ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1817/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1817/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

nelegalitate

Prin încheierea din data de 13

decembrie 2010 pronunțată în dosarul nr. 12272/3/2010, Tribunalul București - secția

a IX-a de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea de Apel București

- secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal cu soluționarea

excepției de nelegalitate a prevederilor H.G. nr. 39/1996, invocată de

reclamanta C.E., litigiul de fond având ca obiect solicitarea de obligare a

pârâtei R.A.A.P.P.S. la restituirea către Primăria Municipiului București a

apartamentului nr. 1 situat în București.

În motivarea excepției, reclamanta a

arătat, în esență, că prin H.G. nr. 39/1996, în mod nelegal, apartamentul în

care locuiește a fost trecut în administrarea pârâtei Regia Autonomă -

Administrația Patrimoniului Protocolului de Stat, nefiind îndeplinită cerința

de a fi preluat nelegal în administrare de către Consiliul General al

Municipiului București.

A susținut că legalitatea includerii

apartamentului în anexa H.G. nr. 39/1996 este condiționată de preluarea

nelegală de către C.L.M.B. în baza unei decizii emise de organe necompetente,

iar această condiție nu este îndeplinită, întrucât întreprinderea pentru

Administrarea Locuințelor funcționa legal în martie 1990.

A mai arată reclamanta că, pe parcurs,

au apărut mai multe hotărâri de guvern care au restrâns patrimoniul și că nota

de fundamentare a H.G. nr. 39/1996 este explicită în ceea ce privește

locuințele de protocol, rezultând că locuința sa nu s-a încadrat în situația

respectivă și că din eroare a fost preluată.

Pârâtul Guvernul României, în calitate

de emitent al actului administrativ, a formulat întâmpinare prin care a

solicitat, în principal, înlăturarea aplicării dispozițiilor art. 4 din Legea

nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, din rațiuni ce țin de

specificul raporturilor juridice de drept administrativ, considerând că

invocarea în anul 2011 a nelegalității H.G. nr. 39/1996 afectează siguranța

tuturor raporturilor juridice ce decurg din aplicarea actului, această perioadă

fiind departe de orice apreciere a caracterului rezonabil al termenului în care

poate fi atacat un act administrativ.

A invocat jurisprudența C.E.D.O. și

jurisprudența C.E.J., arătând că instanța națională poate pune în aplicare

principiile comunitare ale securității juridice și protecției încrederii

legitime în aprecierea comportamentului beneficiarilor fondurilor pierdute dar

și al autorităților administrative, cu condiția ca interesul Comunității să fie

pe deplin luat în considerare.

Menționează că în același sens este și

jurisprudența constantă a înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția

Contencios Administrativ și Fiscal, cu privire la hotărâri de Guvern adoptate

anterior Legii nr. 554/2004, menționând Deciziile nr. 2116/2009, 3231/2009 și

1206/2010.

În subsidiar, a solicitat respingerea

ca neîntemeiată a excepției de nelegalitate, întrucât reclamanta nu indică

vreun text de lege în raport cu care să conteste legalitatea H.G. nr. 39/1996,

susținerile acesteia vizând aspecte care țin de situația sa de chiriaș,

respectiv de cuantumul chiriei datorate.

Pârâtul Guvernul României a depus la

dosar Nota de fundamentare care a stat la baza adoptării HG nr. 39/1996.

Prin Sentința nr. 6731 din 15

noiembrie 2011, Curtea de Apel București - secția a VIII-a de contencios

administrativ și fiscal a respins excepția de nelegalitate formulată de

reclamantă.

Pentru a pronunța această soluție

instanța de fond a reținut că H.G. nr. 39/1996 a fost adoptată în temeiul art.

107 din Constituție, în forma anterioară revizuirii, avându-se în vedere

prevederile art. 10 alin. (2) din Legea nr. 112/1995, precum și prevederile

Hotărârii Parlamentului României nr. 18/1995.

Actul normativ reglementează situația

juridică a unor imobile trecute nelegal în administrarea Consiliului Local al

Municipiului București dispunând în sensul că aceste imobile, împreună cu

anexele și terenurile aferente prevăzute în anexa care face parte integrantă

din hotărâre, trec în administrarea R.A.A.P.P.S. sub autoritatea

Secretariatului General al Guvernului.

Printre imobilele prevăzute în Anexa

la H.G. nr. 39/1996 se află și imobilul situat în București, imobil în care

locuiește reclamanta.

Anexa a fost modificată ulterior prin

H.G. nr. 859/1996 și prin H.G. nr. 905/1997, dar nu în ceea ce privește

imobilul în care locuiește reclamanta.

Curtea a constatat că H.G. nr. 39/1996

este, indiscutabil, un act administrativ cu caracter individual, întrucât nu

produce efecte juridice erga ontnes ci doar față de anumite subiecte de drept,

precis determinate, sfera destinatarilor actului fiind limitată la lista

cuprinsă în Anexa la Hotărârea de Guvern.

De asemenea, Curtea a mai reținut că

actul administrativ a cărui nelegalitate se invocă a fost adoptat în anul 1996,

cu mult înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004 care reglementează

posibilitatea invocării pe cale de excepție a nelegalității unui act administrativ

și că, potrivit jurisprudenței constante a înaltei Curți de Casație și Justiție

- Secția Contencios Administrativ și Fiscal, dispozițiile Legii nr. 554/2004,

în măsura în care permit cenzurarea legalității actelor administrative cu

caracter individual emise anterior intrării în vigoare a acestei legi, încalcă

dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenția Europeană a

Drepturilor Omului și jurisprudența C.E.D.O., precum și art. 47 din Carta

Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, prin atingerea adusă principiului

securității juridice, principiu care constituie unul dintre elementele

fundamentale ale statului de drept.

Dispozițiile Legii nr. 554/2004 care

permit repunerea în discuție, în mod repetat și fără limită de timp, a

legalității oricărui act administrativ cu caracter individual, indiferent de

data emiterii acestuia, încalcă principiile și drepturile fundamentale,

contravenind jurisprudenței C.E.D.O. și a Curții de Justiție a Uniunii

Europene.

S-a reținut ca fiind relevantă Decizia

nr. 1206/2010 pronunțată de înalta Curte de Casație și Justiție - Secția

Contencios Administrativ și Fiscal, decizie care se referă chiar la H.G. nr.

39/1996.

În raport de cele reținute de instanța

supremă, Curtea a constatat că analizarea în anul 2011, pe cale excepției de

nelegalitate, a H.G. nr. 39/1996 este de natură să aducă atingere principiului

securității raporturilor juridice, Curtea de Justiție a Uniunii Europene

reținând, în cazuri similare, că atunci când partea îndreptățită să formuleze o

acțiune în anulare împotriva unui act comunitar, depășește termenul limită

pentru introducerea acțiunii, trebuie să accepte faptul că i se va opune

caracterul definitiv al actului respectiv și că nu va mai putea solicita în

instanță controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală

a excepției de nelegalitate.

Pe de altă parte, Curtea a observat că

reclamanta nu a indicat prevederile legale în raport cu care înțelege să

susțină nelegalitatea H.G. nr. 39/1996, or, examinarea legalității unui act

administrativ presupune în mod obligatoriu analizarea conformității acestuia cu

legea în temeiul căreia a fost emis sau adoptat și nu prin compararea cu alte

acte administrative de nivel similar, așa cum a susținut reclamanta care, în

cuprinsul notelor de ședință depuse la termenul din data de 18 octombrie 2011,

a solicitat depunerea documentației și a notelor de fundamentare care stau la

baza actelor normative indicate – H.G. nr. 574/1990, H.G. nr. 764/1990, H.G.

nr. 45/1992 etc. (filele 27-32).

împotriva acestei hotărâri, reclamanta C.E. a declarat recurs, criticând-o

pentru nelegalitate și netemeinicie, invocând ca temei legal dispozițiile art.

304

1

C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurenta

susține că motivarea soluției de respingere a excepției de nelegalitate pe

considerentul că analizarea sa în anul 2011 aduce atingere principiului

securității juridice, este străină de natura pricinii, în condițiile în care

H.G. nr. 39/1996 nu are caracterul juridic al unui act comunitar, efectele sale

juridice fiind limitate numai asupra unor subiecte de drept precis determinate,

în raport de localizarea lor pe teritoriul administrativ al municipiului

București.

De asemenea, se susține faptul că

instanța de fond în mod greșit a înlăturat de la aplicare deciziile Curții

Constituționale care s-a pronunțat pe excepția de neconstituționalitate a

dispozițiilor art. 4 alin. (1) a Legii nr. 554/2004, referitor la încălcarea

principiului neretroactivității legii civile și al securității raporturilor

juridice, prin posibilitatea atacării, pe calea excepției de nelegalitate a

unui act administrativ unilateral, chiar emis anterior intrării în vigoare a

Legii nr. 554/2004 (ex. Decizia nr. 425/2008, 874/2008 și cea mai recentă nr.

416/2011).

În altă ordine de idei, recurenta

susține că nu s-a reținut faptul că demersul său a fost inițiat încă din anul

1997, când a solicitat pârâtei să repare această nelegalitate, precum și că, în

raport de prevederile art. 2 lit. d) din Legea nr. 29/1990 a contenciosului

administrativ, nu era posibilă atacarea în justiție a actelor de gestiune ale

statului emise în administrarea patrimoniului său,.

Este greșită deopotrivă și motivarea,

potrivit căreia recurenta nu ar fi indicat prevederile legale la care se

raportează excepția de nelegalitate, atâta vreme cât din conținutul dosarului

rezultă clar statutul de locuință simplă, având regimul juridic instituit de

Legea nr. 112/1995.

O altă critică vizează faptul că

hotărârea atacată este lipsită de temei legal, în opinia recurentei, instanța

nu a stabilit dacă legea s-a aplicat corect sau nu, raportat la situația de

drept și de fapt existentă.

În fine, recurenta a susținut că

instanța de fond era obligată să judece în limitele cadrului procesual

stabilit, în exercitarea controlului judecătoresc garantat de Constituție, în

condițiile în care, nu a solicitat constatarea nulității H.G. nr. 39/1996

raportat la condițiile de fond și formă ale acesteia, ci doar verificarea

îndeplinirii condițiilor de includere în anexa hotărârii a locuinței sale.

În concluzie, s-a solicitat casarea

sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare.

Pârâții Guvernul României si R.A. -

Administrația Patrimoniului Protocolului de Stat au formulat întâmpinări,

solicitând respingerea recursului ca nefondat.

II. Considerentele înaltei Curți

asupra recursului

Examinând sentința atacată prin prisma

criticilor formulate de recurentă, cât și sub toate aspectele, în temeiul art.

304

1

C. proc. civ., înalta Curte constată că recursul este nefondat,

pentru considerentele care succed.

relevante

Excepția de nelegalitate invocată de

recurenta-reclamantă vizează H.G. nr. 39/1996 privind reglementarea situației

juridice a unor imobile trecute nelegal în administrarea Consiliului local al

municipiului București, care prevede că aceste imobile, împreună cu anexele și

terenurile aferente prevăzute în anexa care face parte integrantă din hotărâre,

trec în administrarea R.A.P.P.S., sub autoritatea Secretariatului General al

Guvernului.

Prin această

hotărâre s-a dispus trecerea în administrarea R.A.P.P.S a imobilului situat în

București.

Hotărârea a fost ulterior modificată

prin H.G. nr. 859/1996 și prin H.G. nr. 905/1997, în ceea ce privește anexa,

imobilul în discuție figurând în administrarea R.A.P.P.S. - poz.119 din Anexa

4.

Prima instanță a respins excepția de

nelegalitate a H.G. nr. 39/1996 pe considerentul că legalitatea actului

administrativ emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 nu poate

fi examinată oricând, pentru că astfel s-ar ajunge la încălcarea unor principii

fundamentale ale dreptului, reținând totodată că reclamanta nu a indicat prevederile

legale în raport cu care înțelege să susțină nelegalitatea H.G. nr. 39/1996.

Contrar susținerilor recurentei,

înalta Curte consideră că dezlegarea dată de judecătorul Curții de apel este

legală.

Este adevărat că prin Decizia nr. 874

din 10 iulie 2008, Curtea Constituțională a respins excepția de

neconstituționalitate a art. 4 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 și a

art. II alin. (2) din Legea nr. 262/2007, făcând trimitere la mai multe decizii

anterioare, cu nr. 404, 425 și 354/2008, prin care a reținut că textele de lege

criticate sunt în acord cu principiul stabilității raporturilor juridice care,

deși nu este consacrat expres în Constituția României, se deduce din

prevederile art. 1 alin. (3) din legea fundamentală și din preambulul Convenției

pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, cu

principiul neretroactivității legii, cu prevederile art. 16 alin. (1) și (2)

din Constituție, care consacră egalitatea cetățenilor în fața legii și a

autorităților publice și cu dispozițiile art. 126 alin. (6), care garantează

controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ.

Fără a ignora sau nega consistența

argumentelor reținute în contenciosul constituțional, înalta Curte nu poate

omite însă împrejurarea că judecătorul național este chemat în mod direct și

nemijlocit să facă efective drepturile și libertățile consacrate de Convenția

pentru apărarea drepturilor și libertăților fundamentale, așa cum au fost

interpretate în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, aceasta

constituind o garanție a aplicării blocului de convenționalitate în dreptul

intern, atât în privința calității legii naționale, cât și în interpretarea și

aplicarea acesteia.

Cu privire la raportul dintre dreptul

internațional și dreptul intern, art. 20 alin. (2) din Constituția României

instituie, pentru situația în care există un conflict între legile naționale și

normele cuprinse în pactele și tratatele internaționale la care România este

parte, regula aplicării directe și cu prioritate a tratatelor internaționale,

regulă de la care se poate deroga numai în cazul existenței unor dispoziții mai

favorabile cuprinse în dreptul intern.

Din această perspectivă, înalta Curte

constată că interpretarea exclusiv literală a art. 4 din Legea nr. 554/2004, în

sensul că procedura excepției de nelegalitate pe care o reglementează ar fi

aplicabilă și actelor administrative individuale anterioare intrării în vigoare

a acesteia, ar contraveni principiului securității raporturilor juridice,

element fundamental al preeminenței dreptului, enunțată în preambulul

Convenției ca o componentă a patrimoniului comun al statelor părți și în lumina

căreia trebuie interpretat dreptul la un proces echitabil în fața unei instanțe

judecătorești (cauza Brumarescu c. României, hotărârea din 30 septembrie 1999,

publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 414 din 31 august 2000, cauza

Sovtransavto Holding c. Ucraina, cererea nr. 48553/1999, hotărârea din 25 iulie

2002,cauza Prodan c. României, hotărâre din 11 decembrie 2008).

Deși se referă la repunerea în

discuție, fără limită în timp, a unei hotărâri judecătorești irevocabile,

argumentele Curții de la Strasbourg pot fi reținute și în cazul actului

administrativ unilateral individual intrat în circuitul civil, care nu a fost

atacat în termenele și condițiile prevăzute de lege, actul administrativ

unilateral fiind emis în realizarea puterii publice, trăsătură ce îi conferă

caracter obligatoriu și executoriu din oficiu.

Este adevărat că admiterea excepției

de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar

înlăturarea lui din litigiul în care a fost invocată excepția, dar beneficiarul

actului administrativ constitutiv sau constatator de drepturi nu se mai poate

prevala de el în fața instanței, văzându-se lipsit astfel de fundamentul

dreptului afirmat.

De aceea,

înalta Curte constată că prin consecințele juridice pe care le produce

admiterea unei excepții de nelegalitate asupra litigiului în cadrul căruia a

fost invocată și mai cu seamă prin posibilitatea invocării excepției fără

limită în timp, chiar cu privire la acte administrative unilaterale individuale

emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, art. 4 din acest act

normativ intră în coliziune cu principiul securității raporturilor juridice,

componentă a preeminentei dreptului, situație ce impune aplicarea cu prioritate

a art. 6 din Convenția privind apărarea drepturilor omului și libertăților

fundamentale, interpretat în lumina preambulului Convenției.

În speță, actul administrativ vizat de

excepția de nelegalitate este H.G. nr. 39/1996, în limitele descrise în partea

introductivă.

Această hotărâre de Guvern este un act

administrativ individual emis anterior Legii nr. 554/2004, astfel încât,

potrivit considerentelor expuse mai sus, nu poate fi supus controlului de

legalitate pe calea procesuală reglementată de art. 4 din această lege.

l. Temeiul legal al soluției adoptate

Pentru considerentele expuse, în

temeiul art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ. raportat la art. 4 alin. (3) din

Legea nr. 554/2004 se va respinge recursul de față, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de C.E.

împotriva sentinței nr. 6731 din 15 noiembrie 2011 a Curții de Apel București -

secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi

4 aprilie 2012