ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4492/2010

Obiectul acțiunii și procedura derulată în primă instanță Prin acțiunea formulată, reclamantul F.G.D., în contradictoriu cu pârâta Universitatea Națională de Apărare, a solicitat instanței anularea hotărârii Senatului Universității Naționale de Apărare nr. A9975 din data de 11 octombrie 2006 privind exmatricularea sa de la doctorat. În motivarea acțiunii reclamantul a arătat că, în urma susținerii concursului de admitere, a fost validat și înmatriculat la doctorat, la Universitatea Națională de Apărare, la data de 01 noiembrie 2003. Deși și-a susținut examenele în perioada noiembrie 2003-aprilie 2005, obținând calificativul „foarte bine”, în luna octombrie 2005 nu a mai fost reprogramat la susținerea referatului, iar la data de 15 septembrie 2006, Prof. Univ. Dr. G.M., conducătorul său de doctorat, a solicitat comandantului Universității Naționale de Apărare exmatricularea sa de la doctorat sub pretextul că „în anul de învățământ 2005-2006 nu a îndeplinit sarcinile prevăzute în programul de pregătire aprobat, întrerupând astfel respectivul program, fără să înainteze o cerere în acest sens”. În consecință, la data de 02 octombrie 2006, Senatul Universității Naționale de Apărare, prin hotărârea, nr. A9975 din 11 octombrie 2006 a aprobat cu unanimitate de voturi solicitarea conducătorului de doctorat privind exmatricularea pentru neîndeplinirea sarcinilor prevăzute în programul de pregătire. Aflând de exmatricularea sa în mod neoficial, la data de 24 noiembrie 2006 reclamantul a înaintat un raport către rectorul Universității prin care a solicitat analizarea situației sale, însă pentru că nu a obținut niciun răspuns oficial, a revenit la data de 19 mai 2008 solicitând reverificarea situației sale. Reclamantul a mai arătat că la data de 30 mai 2008 i-a fost comunicat faptul că „se menține răspunsul comunicat prin adresa din 06 decembrie 2008, adresă despre care nu cunoaște nimic.” Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Ministerul Apărării, pentru Universitatea Națională de Apărare, a invocat excepția tardivității introducerii cererii, iar cu privire la fondul cauzei a solicitat respingerea ca neîntemeiată a acțiunii, întrucât hotărârea ce face obiectul prezentului litigiu a fost adoptată cu respectarea prevederilor legale impuse de H.G. nr. 567/2005 privind organizarea și desfășurarea studiilor universitare de doctorat.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 489 din 10 februarie 2009, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis excepția tardivității formulării acțiunii invocată de pârât și a respins acțiunea formulată de reclamantul F.G.D., în contradictoriu cu pârâta Universitatea Națională de Apărare, prin Ministerul Apărării, ca tardiv formulată. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că raportul adresat de reclamant rectorului Universități, prin care a solicitat analizarea situației sale, echivalează cu îndeplinirea procedurii prealabile prevăzută de art. 7 Legea nr. 554/2004 și având în vedere că de la această dată până la data introducerii acțiunii – 18 iunie 2008, a trecut mai mult de 1 an [termen prevăzut de art. 11 alin. (2) Legea nr. 554/2004], acțiunea apare ca tardiv formulată. Împrejurarea că reclamantul se raportează la data primirii răspunsului cu adresa din 06 decembrie 2008 nu poate fi reținută, atâta timp cât din cuprinsul raportului reiese că la data înregistrării acestuia – 24 noiembrie 2006, acesta avea cunoștință de hotărârea atacată, prin care se aprobase exmatricularea sa de la doctorat.

Calea de atac exercitată împotriva sentinței Împotriva hotărârii instanței de fond, reclamantul F.G.D. a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. Recurentul-reclamant invocă prevederile art. 304 pct. 8 C. proc. civ., „când instanța, interpretând greșit actul juridic dedus judecății, a schimbat natura ori înțelesul lămurit și vădit neîndoielnic al acestuia”, susținând că instanța de fond a apreciat în mod eronat că raportul înregistrat în 29 noiembrie 2006, prin care a solicitat analizarea situației școlare, echivalează cu îndeplinirea procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, deși potrivit acestui text de lege, intimata avea obligația comunicării actelor administrative emise, respectiv hotărârea Senatului nr. A9975 din 11 octombrie 2000, prin care a fost exmatriculat de la doctorat în mod abuziv. În motivarea căii de atac, recurentul-reclamant a arătat că din probele administrate în cauză nu rezultă îndeplinirea procedurii comunicării actului administrativ a cărui anulare o solicită. Prin motivele de recurs se face referire la fondul cauzei, apreciind că anularea hotărârii Senatului Universității Naționale de Apărare nr. A9975 din 11 octombrie 2006, pe care a solicitat-o prin acțiunea formulată, se impunea ca urmare a dovezilor existente în dosar și pe care instanța de fond nu le-a administrat, dar, mai ales, consecință a principiilor de drept potrivit cărora quod nullum est nullum producit efectum” și „resolutio jure dantis resolvitur jur accipientis”. Arată că este util și pertinent pentru soluționarea cauzei, unirea excepției cu fondul pentru a demonstra nelegalitatea și netemeinicia excepției reținută de prima instanță. Susține recurentul-reclamant că termenul de un an prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 nu a fost depășit întrucât procedura prealabilă s-a încheiat la data de 30 mai 2008, data comunicării refuzului de soluționare a cererii astfel că acțiunea introdusă pe data de 18 iunie 2008 a fost formulată cu respectarea termenelor legale.

Apărările intimatului-pârât Prin concluziile scrise depuse la dosar, intimatul-pârât Ministerul Apărării Naționale a solicitat respingerea recursului ca nefondat cu motivarea că acțiunea reclamantului a fost corect respinsă de instanța de fond ca tardiv formulată, iar pe fondul cauzei hotărârea care face obiectul prezentului litigiu a fost adoptată cu respectarea prevederilor legale impuse de H.G. nr. 567/2005 privind organizarea și desfășurarea studiilor universitare de doctorat și Regulamentul de organizare și desfășurare a doctoratului în domeniul „Științe militare”, ediția 2000.

Procedura în fața Înaltei Curți Pe parcursul soluționării recursului, la data de 25 septembrie 2009, recurentul-reclamant a invocat excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 7 alin. (1) și art. 11 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Prin Decizia nr. 955 din 06 iulie 2010, Curtea Constituțională a respins ca neîntemeiată excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 7 alin. (1) și ale art. 11 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004. Cu privire la conformitatea dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, care instituie procedura prealabilă obligatorie, Curtea, prin mai multe decizii, a statuat în mod constant că „instituirea recursului prealabil sau grațios reprezintă o modalitate simplă, rapidă și scutită de taxa de timbru, prin care persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică are posibilitatea de a obține recunoașterea dreptului pretins sau a interesului său legitim direct de la organul emitent. Se realizează astfel, pe de o parte, protecția persoanei vătămate și a administrației, iar, pe de altă parte, degrevarea instanțelor judecătorești de contencios administrativ de acele litigii care pot fi soluționate pe cale administrativă, dându-se expresie principiului celerității”. De asemenea, Curtea a reținut că „nicio dispoziție constituțională nu interzice ca prin lege să se instituie o procedură administrativă prealabilă, fără caracter jurisdicțional, cum este, de exemplu, procedura recursului administrativ grațios sau a celui ierarhic”. în plus, s-a arătat că dreptul de acces liber la justiție nu este un drept absolut, el putând fi supus anumitor condiționări. Prin urmare, Curtea a statuat că „parcurgerea unei proceduri administrative prealabile, obligatorii, fără caracter jurisdicțional nu îngrădește dreptul de acces liber la justiție, atât timp cât decizia organului administrativ poate fi atacată în fața unei instanțe judecătorești”. Cât privește problema termenelor reglementate de art. 11 din Legea nr. 554/2004, înăuntrul cărora persoana vătămată trebuie să exercite dreptul la acțiune în contencios administrativ, Curtea, prin Decizia nr. 1161 din 17 septembrie 2009, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 703/20.10.2009. a respins excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 11 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și a statuat că aceste dispoziții „consacră excepția de la aplicarea termenului de prescripție stabilit Ia alin. (1) al aceluiași articol, în sensul că, pentru motive temeinice, cererea prin care se solicită anularea unui act administrativ individual poate fi introdusă și peste termenul de 6 luni, dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz. Aceste prevederi se aplică în mod egal tuturor celor aflați în situația reglementată de ipoteza normei criticate, instanța fiind cea care, în funcție de temeinicia motivelor invocate, încuviințează sau nu cererea introdusă și peste termenul de 6 luni.” De asemenea, prin Decizia nr. 123 din 16 februarie 2006, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 257/22.03.2006, Curtea a reținut că „stabilirea unor condiționări pentru introducerea acțiunilor în justiție nu constituie o încălcare a dreptului la accesul liber la justiție și la un proces echitabil”, iar „legiuitorul poate institui, în considerarea unor situații deosebite, reguli speciale de procedură, ca și modalitățile de exercitare a drepturilor procedurale, principiul liberului acces Ia justiție presupunând posibilitatea neîngrădită a celor interesați de a utiliza aceste proceduri, în formele și în modalitățile instituite de lege”. În lipsa unor elemente noi, de natură a modifica jurisprudența Curții în materie, cele statuate în deciziile indicate, precum și soluțiile pronunțate, își mențin valabilitatea și în acest dosar. II. Considerentele Înaltei Curți Examinând sentința atacată în raport de motivele invocate de recurentul-reclamant, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat. 1. Argumentele de fapt și de drept relevante Potrivit art. 11 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, „pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului verbal de conciliere după caz”. Sentința atacată reflectă interpretarea corectă a art. 11 din Legea nr. 554/2004 cu privire la depășirea termenului de un an pentru formularea acțiunii în contencios administrativ, având ca obiect anularea hotărârii Senatului Universității Naționale de Apărare nr. 9975 din 11 octombrie 2006, privind exmatricularea recurentului-reclamant de la doctorat. Textul de lege enunțat prevede că termenul de un an curge de la data comunicării actului, dar și de la data luării la cunoștință de actul administrativ individual, astfel că nu pot fi reținute criticile recurentului-reclamant ce vizează lipsa dovezii comunicării actului în litigiu. Termenul pentru introducerea acțiunii în contencios administrativ împotriva actelor administrative individuale își găsește reglementarea în art. 11 alin. (1), (2), (2 1 ), (3) și (5) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată prin Legea nr. 262/2007. Din aceste dispoziții rezultă că acțiunile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni. Termenul de 6 luni reprezintă regula în materie și, fiind calificat ca un termen de prescripție, este supus suspendării și întreruperii. Pentru astfel de acțiuni, în art. 11 alin. (2) se instituie și un termen maxim de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere. Este de necontestat faptul că reclamantul la data de 29 aprilie 2006, a înaintat un raport către comandantul Universității Naționale de Apărare prin care a solicitat prezentarea temeiului legal al exmatriculării sale de la doctorat și reînmatricularea pentru continuarea și finalizarea studiilor de doctorat. În mod corect, prima instanță a reținut că reclamantul avea cunoștință de hotărârea atacată de la data de 24 noiembrie 2006 astfel că formularea acțiunii la data de 18 iunie 2008 a fost făcută cu depășirea termenului de un an prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Nu se poate reține incidența motivului de modificare prevăzut de art. 304 pct. 8 C. proc. civ., întrucât prima instanță a interpretat în mod corect actul juridic dedus judecății, respectiv raportul din 24 noiembrie 2006, ca având natura juridică a plângerii prealabile prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004. Mai mult, reclamantul avea obligația formulării plângerii prealabile înainte de a se adresa instanței judecătorești, precizând ca termenul de 30 zile prevăzut de art. 7 din lege, a expirat. Ipoteza lit. c) din art. 11 trebuie înțeleasă ca fiind incidență și pentru situația în care autoritatea publică „tace”, în ceea ce privește plângerea prealabilă. Este de observat că legiuitorul a înțeles să vină cu un criteriu de natură a obliga subiectele de drept să depună diligențe și să nu tergiverseze introducerea acțiunii la instanța de contencios administrativ, cu scuza că nu s-a primit un răspuns scris de la autoritatea publică sesizată și că s-a așteptat primirea acestuia. Prin alin. (2) al art. comentat, legiuitorul arată, astfel, că perioada de așteptare a răspunsului la cereri sau, după caz, la plângeri prealabile, nu poate depăși termenul de un an de la data comunicării actului administrativ unilateral cu caracter individual, data luării la cunoștință de existența acestuia (în ipoteza terțului vătămat), respectiv data introducerii cererii de recunoaștere a unui drept subiectiv sau interes legitim (când nu există un act administrativ tipic). Constatând că prima instanță a soluționat cauza pe excepția tardivității formulării acțiunii, aspectele invocate de recurentul-reclamant și intimatul-pârât privind fondul cauzei, exced acestei soluții motiv pentru care nu s-a impus a fi analizate. Criticile ce vizează în principal unirea excepției tardivității acțiunii cu fondul nu pot fi reținute, în condițiile în care această solicitare a reclamantului a fost admisă în condițiile art. 137 alin. (2) C. proc. civ., astfel cum rezultă din practicaua hotărârii recurate, instanța analizând cu prioritate excepția care face de prisos analizarea fondului cauzei conform alin. (1) al textului de lege menționat. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs În consecință, în raport de prevederile art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborate cu cele ale art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.