ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 313/2011

Obiectul acțiunii. Prin cererea înregistrata pe rolul Judecătoriei Sinaia la 14 august 2009, reclamantul N.C. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Primarul Orașului Sinaia, Consiliul Local Sinaia și Administrația Finanțelor Publice a Municipiului Sinaia, anularea notei de constatare nr.88/2008 din data de 1 august 2008. În motivarea cererii sale, reclamantul a arătat că, prin nota de constatare, apreciată ca nelegală și netemeinică, s-a consemnat blocarea autoturismului său, fapt motivat de parcarea neregulamentară a acestuia, deblocarea fiind dispusă ulterior, în urma plății unei taxe în cuantum de 100 de lei. Prin sentința civila nr. 1153 din 22 octombrie 2009 a Judecătoriei Sinaia, s-a admis excepția necompetentei materiale a instanței si s-a declinat competenta soluționării cauzei in favoarea Tribunalului Prahova, secția comerciala si de contencios administrativ. Pentru a hotărî astfel, Judecătoria Sinaia a reținut că nota de constatare nr. 01417 din 1 august 2009 este un act cu caracter administrativ, căruia nu îi sunt aplicabile dispozițiile O.G. nr. 2/2001, cu privire la acest act fiind reglementată o procedură specială de contestare administrativă, așa cum rezultă și din Hotărârea de Consiliu Local nr. 88/2008 și art. 20 din Regulamentul de punere în aplicare a acesteia. Prin sentința nr. 58 din data de 9 februarie 2010 Tribunalul Prahova a admis excepția necompetenței sale materiale, invocată din oficiu de către această instanță, a declinat competenta de soluționare a prezentei cauze în favoarea Judecătoriei Sinaia și, constatând ivit conflictul negativ de competenta, a trimis cauza Curții de Apel Ploiești, secția comercială, contencios administrativ și fiscal. Pentru a hotărî astfel Tribunalul Prahova a reținut că esența actului contestat o constituie măsura sancționatore emisă în temeiul unei hotărâri a consiliului local ș i pentru care sunt aplicabile dispozițiile O.G. nr. 2/2001, competența revenind judecătoriei ca instanță de fond. A arătat această instanță că blocarea sau ridicarea unui autovehicul nu se poate face decât în urma angajării vreunei forme de răspundere juridică a conducătorului auto, răspundere care nu poate fi decât răspunderea contravenționala a persoanei vinovate de parcarea, oprirea sau staționarea neregulamentara a autovehiculului, care, de altfel, este prevăzuta expres de dispozițiile O.U.G. nr. 195/2002 și H.G. nr. 1391/2006, în hotărârile de consiliu local care autorizează măsura blocării sau ridicării unui autovehicul, fiind menționat în mod expres ca temei juridic O.G. nr. 2/2001 privind regimul contravențiilor. Se admite că măsura luată de către pârât este o sancțiune contravențională complementară, iar competența revine judecătoriei, conform O.G. nr. 2/2001. Acest punct de vedere a fost menționat și în minuta întâlnirii de lucru din data de 11 iunie 2008 dintre conducerea C.S.M. și membrii Comisiei „Unificarea practicii judiciare” cu președintele Secției civile de la I.C.C.J., reprezentantul Parchetului de pe lângă I.C.C.J. și președinții secțiilor civile ale curților de apel având ca obiect discutarea problemelor de practică judiciară neunitară în materie civilă, aferent trimestrului I. La pct. 11 al acestei minute se retine că fiind corectă opinia majoritară în sensul că măsura ridicării autovehiculelor constituie o sancțiune contravențională complementară, competenta materială de soluționare a cauzei aparținând judecătoriei. Totodată acest punct de vedere a fost exprimat și în minuta întâlnirii dintre membrii Comisiei pentru „unificarea practicii judiciare” cu președintele Secției de Contencios Administrativ și Fiscal de la I.C.C.J., reprezentații Secției Comerciale a I.C.C.J., reprezentanții Parchetului de pe lângă I.C.C.J. și președinții Secțiilor comerciale și ai Secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Curților de apel, având ca obiect unificarea practicii judiciare, din data de 10 aprilie 2009. Aceasta opinie are caracter obligatoriu pentru instanțe în realizarea obiectivului de unificare a practicii judiciare la nivel național.

Hotărârea instanței de fond. Prin sentința civilă nr. 15/CC din 13 aprilie 2010, Curtea de Apel Ploiești, secția comercială, contencios administrativ și fiscal, a stabilit competența de soluționare a prezentei cauze în favoarea Judecătoriei Sinaia.

Motivele de fapt și de drept care au stat la baza formării convingerii instanței. Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a apreciat că din conținutul dispoziției de blocare/ridicare a autovehiculului rezultă că acest act are caracterul unui act de constatare a contravenției chiar dacă se intitulează dispoziție de blocare/ridicare și nu proces-verbal de constatare a contravenției. Curtea a arătat că deși potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 , prin act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, potrivit art. 2 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, prin hotărâri ale autorităților administrației publice locale sau județene se stabilesc și se sancționează contravenții în toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuții prin lege, în măsura în care în domeniile respective nu sunt stabilite contravenții prin legi, ordonanțe sau hotărâri ale Guvernului. Prin raportare la aceste dispoziții, instanța fondului a constatat că dispoziția de blocare/ridicare a autovehiculului, emisă în temeiul acelei hotărâri a Consiliului Local, are caracterul unui act de constatare a contravenției, fapt ce atrage competența judecătoriei în primă instanță. A mai arătat prima instanță că dacă se ataca însuși actul prin care s-a stabilit fapta contravențională și aplicarea sancțiunii, respectiv hotărârea Consiliului Local, atunci litigiul ar fi avut caracterul unei acțiuni în contencios administrativ.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei sentințe au declarat recurs pârâții Consiliul Local Sinaia, Serviciul de Administrare a Orașului Sinaia, Serviciul Administrare Parcări Publice, Poliția Comunitară din cadrul Primăriei Sinaia și Primarul Orașului Sinaia, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. Motivele de recurs au fost întemeiate pe dispozițiile art. 304 pct. 8 și 9 C. proc. civ. 4.1. Recurenții apreciază că nota de constatare îndeplinește elementele unui act administrativ, fiind emis de către reprezentanții autorităților publice locale, în regim de putere publică și în vederea punerii în aplicare a HCL Sinaia nr. 88/2008 modificată prin HCL Sinaia nr. 34/2009, dând naștere unui raport juridic în care autoritatea publică locală are dreptul de a obține plata sumei reprezentând taxa de eliberare a domeniului public. 4.2. Împrejurarea că în temeiul de drept al emiterii HCL Sinaia nr. 88/2008 cu modificările ulterioare se face mențiunea că au fost avute în vedere și prevederile O.G. nr. 2/2001 trebuie coroborat cu întreg conținutul hotărârii locale. Astfel, prevederile O.G. nr. 2/2001 devin aplicabile doar în cazurile expres prevăzute la Cap.V Sancțiuni și contravenții din anexa 1 la HCL Sinaia nr. 88/2008, modificată și completată. 4.3. Ocuparea domeniului public nu este o contravenție, iar în nota de constatare se prevede expres că nu sunt aplicabile dispozițiile O.G. nr. 2/2001. 4.4. Conform prevederilor art. 27 din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice coroborate cu Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, consiliile locale au competența de a stabili modul în care sunt administrate și exploatate bunurile patrimoniale ale unității administrativ-teritoriale, inclusiv prin perceperea unor tarife, impozite și taxe locale. II. Hotărârea instanței de recurs. 1. Recursul este fondat. 1.1. Este lesne de observat că în speță s-au formulat trei opinii asupra aceleiași probleme de drept, respectiv în ceea ce privește competența materială în primă instanță de soluționare a plângerii formulate împotriva notei de constatare nr. 01417 din 1 august 2009 întocmită în baza HCL Sinaia nr. 88/2008, cu modificările ulterioare. 1.1.1. O primă opinie a fost exprimată de Judecătoria Sinaia, conform căreia actul atacat intră sub incidența Legii nr. 554/2004 modificată și completată, iar competența materială aparține Tribunalului Prahova, secția comercială și de contencios administrativ. 1.1.2. Cea de-a doua opinie a aparținut Tribunalului Prahova, secția comercială și de contencios administrativ, și a fost în sensul că măsura luată prin nota de constatare este o sancțiune contravențională complementară, iar competența materială de soluționare a plângerii formulate, în primă instanță, aparține Judecătoriei Sinaia, potrivit prevederilor O.G. nr. 2/2001. 1.1.3. Curtea de Apel Ploiești, secția comercială și de contencios administrativ și fiscal, prin pronunțarea regulamentului de competență, a susținut o a treia opinie, conform căreia, nota de constatare este un act de constatare a contravenției, fapt ce atrage competența judecătoriei în primă instanță, neavând importantă cum este denumit actul încheiat. 1.2. Dispozițiile art. 1 din O.G. nr. 2/2001 modificată și completată, instituie principiul legalității, al prevederii faptei în legea contravențională. Nu poate fi admisă teza potrivit căreia nu are importanță denumirea actului încheiat, dacă din cuprinsul acestuia se poate deduce că este vorba despre săvârșirea unei contravenții. Atât HCL Sinaia nr. 88/2008, cât și nota de constatare atacată au obligația să conțină prevederi exprese în sensul că fapta comisă reprezintă o contravenție. HCL nr. 88/2009, pentru a fi încadrată în categoria largă a „legii contravenționale”, trebuie să cuprindă elementele obligatorii prevăzute de art. 3 din O.G. nr. 2/2001, și anume, descrierea faptelor ce constituie contravenție, sancțiunea ce urmează să se aplice pentru fiecare dintre acestea; în cazul sancțiunii cu amenda se va stabili limita minimă și maximă a acesteia sau, după caz, cote procentuale din anumite valori; se pot stabili și tarife de determinare a despăgubirilor pentru pagube pricinuite prin săvârșirea contravențiilor. La rândul său, nota de constatare, în ipoteza în care reprezintă în realitate un proces-verbal de contravenție trebuie să cuprindă în mod obligatoriu anumite informații conform art. 16 din O.G. nr. 2/2001 modificată și completată, sub sancțiunea nulității actului. 1.3. HCL nr. 88/2008 nu conține elementele obligatorii existente în O.G. nr. 2/2001 modificată și completată, ci aprobă o activitate de blocare/ deblocare a autovehiculelor care ocupă ilegal drumurile publice sau terenuri aparținând domeniului public și privat al orașului Sinaia. Același act administrativ stabilește un tarif pentru eliberarea spațiilor expres nominalizate. 1.4. Împrejurarea referirii în cuprinsul HCL Sinaia nr. 88/2008 la prevederile O.G. nr. 2/2001 modificată și completată, are relevanță numai în privința stabilirii și sancționării unor contravenții legate de activitatea de blocare/ deblocare a autovehiculelor și în aceste condiții, este descrisă fapta contravențională și sunt inserate celelalte elemente obligatorii, conform cerinței din O.G. nr. 2/2001. 1.

Rezultă astfel că teza conform căreia HCL Sinaia nr. 88/2008 prevede că activitatea de blocare/ deblocare a autovehiculelor care ocupă ilegal domeniul public reprezintă/ constituie o contravenție, nu poate fi primită. 1.

Cea de-a doua teză, care susține că prin HCL nr. 88/2008 și prin nota de constatare se consacră existența unei sancțiuni contravenționale complementare, de asemenea, nu poate fi împărtășită. Sancțiunea contravențională complementară se aplică, de regulă, prin însuși procesul-verbal de contravenție ce constată săvârșirea contravenției și aplică sancțiunea principală. În ipoteza în care sancțiunea complementară este aplicată de un alt agent constatator decât cel care a constatat săvârșirea contravenției și a aplicat sancțiunea contravențională principală este obligatoriu să existe un act normativ care să permită celui de-al doilea agent constatator să sancționeze contravenientul cu o sancțiune contravențională complementară. În speță, HCL nr. 88/2008 nu prevede o astfel de posibilitate și nu face referire la un proces-verbal de contravenție și la o sancțiune principală aplicată. 1.

Teza acceptată de instanța de recurs este cea a calificării HCL nr. 88/2008 și implicit a notei de constatare nr. 01417 din 1 august 2009, ca fiind acte administrative unilaterale, primul normativ, iar cel de-al doilea individual, fiind îndeplinite prevederile Legii nr. 554/2004 modificată și completată, în ceea ce privește îndeplinirea condițiilor de existență a unui act administrativ. Competența în primă instanță este cea prevăzută de art. 10 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată și aparține Tribunalului Prahova, secția comercială și de contencios administrativ și fiscal. 1.

Prezenta hotărâre nu contrazice cele stabilite în minutele întâlnirii de lucru din 11 iunie 2008 și 10 aprilie 2009 la nivelul Consiliului Superior al Magistraturii, având în vedere că, potrivit datelor din prezenta cauză, actele contestate nu se încadrează în categoria actelor emise în baza O.G. nr. 2/2001 modificată și completată. 2. Față de acestea, în drept, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, se va admite recursul formulat, se va casa sentința recurată în sensul că se va stabili competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Prahova, secția comercială și de contencios administrativ și fiscal.