ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3455/2012

Asupra recursului de față;

Din analiza actelor și lucrărilor dosarului,

constată următoarele:

I.Circumstanțele

cauzei

I.1.Cadrul procesual

Prin încheierea pronunțată la data de 12

octombrie 2010 în Dosarul nr. 6164/116/2010, Tribunalul Călărași, secția civilă,

a admis excepția necompetenței sale materiale în soluționarea cererii de anulare

a dispoziției din 10 august 2007 emisă de Inspectoratul General al Poliției Române

și a excepției de nelegalitate a Ordinului Ministrului Administrației și Internelor

nr. 400/2004, ambele formulate de reclamantul P.D.G. în contradictoriu cu Inspectoratul

de Poliție al județului Călărași și cu Inspectoratul General al Poliției Române,

a disjuns aceste capete de cerere și a dispus înaintarea lor la Curtea de Apel București,

secția de contencios administrativ și fiscal, spre competentă soluționare, cu suspendarea

judecării cauzei rămase în competența Tribunalului.

Cauza în privința căreia competența de

soluționare a fost declinată în favoarea Curții de Apel București, secția de

contencios administrativ și fiscal, a fost înregistrată pe rolul acestei din urmă

instanțe, la data de 18 februarie 2011 sub același nr. 579/116/2011.

Prin sentința civilă nr. 7102 din 25

noiembrie 2011, Curtea a admis excepția necompetenței sale materiale în soluționarea

capătului de cerere privitor la anularea dispoziției din 10 august 2007 emisă de

Inspectoratul General al Poliției Române, și a declinat competența de soluționare

a acestui capăt de cerere în favoarea Tribunalului Călărași, secția civilă, complete

specializate în contencios administrativ (înaintând cauza Înaltei Curți de Casație

și Justiție în vederea soluționării conflictului de competență) și a disjuns capătul

de cerere privitor la excepția de nelegalitate a Ordinului Ministrului Administrației

și Internelor nr. 400/2004, formându-se Dosarul nr. 10118/2/2011.

I.2.Hotărârea instanței de fond

Prin sentința nr. 557 din 27 ianuarie 2012,

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a

respins, ca neîntemeiată, excepția de nelegalitate a Ordinului Ministrului Administrației

și Internelor nr. 400/2004.

Pentru a hotărî astfel prima instanță a

reținut următoarele considerente:

Privitor la posibilitatea invocării excepției

de nelegalitate a unui act administrativ normativ, raportat la limitarea din cuprinsul

art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care se referă numai la actul administrativ

unilateral cu caracter individual, Curtea a reținut că invocarea excepției de nelegalitate

a actului administrativ normativ este admisibilă, așa cum s-a reținut în practica

judiciară constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, care a apreciat că terminologia

uzitată de lege nu este de natură să configureze un fine de neprimire a excepției

de nelegalitate a actelor administrativ-normative, principiul coerenței legislative

impunând interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în sensul admisibilității

excepției de nelegalitate pentru ambele categorii de acte administrative unilaterale.

Cât privește motivul de nelegalitate a

ordinului invocat de către reclamant și constând în nepublicarea acestuia în M.

Of., Curtea a reținut că la data adoptării ordinului, era în vigoare H.G. nr. 555/2001

pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile pentru supunerea proiectelor

de acte normative spre adoptare Guvernului, iar nu H.G. nr. 50/2005. Prin urmare,

în privința obligativității publicării ordinului în M. Of. erau aplicabile prevederile

din Legea nr. 24/2000, nuanțate însă prin art. 27 din H.G. nr. 555/2001 conform

căruia (1) Toate ordinele, instrucțiunile și alte asemenea acte cu caracter normativ

ale miniștrilor și conducătorilor celorlalte organe de specialitate ale administrației

publice centrale se publică în M. Of. al României, Partea I, prin grija acestora.

(2) Prefecții vor dispune publicarea ordinelor

emise în monitoarele oficiale ale județelor, potrivit reglementărilor în vigoare.

(3) Nu sunt supuse regimului de publicare

în M. Of. al României, Partea I, dacă legea nu dispune altfel, ordinele, instrucțiunile

și alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de

apărare, ordine publică și siguranță națională,

iar nu prevederile art. 28 din H.G. nr. 50/2001, invocate

de reclamant.

Prin urmare, nepublicarea Ordinului

nr. 400/2004 privind regimul disciplinar al personalului din Ministerul Administrației

și Internelor în M. Of. a avut temei în prevederile art. 27 alin. (3) din H.G.

nr. 555/2001, direct aplicabile.

Curtea nu a reținut trimiterile reclamantului

la prevederile art. 1 și 59 alin. (2) din Legea nr. 360/2002 privind statutul polițistului,

care dispune în sensul că procedura cercetării prealabile a polițistului se va reglementa

prin ordin al ministrului de interne, având în vedere că acest aspect concordă cu

conținutul Ordinului nr. 400/2004.

Au fost invocate și dispozițiile Legii

nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, care nu își

găsesc aplicabilitatea în cauză, raportat la motivul de nelegalitate, respectiv

nepublicarea în M. Of. a ordinului, această lege referindu-se la procedura de elaborare/adoptare

a proiectelor de acte normative.

I.3.Recursul exercitat în cauză

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs

reclamantul, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Recurentul a susținut, în esență, că judecătorul

fondului nu a justificat faptul aplicării art. 27 alin. (3) din H.G. nr. 555/2001

pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru

elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare,

în sensul că ordinul nu este supus obligativității publicării în M. Of. al României,

Partea I.

Cu privire la acest aspect a precizat că

Ordinul nr. 400/2004 nu prevede, în conținutul său reglementări din sectorul de

ordine publică ci doar norme de procedură a cercetării disciplinare a personalului

din Ministerul Administrației și Internelor.

A apreciat reclamantul că o mențiune foarte

importantă a acestui ordin este cuprinsă în Titlul V - Dispoziții finale, art. 30

unde se precizează că „Prezentul ordin intră în vigoare la data de 01 ianuarie  2005",

cu toate acestea, Ordinul nr. 400/2004 nu a fost publicat în M. Of.

Recurentul a susținut că, în cauză sunt

aplicabile dispozițiile art. 78 din Constituția României, potrivit căruia „Legea

se publică în M. Of. al României și intră în vigoare la 3 (trei) zile de la data

publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei", art. 11 alin.

(1) din Legea nr. 24/2000 privind Normele de tehnică legislativă în elaborarea actelor

normative, art. 27 alin. (1) din Hotărârea de Guvern nr. 555/2001, pentru aprobarea

Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea

și prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare.

Cu privire la aplicabilitatea art. 78 din

Constituția României, recurentul a invocat art. 3 alin. (1) lit. a) din Legea

nr. 52/2003, privind Transparența decizională în administrația publică care definește

actul normativ ca fiind „actul emis sau adoptat de o autoritate publică, cu aplicabilitate

generală” susținând că prin corelarea cuvântului „lege” cu sintagma „act normativ”

rezultă că acestea se afla în legătură reciprocă, atât din punct de vedere juridic

ca și definiție, cât și ca explicație oferită de dicționarul limbii române.

În continuare recurentul a argumentat neaplicarea

dispozițiilor art. 27 alin. (3) din H.G. nr. 555/2001 pentru aprobarea Regulamentului

privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea

proiectelor de acte normative spre adoptare, în sensul că, din interpretarea dispozițiilor

art. 1 din Legea nr. 360/2002 și art. 59 alin. (2) din aceiași Lege rezultă că polițistul

își exercită atribuțiile stabilite „prin lege” și că „procedura cercetării prealabile”

se reglementează prin ordin al ministrului.

Totodată a precizat că potrivit art. 78

din Constituția României și art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică

legislativă pentru elaborarea actelor normative, în vederea intrării în vigoare,

legile, ca și celelalte acte normative, cum ar fi și ordinul a cărui nelegalitate

se invocă, trebuie publicate în M. Of. al României. În acest sens sunt și prev.

art. 28 alin. (1) din H.G. nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile,

la nivelul Guvernului, pentru aprobarea, avizarea și prezentarea proiectelor de

acte normative spre adoptare.

A susținut recurentul că, prin nepublicarea

în M. Of. a Ordinului Ministrului Administrației și Internelor nr. 400/2004 au fost

încălcate dispozițiile legale citate. În baza acestui ordin, reclamantul a fost

sancționat de către șeful Inspectoratului de Poliție al județului Călărași cu „mustrare

scrisă” prin dispoziția de sancționare din 20 iulie 2007.

De asemenea a arătat că Legea nr. 360/2002

privind statutul polițistului se completează, potrivit art. 78 alin. (1) din acest

act normativ, cu prevederile Legii nr. 188/1999, iar aceasta din urmă se completează

cu prevederile legislației muncii, în măsura în care ele nu contravin legislației

specifice funcției publice. Potrivit C. muncii, acesta se aplică și raporturilor

de muncă reglementate prin legi speciale, în măsura în care legile speciale nu conțin

dispoziții specifice derogatorii. Ordinul nr. 400/2004 nu conține secrete de stat,

iar normele de cercetare disciplinară a polițiștilor, reglementate de acest ordin

nu se încadrează în categoria informațiilor clasificate, situație care ar fi permis

ca acest act normativ să nu fie publicat în M. Of. Reglementând procedura cercetării

disciplinare a unei categorii de funcționari publici, acest ordin ar fi trebuit

să asigure transparența acestei proceduri. Ordinul nu respectă cerința de legalitate

a publicării în M. Of., conform prevederilor art. 78 din Constituție și art. 1 coroborat

cu art. 59 alin. (2) din Legea nr. 360/2002.

II.Considerentele Înaltei Curți de Casație

și Justiție

În cadrul procedurii reglementate de

art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și

completările ulterioare, instanța de contencios administrativ învestită cu soluționarea

unei excepții de nelegalitate este abilitată să verifice, în principiu, doar concordanța

actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forță juridică superioară

în temeiul și în executarea cărora a fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei

și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție

și de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă

pentru elaborarea actelor normative.

În cauză, instanța de fond a respins în

mod corect ca neîntemeiată excepția de nelegalitate a Ordinului Ministrului Administrației

și Internelor nr. 400/2004 privind regimul disciplinar al personalului din Ministerul

Administrației și Internelor, întrucât la data emiterii ordinului au fost respectate

dispozițiile legale în vigoare, potrivit principiului tempus regit actum, respectiv

dispozițiile art. 27 alin. (3) din Anexa 1 la H.G. nr. 555/2001 pentru aprobarea

Regulamentului privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative

spre adoptare Guvernului. Astfel, potrivit textului citat, nu erau supuse regimului

de publicare în M. Of. al României, Partea I, dacă legea nu dispunea altfel, ordinele,

instrucțiunile și alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementări

din sectorul de apărare, ordine publică și siguranță națională. Or, Ordinul Ministrului

Administrației și Internelor nr. 400/2004 a fost emis în baza și în executarea Legii

nr. 360/2002 privind statutul polițiștilor, această lege reglementând practic statutul

unei categorii de funcționari publici specializați ce activează în sectorul ordinii

publice și siguranței naționale, astfel că valabilitatea lui nu este condiționată

de publicarea în M. Of. Pe de altă parte, art. 27 alin. (3) din anexa 1 la H.G.

nr. 555/2001, în vigoare la data emiterii Ordinului Ministrului Administrației și

Internelor nr. 400/2004, este în concordanță, la rândul său, cu dispozițiile

art. 108 alin. (4) Teza finală din Constituție, republicată, cu prevederile

art. 10 și art. 82 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă

pentru elaborarea actelor normative, republicată, precum și cu dispozițiile Legii

nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate.

Ministerul Administrației și Internelor

nu avea, cât privește Ordinul Ministrului Administrației și Internelor nr. 400/2004,

nici obligația aplicării prevederilor Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională

în administrația publică, acest act administrativ normativ fiind un act cu aplicabilitate

restrânsă la personalul Ministerului Administrației și Internelor și nu un act cu

aplicabilitate generală, pentru a fi incidente prevederile art. 3 lit. a) din Legea

menționată.

Pe de altă parte, din interpretarea dispozițiilor

art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, privind normele de tehnică legislativă

pentru elaborarea actelor normative, republicată, rezultă că nepublicarea actului

normativ atrage inopozabilitatea acestuia și nu nelegalitatea.

De asemenea, principiul constituțional

al ierarhiei actelor normative nu este încălcat pentru că polițiștilor nu le sunt

aplicabile dispozițiile din Legea nr. 188/1999 și nici actele normative emise în

executarea acesteia, cum este H.G. nr. 1210/2003 privind organizarea și funcționarea

comisiilor de disciplină și a comisiilor paritare în cadrul autorităților și instituțiilor

publice.

Aceasta deoarece, polițiștilor, funcționari

publici cu statut special, li se aplică prevederile din Legea nr. 360/2002, care,

potrivit art. 78 alin. (1) se completează cu dispozițiile Legii nr. 188/1999 numai

în situația în care domeniile respective nu sunt reglementate în legislația specifică

acestora, ori regimul disciplinar își găsește reglementare în cuprinsul Legii

nr. 360/2002, iar Ordinul Ministrului Administrației și Internelor nr. 400/2004

a fost emis în temeiul art. 59 alin. (2) din această Lege.

În raport cu cele mai sus arătate, reținând

că motivele de recurs invocate nu sunt întemeiate și că hotărârea atacată este legală

și temeinică, se va dispune, în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc.

civ., respingerea ca nefondat a recursului declarat de P.D.G. împotriva sentinței

nr. 557 din 27 ianuarie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal.

În același sens s-a pronunțat în mod constant

Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal (ex.

decizia nr. 449 din 29 ianuarie 2009).

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge

recursul declarat de reclamantul P.D.G. împotriva sentinței civile nr. 557 din 27

ianuarie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ

și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată,

în ședință publică, astăzi 13 septembrie 2012.