Referitor la acordarea de penalități pe zi de întârziere, critica este nefondată, în raport de prevederile art. 24 din Legea nr. 554/2004 și complexitatea procedurii de emitere a titlurilor de despăgubire. De asemenea, soluția de respingere a cererii de obligare a pârâtei la emiterea titlului de despăgubiri pentru suma de 2.221.496 lei este legală, deoarece așa cum a explicat prima instanță, stabilirea cuantumului despăgubirilor este de competența exclusivă a C.C.S.D., eventual valoarea stabilită poate fi contestată, după transmiterea raportului de evaluare de către persoana îndreptățită. În ceea ce privește obligarea A.N.R.P. la plata despăgubirilor, această operațiune urmează a fi efectuată numai după epuizarea etapei de evaluare și comunicare a titlului de despăgubire, astfel că în lipsa titlului nu poate fi vorba de refuz nejustificat de a îndeplini o operațiune administrativă. Soluția instanței de recurs Având în vedere considerentele acestei decizii, în baza art. 312 C. proc. civ., recursurile urmează a se respinge ca nefondate.