ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4615/2011

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

de nelegalitate și procedura derulată în fața primei instanțe

Prin încheierea din data

de 31 martie 2010, Tribunalul București, secția a IX-a contencios administrativ

și fiscal, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004 a învestit, în primă instanță,

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, cu

soluționarea excepției de nelegalitate a Ordinului M.A.I. nr. 300/2004 și a ordinelor

nr. 996/2005 și 1418/2006 pentru modificarea și completarea Ordinului M.A.I.

nr. 300/2004, invocată de reclamant, suspendând judecata cauzei până la soluționarea

acestei excepții.

În motivarea excepției

de nelegalitate, reclamantul a arătat că aceste ordine nu au fost publicate și,

deci, nu puteau să producă efecte juridice, iar prin nepublicarea lor au fost încălcate

prevederile art. 10 alin. (1) și art. 11 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind

normele de tehnică legislativă, potrivit cărora ordinele, instrucțiunile și alte

acte normative emise de organele administrației centrale se publică în M. Of. al

României, partea I, precum și dispozițiile art. 75 din același act normativ și cele

ale art. 1 alin. (5) din Constituția României.

Prin întâmpinare, pârâta

Direcția Generală de Poliție a Municipiului București a solicitat respingerea excepției

de nelegalitate ca nefondată.

Pârâtul Ministerul Administrației

și Internelor, prin întâmpinare, a invocat inadmisibilitatea excepției de nelegalitate

invocată.

apel

Prin sentința nr. nr.

5167 din 15 decembrie 2010, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, a admis excepția inadmisibilității și, în consecință, a

respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a Ordinului M.A.I. nr. 300/2004

și a ordinelor nr. 996/2005 și 1418/2006 pentru modificarea și completarea Ordinului

M.A.I. nr. 300/2004, invocată de reclamant.

Pentru a pronunța această

soluție, prima instanță a reținut, în esență, că potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004

excepția de nelegalitate poate viza doar un act administrativ cu caracter individual,

or, ordinul nr. 300/2004 este un act administrativ cu caracter normativ care reglementează

desfășurarea activității de resurse umane din cadrul Ministerului Administrației

și Internelor, motiv pentru care nu poate forma obiectul unei excepții de nelegalitate.

Același caracter normativ având și ordinele prin care a fost modificat și completat

ordinul nr. 300/2004.

Totodată, prima instanță

a avut în vedere și prevederile art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, potrivit

cărora actele administrative cu caracter normativ pot fi atacate oricând, caz în

care partea nu rămâne lipsită de apărare, ci doar este îndrumată să apeleze la calea

acțiunii directe împotriva actului administrativ în cauză.

cauză

Împotriva acestei sentințe,

considerând-o nelegală și netemeinică, a declarat recurs reclamantul, invocând prevederile

art. 7 și 9 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac,

recurentul-reclamant a susținut, în esență, că în mod greșit prima instanță a respins

excepția de nelegalitate invocată ca inadmisibilă, în loc să soluționeze pe fond

această excepție cu care a fost învestită, arătând că de actele normative contestate

depinde soluționarea litigiului pe fond, în condițiile în care cele trei ordine

contestate reglementează modul de organizare și desfășurare a concursului a cărui

anulare a solicitat.

În concluzie, a solicitat

admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare

aceleiași instanțe, invocând și practica Înaltei Curți de Casație și Justiție în

această materie.

II. Considerentele Înaltei

Curți asupra recursului

Examinând cauza prin prisma

motivelor invocate de recurentul-reclamant și a prevederilor art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat.

de drept relevante

Excepția de nelegalitate

invocată în cauză vizează Ordinul M.A.I. nr. 300/2004 și ordinele nr. 996/2005 și

nr. 1418/2006 pentru modificarea și completarea ordinului nr. 300/2004, acte administrative

cu caracter normativ.

Potrivit art. 4 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată de Legea nr. 262/2007 „Legalitatea

unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii

acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție,

din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța, constatând

că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin

încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă

cauza. Încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă

niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate

fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care

instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios

administrativ competentă să o soluționeze”.

În conformitate cu dispozițiile

alin. (2) al acestui articol „Instanța de contencios administrativ se pronunță,

după procedura de urgență, în ședință publică, cu citarea părților și a emitentului.

În cazul în care excepția de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral

emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează

a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii

actului administrativ”.

Într-adevăr, legiuitorul

în art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 face trimitere în privința analizării

legalității la actele administrative cu caracter individual ceea ce ar putea conduce

la concluzia că s-ar limita posibilitatea invocării excepției de nelegalitate la

actul administrativ unilateral cu caracter individual, însă, în cuprinsul alin.

(2) al art. 4 este folosită sintagma „act administrativ unilateral” fără a se mai

face distincție între cel normativ și cel individual, fiind evident că omisiunea

legiuitorului cu privire la excepția de nelegalitate a actelor

normative

nu constituie fine de neprimire a excepției pentru aceste acte.

Conform principiului de

drept, potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte, iar

nu în sensul înlăturării efectelor sale, se apreciază că și în actuala reglementare

actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate

în procedura excepției de nelegalitate, prevăzută de art. 4 din Legea contenciosului

administrativ.

Astfel, actele administrative

cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în cadrul procedurii

excepției de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum

a fost modificat, modificarea având rolul de a include în sfera actelor și pe cele

individuale, iar nu de a le exclude pe cele normative.

În plus, principiul coerenței

legislative impune soluția admisibilității excepției de nelegalitate atât pentru

actele individuale cât și pentru cele normative, pentru ca acest mijloc de apărare

să nu își piardă funcția pentru care a fost creat. Dacă legiuitorul a înțeles să

pună la îndemâna justițiabililor un mijloc de apărare pe cale de excepție pentru

acte individuale, pe baza argumentului de logică juridică a fortiori, un asemenea

mijloc de apărare trebuie oferit părților și în privința actelor normative a căror

adresabilitate este generală și ale căror efecte se pot produce ori constata nu

doar imediat după emiterea lor, ci și mult ulterior acestui moment.

De altfel, din reglementarea

aparentă a Legii nr. 554/2004, așa cum a fost modificată și completată prin Legea

nr. 262/2007, nu rezultă niciun argument în favoarea ideii că legiuitorul ar fi

urmărit instituirea unui regim juridic diferit în privința actului administrativ

cu caracter individual, față de actul administrativ cu caracter normativ, în ceea

ce privește includerea acestora în sfera actelor administrative ce pot face obiectul

excepției de nelegalitate.

Această concluzie apare

cu atât mai întemeiată în contextul în care actul administrativ cu caracter normativ

poate fi atacat, în principiu, oricând [art. 7 alin. (1)¹], pe calea unei acțiuni

principale, condiții în care, în virtutea principiului qui potest plus, potest minus,

părții îi va fi deschisă și calea excepției, ca instrument prin care se urmărește,

în esență, înlăturarea efectelor unui act administrativ considerat nelegal.

Înalta Curte are în vedere

și practica constantă la nivelul secției de contencios administrativ și fiscal,

în sensul că ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 262/2007, s-au soluționat

pe fond excepțiile de nelegalitate invocate cu privire la actele administrative

cu caracter normativ.

adoptate în recurs

Pentru considerentele

expuse, în temeiul art. 312 alin. (3) C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea

nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul formulat, va casa sentința atacată,

cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare la aceeași instanță.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de A.I. împotriva sentinței nr. 5167 din 15 decembrie 2010 a Curții de Apel București,

secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată

și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință

publică, astăzi 7 octombrie 2011.