ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3125/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3125/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea

înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, reclamantul Sindicatul Național al Polițiștilor și

Vameșilor P.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul

Administrației și Internelor și Ministrul Administrației și Internelor,

suspendarea executării dispoziției administrative Nota-Raport din data de 24

noiembrie 2011 până la pronunțarea instanței de fond și obligarea pârâților în

solidar la daune morale de

20

.

000 RON, cu

cheltuieli de judecată.

În motivarea acțiunii,

reclamantul a arătat, în ceea ce privește cazul bine justificat, că nota raport

contestată reprezintă un act administrativ normativ mascat, ce conține dispoziții

adresate persoanelor juridice din subordine,fiind lovit de nulitate, întrucât contravine

convențiilor încheiate anterior între sindicat și minister, materializate în notele-raport

prin care s-a stabilit reținerea pe statele de salarii a cotizațiilor sindicale

și a contravalorii facturilor de telefonie mobilă, fără ca încetarea unilaterală

a acestor convenții să fi fost previzibilă.

A mai arătat reclamantul

că actul atacat nu îndeplinește condițiile legale, produce efecte retroactive, asupra

facturilor emise pentru luna octombrie și a cotizațiilor pe luna noiembrie, motivarea

actului este netemeinică, întrucât reținerile se făceau în sistem informatic, nu

au fost radiate funcții la compartimentele financiar contabile cu ocazia reorganizării

instituției, iar operarea manuală a fiecărei deduceri individuale din impozit presupune

mai mult efort fizic și mai multe ore de muncă.

Referitor la paguba iminentă,

reclamantul a susținut că are aproximativ 1.000 de contracte de utilizatori de telefonie

mobilă, încheiate în baza acordului pârâtului de a reține contravaloarea facturilor

telefonice pe statul de plata, iar în considerarea cotizațiilor lunare au fost încheiat

contracte de prestări servicii pentru care s-au emis facturi ce urmează fi plătite

terților, astfel că măsurile instituite prin nota-raport atacată pune sindicatul

în imposibilitate de a plăti aceste facturi, dar și salariile angajaților și impozitele

către stat.

Pârâții Ministerul Administrației

și Internelor și Ministrul Administrației și Internelor, prin întâmpinarea formulată,

au invocat excepția lipsei de obiect, având în vedere că prin Nota-Raport din 08

decembrie 2011 actul a cărei suspendare se solicită și-a încetat aplicabilitatea

începând cu data de 08 decembrie 2011.

De asemenea, au invocat

excepția inadmisibilității acțiunii, întrucât nota-raport atacată nu reprezintă

un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004.

Totodată, au invocat excepția

lipsei calității procesuale active a reclamantului, prin raportare la dispozițiile

art. 1 alin. (1) și art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, apreciind că

sindicatul nu poate face dovada vătămării create prin emiterea actului a cărei executare

se cere a fi suspendată, întrucât, atât cotizațiile, cât și contravaloarea facturilor

pentru serviciile de telefonie mobilă, vor putea fi plătite în continuare, în mod

individual, de către membrii de sindicat, astfel că reclamantul nu poate fi considerat

persoană vătămată. A mai arătat că nu se poate vorbi despre o eventuală vătămare

a membrilor de sindicat, în condițiile în care aceștia vor primi integral drepturile

bănești la care au dreptul, singura lor obligație fiind de a-și plăti cotizația,

precum și contravaloarea oricăror alte servicii de care beneficiază, individual.

Pe fondul cauzei, pârâții

au solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, apreciind că nu sunt îndeplinite

condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea

executării actului atacat.

Pârâtul Ministerul Administrației

și Internelor a formulat întâmpinare la cererea modificatoare, prin care a invocat

excepția lipsei procedurii prealabile, pe motiv că reclamantul nu a făcut dovada

formulării plângerii prealabile înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ.

Pârâtul a invocat și excepția

lipsei calității procesuale active a reclamantului, raportat la dispozițiile

art. 28 din Legea nr. 62/2011 potrivit cărora sindicatul poate acționa în justiție

pentru a apăra drepturile membrilor lui și față de împrejurarea că prezentul litigiu

nu vizează drepturile membrilor de sindicat. Pentru ipoteza în care s-ar aprecia

că acțiunea vizează drepturile membrilor de sindicat, a invocat excepția lipsei

dovezii calității de reprezentant, nefiind făcută dovada împuternicirii scrise din

partea membrilor de sindicat prevăzută de art. 28 alin. (2) din Legea nr. 62/2011.

Pe fondul cauzei, a solicitat

respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

Prin sentința nr. 88 din

10 ianuarie 2012, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ

și fiscal, a respins excepțiile lipsei procedurii prealabile, inadmisibilității,

lipsei calității procesuale active și lipsei dovezii calității de reprezentant invocate

de pârâți, ca nefondate și, în consecință, a admis acțiunea, astfel cum a fost modificată,

formulată de Sindicatul Național al Polițiștilor și Vameșilor P.L. în contradictoriu

cu pârâții Ministerul Administrației și Internelor și Ministrul Administrației și

Internelor și, în consecință, a dispus suspendarea executării Notei-Raport din 08

decembrie 2011 a M.A.I., până la pronunțarea instanței de fond.

Pentru a se pronunța astfel,

instanța de fond, a reținut, în esență, următoarele:

În ceea ce privește excepțiile

inadmisibilității acțiunii și lipsei plângerii prealabile, pe motiv că cererea introductivă

de instanță nu putea fi modificată în privința chiar a actului a cărui suspendare

se solicită, iar procedura prealabilă trebuia promovată anterior sesizării instanței,

instanța a constat că nu sunt întemeiate, sens în care le-a respins ca atare.

A susținut instanța că

acțiunea a fost modificată la primul termen de judecată, în condițiile art. 132

C. proc. civ., ca urmare a faptului că actul a cărui suspendare s-a solicitat prin

cererea inițială a fost revocat de pârât, fiind emis un alt act cu același conținut,

iar plângerea prealabilă împotriva acestui nou act a fost formulată anterior sesizării

instanței cu cererea modificatoare, fiind astfel respectate exigențele Legii

nr. 554/2004.

Referitor la excepția

inadmisibilității, instanța a constatat că , în mod evident, prin conținutul său,

actul contestat are natura juridică a unui act administrativ cu caracter intern,

adresat structurilor financiar-contabile din cadrul M.A.I., pentru reglementarea

unui aspect al activității acestora, fiind obligatoriu pentru destinatarii săi și

producător de efecte juridice atât în ceea ce îi privește pe destinatari, obligați

să se conformeze noilor reglementări, cât și față de terți, respectiv sindicate

și membrii de sindicat, prin sistarea anumitor rețineri ce se efectuau în statele

de plată a salariilor personalului M.A.I.

În ceea ce privește excepțiile

lipsei calității procesuale active și lipsei dovezii calității de reprezentant,instanța

a reținut că nu sunt nefondate, întrucât sindicatul a promovat prezenta acțiune

în justiție pentru apărarea unui drept propriu, dreptul la colectarea cotizațiilor

sindicale și a contravalorii facturilor de telefonie mobilă de la membrii săi prin

reținere de către angajator în statul de plată a salariilor, astfel că există identitate

între persoana reclamantului și titularul dreptului afirmat, nefiind necesară nici

împuternicirea scrisă din partea membrilor de sindicat de vreme ce reclamantul nu

acționează în numele acestora, conform art. 28 din Legea nr. 62/2011, ci în nume

propriu.

Referitor la excepția

lipsei calității procesuale active a reclamantului instanța a reținut că, în contenciosul

administrativ, existența vătămării produse prin actul atacat constituie o chestiune

de fond, de temeinicie a acțiunii în anularea actului, pentru justificarea calității

procesuale active, atât în acțiunea în anulare, cât și în cererea de suspendare

a executării acrului administrativ, fiind suficient ca reclamantul să invoce un

drept sau un interes legitim vătămat prin actul în discuție, condiție îndeplinită

în speță.

Pe fondul cauzei, instanța

a susținut că prin nota-raport din 08 decembrie 2011 privind unele măsuri pentru

îndeplinirea în bune condiții a activităților ce revin structurilor financiar-contabile

din cadrul M.A.I. s-a dispus ca, începând cu drepturile salariale aferente lunii

decembrie 2011, structurile financiar-contabile să nu mai efectueze în statele de

plată a salariilor reținerile reprezentând, printre altele, cotizațiile sindicale

și contravaloarea facturilor telefonice ale personalului care a încheiat contracte

de utilizatori de telefonie prin organizațiile sindicale.

S-a mai prevăzut că, prin

excepție de la dispoziția precedentă, pentru reținerile ce fac obiectul unor contracte/

convenții/ alte acte juridice deja încheiate la data notei-raport între M.A.I. și

organizațiile sindicale/ profesionale sau alte organizații de drept public/ privat,

sistarea reținerilor se va aplica începând cu ziua următoare celei în care respectivele

contracte/ convenții/ acte juridice își încetează efectele.

A argumentat instanța

de fond că în considerarea celor două principii incidente în materie - al legalității

actului administrativ și al executării acestuia din oficiu - suspendarea executării,

constând în operațiunea juridică de întrerupere vremelnică a efectelor actului,

constituie o situație de excepție, aceasta putând fi dispusă numai în cazurile și

în condițiile expres prevăzute de lege.

Instanța a reținut că

măsura sistării reținerilor reprezentând cotizația sindicală și contravaloarea facturilor

de telefonie mobilă în statul de salarii, justificată de necesitatea îmbunătățirii

activității structurilor financiar-contabile și a degrevării acestora de anumite

operațiuni pe fondul reducerii de personal, adoptată după ce, potrivit unei practici

administrative îndelungate, s-a acceptat ca reținerile respective să se facă pe

statul de salarii, apare ca fiind o măsură intempestivă și imprevizibilă, ce nu

a fost adusă anterior la cunoștința organizațiilor sindicale pentru a li se da posibilitatea

să se adapteze din timp la noua situație, astfel încât în activitatea lor să nu

apară disfuncții.

În concluzie, instanța

a reținut că sunt îndeplinite cerințele prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Împotriva acestei sentințe

a declarat recurs Ministerul Administrației și Internelor, care a invocat dispozițiile

art. 304 pct. 8 și ale art. 304

1

C. proc. civ., susținând, în esență,

următoarele critici:

- instanța de fond a soluționat

greșit excepția inadmisibilității acțiunii care a fost invocată de minister pentru

considerentul că actul a cărui suspendare s-a cerut și s-a dispus, nu este un act

administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, nefiind

apt să producă efecte juridice;

- instanța de fond a reținut

în mod greșit că Nota-raport în litigiu ar fi un act administrativ, deși nu a indicat

actul normativ de nivel superior pentru organizarea executării sau pentru aplicarea

căruia a fost emis pretinsul act administrativ dedus judecății;

- soluția dată pe fondul

cererii de suspendare, este nelegală și netemeinică, instanța de fond reținând în

mod greșit existența cumulativă a celor două condiții cerute la art. 14 din Legea

nr. 554/2004.

În concluzie, ministerul

a solicitat admiterea recursului, cu consecința respingerii cererii de suspendare

ca inadmisibilă, în principal și ca neîntemeiată, în subsidiar.

recurs

Recursul este întemeiat

pentru considerentele care vor fi prezentate în continuare.

Așa cum rezultă din expunerea

rezumativă prezentată la pct. 1 al acestor considerente, actul în litigiu a cărui

suspendare a fost pronunțată de Curtea de Apel, este reprezentat de nota raport

privind unele măsuri pentru îndeplinirea în bune condiții a activității ce revine

structurilor financiar-contabile din cadrul M.A.I., aprobată de ministrul Administrației

și Internelor la data de 8 decembrie 2011.

Astfel, s-a aprobat ca,

începând cu drepturile salariale aferente lunii decembrie 2011, structurile financiar-contabile

să nu mai efectueze în statele de plată ale salariilor reținerile menționate la

pct. 1 lit. a)-e) din Notă și anume:

a) cotizațiile și după

caz, împrumuturile și dobânzile datorate caselor de ajutor reciproc de pe lângă

instituțiile din cadrul aparatului central al instituțiilor și structurilor aflate

în subordinea/ coordonarea ministerului de către personalul propriu care are calitatea

de membru al acestora asociații;

b) cotizațiile datorate

de personalul aparatului central al instituțiilor și structurilor aflate în subordinea/

coordonarea ministerului pentru susținerea materială a activităților cultural-artistice

și sportive, desfășurate în instituțiile și structurile Ministerului Administrației

și Internelor și în asociațiile și cluburile sportive constituite în cadrul acestora;

c) cotizațiile datorate

pentru Corpul Național al Polițiștilor și Asociația Internațională a Polițiștilor

de către personalul aparatului central al instituțiilor și structurilor aflate în

subordinea/ coordonarea ministerului, personal care c calitatea de membru în aceste

condiții;

d) cotizațiile sindicale

datorate organizațiilor sindicale de către personalul aparatului central al instituțiilor

și structurilor aflate în subordinea/ coordonarea ministerului, personal ce are

calitatea de membri în aceste organizații;

e) contravaloarea facturilor

telefonice ale personalului aparatului central, al instituțiilor și structurilor

aflate în subordinea/ coordonarea ministerului, personal care a încheiat contracte

de utilizatori de telefonie prin organizațiile sindicale/ profesionale sau alte

organizații de drept public/ privat.

De asemenea, sindicatul

reclamant s-a apărat susținând că prin nota raport de mai sus a fost încălcată Convenția

din anul 2007 dintre sindicat și minister, materializată în nota-raport nr. 790624/2007

prin care s-a permis efectuarea reținerilor respective.

Sindicatul reclamant a

susținut, iar instanța de fond a fost de acord că nota-raport din litigiu reprezintă

un act administrativ supus regimului juridic reglementat prin Legea nr. 554/2004,

inclusiv în ceea ce privește măsura suspendării executării, concluzie lipsită de

temei legal.

Astfel, potrivit art.

2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare,

actul administrativ este un act juridic unilateral cu caracter individual sau normativ

emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării

executării legii sau pentru aplicarea în concret a legii.

Or, în cauză, Nota raport

în litigiu nu a fost emisă în baza unor dispoziții legale și nici pentru organizarea

executării sau pentru aplicarea unor dispoziții legale, ci , așa cum s-a și susținut,

a fost adoptată/ aprobată pentru denunțarea Convenției care s-a materializat în

nota raport nr. 790624/2007.

Oricum, prin nota raport

nr. 790624/2007 în care s-a materializat Convenția din 2007 dintre sindicat și minister

s-au născut raporturi juridice de drept comun, iar nu raporturi de drept administrativ,

iar prin nota raport din 2011 s-a pus capăt acelor raporturi juridice astfel încât

litigiul apărut nu este de competența instanțelor de contencios administrativ în

lipsa unor dispoziții legale expuse.

Pe de altă parte, din

dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/ 2004, rezultă că pentru

emiterea unui act administrativ, o autoritate/ organ/ instituție publică trebuie

să acționeze în regim de putere publică, adică să acționeze în baza unor norme de

drept public și în exercitarea unor prerogative de putere publică.

Or, în cauza de față,

ministerul recurent a acționat în baza/ ca urmare a Convenției materializate în

nota raport din 2007, în scopul denunțării convenției respective.

În concluzie, instanța

de recurs reține că actul în litigiu nu are natura juridică a unui act administrativ,

astfel încât dispozițiile Legii nr. 554/2004 sunt inaplicabile, cererea de suspendare

a actului fiind inadmisibilă în temeiul art. 14-15 din această lege.

Astfel fiind, recursul

va fi admis, soluția instanței de fond va fi desființată și cererea de suspendare

a notei raport aprobată la 8 decembrie 2011 va fi respinsă ca inadmisibilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de pârâtul Ministerul Administrației și Internelor împotriva sentinței nr. 881 din

10 ianuarie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ

și fiscal.

Casează sentința recurată

și respinge cererea ca inadmisibilă.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 21 iunie

2012.