ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4615/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei. 1. Obiectul excepției de nelegalitate și procedura derulată în fața primei instanțe Prin încheierea din data de 31 martie 2010, Tribunalul București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004 a învestit, în primă instanță, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, cu soluționarea excepției de nelegalitate a Ordinului M.A.I. nr. 300/2004 și a ordinelor nr. 996/2005 și 1418/2006 pentru modificarea și completarea Ordinului M.A.I. nr. 300/2004, invocată de reclamant, suspendând judecata cauzei până la soluționarea acestei excepții.

În motivarea excepției de nelegalitate, reclamantul a arătat că aceste ordine nu au fost publicate și, deci, nu puteau să producă efecte juridice, iar prin nepublicarea lor au fost încălcate prevederile art. 10 alin. (1) și art. 11 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, potrivit cărora ordinele, instrucțiunile și alte acte normative emise de organele administrației centrale se publică în M. Of. al României, partea I, precum și dispozițiile art. 75 din același act normativ și cele ale art. 1 alin. (5) din Constituția României. Prin întâmpinare, pârâta Direcția Generală de Poliție a Municipiului București a solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca nefondată.

Pârâtul Ministerul Administrației și Internelor, prin întâmpinare, a invocat inadmisibilitatea excepției de nelegalitate invocată. 2. Hotărârea Curții de apel Prin sentința nr. nr. 5167 din 15 decembrie 2010, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis excepția inadmisibilității și, în consecință, a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a Ordinului M.A.I. nr. 300/2004 și a ordinelor nr. 996/2005 și 1418/2006 pentru modificarea și completarea Ordinului M.A.I. nr. 300/2004, invocată de reclamant.

Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut, în esență, că potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004 excepția de nelegalitate poate viza doar un act administrativ cu caracter individual, or, ordinul nr. 300/2004 este un act administrativ cu caracter normativ care reglementează desfășurarea activității de resurse umane din cadrul Ministerului Administrației și Internelor, motiv pentru care nu poate forma obiectul unei excepții de nelegalitate. Același caracter normativ având și ordinele prin care a fost modificat și completat ordinul nr. 300/2004. Totodată, prima instanță a avut în vedere și prevederile art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora actele administrative cu caracter normativ pot fi atacate oricând, caz în care partea nu rămâne lipsită de apărare, ci doar este îndrumată să apeleze la calea acțiunii directe împotriva actului administrativ în cauză.

4. Recursul declarat în cauză Împotriva acestei sentințe, considerând-o nelegală și netemeinică, a declarat recurs reclamantul, invocând prevederile art. 7 și 9 C. proc. civ. În motivarea căii de atac, recurentul-reclamant a susținut, în esență, că în mod greșit prima instanță a respins excepția de nelegalitate invocată ca inadmisibilă, în loc să soluționeze pe fond această excepție cu care a fost învestită, arătând că de actele normative contestate depinde soluționarea litigiului pe fond, în condițiile în care cele trei ordine contestate reglementează modul de organizare și desfășurare a concursului a cărui anulare a solicitat. În concluzie, a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, invocând și practica Înaltei Curți de Casație și Justiție în această materie.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurentul-reclamant și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Excepția de nelegalitate invocată în cauză vizează Ordinul M.A.I. nr. 300/2004 și ordinele nr. 996/2005 și nr. 1418/2006 pentru modificarea și completarea ordinului nr. 300/2004, acte administrative cu caracter normativ. Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată de Legea nr. 262/2007 „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.

În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze”. În conformitate cu dispozițiile alin. (2) al acestui articol „Instanța de contencios administrativ se pronunță, după procedura de urgență, în ședință publică, cu citarea părților și a emitentului.

În cazul în care excepția de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”. Într-adevăr, legiuitorul în art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 face trimitere în privința analizării legalității la actele administrative cu caracter individual ceea ce ar putea conduce la concluzia că s-ar limita posibilitatea invocării excepției de nelegalitate la actul administrativ unilateral cu caracter individual, însă, în cuprinsul alin. (2) al art. 4 este folosită sintagma „act administrativ unilateral” fără a se mai face distincție între cel normativ și cel individual, fiind evident că omisiunea legiuitorului cu privire la excepția de nelegalitate a actelor normative nu constituie fine de neprimire a excepției pentru aceste acte.

Conform principiului de drept, potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte, iar nu în sensul înlăturării efectelor sale, se apreciază că și în actuala reglementare actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în procedura excepției de nelegalitate, prevăzută de art. 4 din Legea contenciosului administrativ. Astfel, actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în cadrul procedurii excepției de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat, modificarea având rolul de a include în sfera actelor și pe cele individuale, iar nu de a le exclude pe cele normative.

În plus, principiul coerenței legislative impune soluția admisibilității excepției de nelegalitate atât pentru actele individuale cât și pentru cele normative, pentru ca acest mijloc de apărare să nu își piardă funcția pentru care a fost creat. Dacă legiuitorul a înțeles să pună la îndemâna justițiabililor un mijloc de apărare pe cale de excepție pentru acte individuale, pe baza argumentului de logică juridică a fortiori, un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit părților și în privința actelor normative a căror adresabilitate este generală și ale căror efecte se pot produce ori constata nu doar imediat după emiterea lor, ci și mult ulterior acestui moment.

De altfel, din reglementarea aparentă a Legii nr. 554/2004, așa cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 262/2007, nu rezultă niciun argument în favoarea ideii că legiuitorul ar fi urmărit instituirea unui regim juridic diferit în privința actului administrativ cu caracter individual, față de actul administrativ cu caracter normativ, în ceea ce privește includerea acestora în sfera actelor administrative ce pot face obiectul excepției de nelegalitate. Această concluzie apare cu atât mai întemeiată în contextul în care actul administrativ cu caracter normativ poate fi atacat, în principiu, oricând [art. 7 alin. (1)¹], pe calea unei acțiuni principale, condiții în care, în virtutea principiului qui potest plus, potest minus, părții îi va fi deschisă și calea excepției, ca instrument prin care se urmărește, în esență, înlăturarea efectelor unui act administrativ considerat nelegal.

Înalta Curte are în vedere și practica constantă la nivelul secției de contencios administrativ și fiscal, în sensul că ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 262/2007, s-au soluționat pe fond excepțiile de nelegalitate invocate cu privire la actele administrative cu caracter normativ. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (3) C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul formulat, va casa sentința atacată, cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare la aceeași instanță.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de A.I. împotriva sentinței nr. 5167 din 15 decembrie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 7 octombrie 2011.