ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1664/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1664/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

primei instanțe

Prin cererea înregistrată pe rolul

Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal

reclamantul D.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Autoritatea

Națională pentru Protecția Consumatorilor (A.N.P.C.) și Comisariatul Regional

pentru Protecția Consumatorilor Prahova, constatarea nulității

absolute/anularea Ordinului nr. 87 din 31 martie 2009 emis de A.N.P.C. prin

care s-a dispus încetarea raporturilor sale de serviciu prin eliberarea din

funcția publică deținută de inspector-șef adjunct; reîncadrarea sa într-o

funcție echivalentă celei desființate prin reorganizarea dispusă, și anume cea

de comisar șef adjunct la C.J.P.C. Călărași; obligarea pârâtelor la achitarea

de despăgubiri constând în prejudiciul produs prin eliberarea sa din funcția

publică deținută de inspector șef adjunct, respectiv diferența de salariu

dintre salariul obținut pentru funcția de inspector șef adjunct al O.J.C.P.

Călărași și funcția actuală de comisar, pe perioada de la intrarea în vigoare a

ordinului A.N.P.C. nr. 87/2009 și până la reîncadrarea sa efectivă pe o funcție

similară celei desființate prin reorganizare, indexate și reactualizate;

anularea Ordinului nr. 190 din 8 aprilie 2009 prin care reclamantul a fost

numit, pe perioadă nedeterminată, în funcția publică de execuție de comisar 1

superior, treapta 1 de salarizare în cadrul C.J.P.C. Călărași – C.R.P.C.

Prahova, precum și obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea acțiunii, reclamantul a

criticat ordinul contestat pentru nerespectarea condiției prevăzute de art. 62 alin.

(2) din Legea nr. 53/2003, arătând că ordinul nu este motivat în fapt și în

drept.

A mai arătat reclamantul că nu i

s-au comunicat documentele necesare pentru a putea aprecia dacă a operat o

reorganizare efectivă, reală și serioasă, iar prin notificarea nr. 327 din 31

martie 2009, anexată, i s-a solicitat opțiunea cu privire la posturile oferite,

dintre care doar unul în județul Călărași, fiind implicit obligat să opteze

pentru acest post, inferior celui pe care îl deținuse, contrar dispozițiilor

legale incidente.

Reclamantul a mai susținut că

ordinul a fost emis în perioada în care se afla în concediu de odihnă, potrivit

înscrisurilor aflate la dosarul cauzei, că dispozițiile acestuia au fost de

natură a-i încălca dreptul la preaviz și că nu este precizat termenul în care

ordinul poate fi contestat la instanța competentă, aspecte de natură a atrage

nulitatea absolută a actului administrativ atacat.

O altă critică a reclamantului a

privit reorganizarea produsă la nivelul A.N.P.C., considerată ca nefiind

efectivă, reală și serioasă, ci una motivată politic, în condițiile în care

postul de inspector-șef adjunct al fostului O.J.P.C. Călărași s-a desființat

însă, prin H.G. nr. 284/2009 a fost înființată funcția publică de Comisar-șef

adjunct al Comisariatului Județean pentru Protecția Consumatorilor Călărași,

funcție cu aceleași atribuții și același nivel de salarizare, fiind ocupată de

către o altă persoană, promovată pe criterii politice, fără a-i fi fost pusă la

dispoziție reclamantului.

A mai arătat reclamantul că, la

plângerea prealabilă formulată, în răspunsul pârâtei A.N.P.C. s-a făcut

referire la O.U.G. nr. 37/2009, act normativ adoptat după o lună de zile de la

momentul emiterii ordinului contestat, în motivarea oferită de aceasta făcându-se

referire la reorganizarea instituției.

Prin întâmpinările depuse în cauză,

pârâtul Comisariatul Regional pentru Protecția Consumatorilor a invocat excepția

lipsei calității sale procesuale pasive, iar pârâta A.N.P.C. a ridicat excepția

prematurității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile.

Prin sentința civilă nr. 654 din 4

februarie 2010, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ

și fiscal a respins acțiunea reclamantului ca neîntemeiată.

Pentru a hotărî astfel, prima

instanță a apreciat că Ordinul nr. 87 din 31 martie 2009 este legal emis în

baza dispozițiilor art. 99 din Legea nr. 188/1999, ca urmare a reorganizării

Autorității Naționale pentru Protecția Consumatorilor conform prevederilor H.G.

nr. 284/2009, reclamantul neavând un drept recunoscut de lege vătămat.

Instanța de fond a mai apreciat că

din conținutul ordinului contestat rezultă temeiurile de drept în baza căruia a

fost emis și actele care au stat la baza emiterii, existând astfel

posibilitatea analizării de către instanța de contencios administrativ a

legalității sale în raport de dispozițiile Legii nr. 188/1999.

A constatat Curtea că în speță au

fost respectate dispozițiile art. 99 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind

termenul de preaviz, ulterior emiterii ordinului, 1 aprilie 2009, deoarece de

la acel moment ordinul începe să-și producă efecte pentru reclamant, cu

specificul rezultând din faptul că eliberarea din funcția publică a operat ca

urmare a reorganizării, iar în perioada de preaviz reclamantul a optat și a

fost numit, prin Ordinul nr. 190 din 8 aprilie 2009 pe o funcție de execuție de

comisar 1 superior,

treapta 1 de salarizare în cadrul C.J.P.C. Călărași – C.R.P.C. Prahova.

A mai arătat prima instanță că

motivul de nelegalitate privind emiterea ordinului în perioada în care

reclamantul se afla în concediu de odihnă nu infirmă legalitatea Ordinului nr. 87/2009,

deoarece efectuarea concediului de odihnă nu operează o suspendare a raportului

de funcție a reclamantului, nefiind prevăzut de dispozițiile art. 94 din Legea nr.

188/1999.

Prima instanță a apreciat că Ordinul

nr. 87 din 31 martie 2009 este legal emis ca urmare a reorganizării efective și

reale, în condițiile H.G. nr. 284/2009 privind reorganizarea și funcționarea A.N.P.C.,

iar Ordinul nr. 190 din 8 aprilie 2009 este legal emis nefiind o consecință a

unui viciu de consimțământ al reclamantului.

Instanța de fond a respins

excepțiile invocate de către pârâți, arătând că, pe de o parte,

Comisariatul Regional pentru

Protecția Consumatorilor are calitate procesuală pasivă în ceea ce privește

obligația de plată a drepturilor salariale solicitate de reclamant, iar, în

ceea ce privește ce-a de-a doua excepție, în cauză procedura prealabilă

prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu este obligatorie, în

raport de dispozițiile speciale ale art. 106 din Legea nr. 188/1999.

Împotriva acestei sentințe a

formulat recurs, în termenul legal, reclamantul D.A., criticând-o pentru

nelegalitate și netemeinicie.

Invocând ca motive de nelegalitate a

hotărârii primei instanțe prevederile art. 304 pct. 7 și pct. 9 C. proc. civ., recurentul-reclamant

a arătat că instanța de fond în mod eronat a respins aspectele de nelegalitate

invocate, realizând totodată o greșită interpretare și aplicare a textelor de

lege incidente.

În esență, următoarele critici și

susțineri ale recurentului-reclamant au fost dezvoltate prin motivele de recurs

prezentate:

- în mod incorect prima instanță a

apreciat că nu poate fi reținut ca motiv de nelegalitate al ordinului contestat

nemotivarea acestuia în fapt și în drept, în condițiile în care, referirile din

cuprinsul actului la diferite texte de lege fiind incomplete și vagi i-au îngrădit

practic posibilitatea de contestare a unui caz concret de eliberare din funcția

publică;

- eronat s-a apreciat că emiterea

ordinului în perioada efectuării concediului legal de odihnă nu afectează

legalitatea actului, fiind superficial interpretate prevederile incidente, respectiv

art. 94 din Legea nr. 188/1999, fără trimiterea la prevederile Codului muncii,

potrivit art. 117 din Legea nr. 188/1999, ceea ce atrăgea aplicarea art. 60 alin.

(1) lit. i) din respectivul cod;

- motivarea instanței de fond cu

privire la acordarea perioadei de preaviz, invocată ca fiind un alt aspect de

nelegalitate este vădit greșită întrucât este în totală contradicție cu

prevederile art. 99 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, căci preavizul se acordă

anterior eliberării din funcția publică și nu ulterior, cum s-a procedat în

cazul său;

- neindicarea în cuprinsul Ordinului

nr. 87/2009 a instanței competente a soluționa o eventuală contestare și

termenul fixat în acest sens;

- greșit s-a apreciat că

reorganizarea produsă la nivelul A.N.P.C., conform H.G. nr. 284/2009, a fost reală,

câtă vreme ea nu este efectivă și serioasă, argumentarea instanței de fond vizând

modificările fișelor de post în proporție de peste 50% fiind pur formală și neadecvată;

- nu s-a făcut dovada modificărilor susținute

de către A.N.P.C. cu fișele de post, în realitate operând numai modificarea denumirii

structurilor și a funcțiilor.

Raportat la toate motivele expuse,

recurentul-reclamant a solicitat modificarea sentinței primei instanțe, ca o

consecință a admiterii recursului declarat, în sensul anulării Ordinului nr. 87

din 31 martie 2009 și al actului subsecvent, respectiv a Ordinului nr. 190 din 8

aprilie 2009 prin care a fost numit în actuala funcție de comisar I superior,

treapta 1 în cadrul C.J.P.C. Călărași, urmând a se dispune reîncadrarea sa pe o

funcție publică similară celei desființate prin reorganizarea pretinsă de Ordinul

nr. 87/2009, cu plata corespunzătoare a drepturilor salariale.

Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor

Autoritatea pârâtă A.N.P.C. a

formulat întâmpinare în cauză prin care a solicitat respingerea recursului

promovat, justificat de faptul că recurentul-reclamant nu aduce critici pertinente

și concludente hotărârii contestate.

S-a mai arătat că urmare a reorganizării

A.N.P.C. funcțiile publice de „inspector-șef” și cele de „inspector șef

adjunct” s-au desființat, în locul acestora înființându-se funcțiile de

„comisar șef” și respectiv „comisar șef adjunct”, atribuțiunile delimitate prin

fișele de post fiind semnificativ diferite.

În cursul soluționării recursului de

față, la solicitarea recurentului-reclamant, și în conformitate cu prevederile H.G.

nr. 882/2010, privind organizarea și funcționarea A.N.P.C., pentru opozabilitate,

a fost citat și Comisariatul Județean pentru Protecția Consumatorilor Călărași,

subunitate a A.N.P.C., actualul angajator al recurentului (filele 38-42 dosar recurs).

În temeiul art. 305 C. proc. civ. a

fost încuviințată proba cu înscrisuri solicitată de recurent, sens în care au

fost depuse la dosar o serie de înscrisuri, respectiv fișe ale posturilor

deținute de recurent începând cu perioada mai 2005 - august 2007 și cele corespunzătoare

postului actual, stabilite prin H.G. nr. 882/2010.

de recurs

Analizând sentința atacată prin

prisma criticilor ce i-au fost aduse, față de apărările formulate și de prevederile

legale incidente din materia supusă verificării, Înalta Curte apreciază că se

impune admiterea recursului de față, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc.

civ. cu referire la art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în sensul și pentru

considerentele ce urmează a fi arătate.

Prin Ordinul nr. 87 emis la data de

31 martie 2009, Președintele intimatei A.N.P.C. a dispus ca începând cu data de

1 aprilie 2009 să înceteze raportul de serviciu al reclamantului-recurent, prin

eliberarea din funcția publică de Inspector șef adjunct, din motive neimputabile

funcționarului public.

În cuprinsul acestui ordin s-a

arătat că măsura dispusă este consecința reorganizării A.N.P.C. și a faptului

că funcția publică de inspector șef adjunct a fost desființată, menționându-se

acordarea în favoarea recurentului, în conformitate cu prevederile art. 99 din

Legea nr. 188/1999, republicată a unui preaviz de 30 de zile calendaristice în perioada

1 aprilie - 30 aprilie 2009, respectiv după data intrării în vigoare a ordinului

și ulterior producerii efectelor acestuia.

Ca temei legal al măsurii dispuse au

fost indicate, generic, prevederile O.U.G. nr. 2/2001, ale H.G. nr. 284/2009 și

ale art. 99 din Legea nr. 188/1999, republicată.

Urmare eliberării din funcția

publică și față de notificarea trimisă recurentului – reclamant la aceeași dată

(fila 15, doar fond), acesta din urmă a optat pentru una din funcțiile publice oferite.

Astfel, prin Ordinul nr. 190 din 8 aprilie 2009, emis de aceeași autoritate intimată,

începând cu 8 aprilie 2009, recurentul-reclamant a fost numit pe funcția publică

de execuție de comisar I superior, treapta 1 de salarizare în cadrul C.J.P.C.

Călărași.

Înalta Curte, contrar, celor

reținute de prima instanță, astfel cum rezultă din expunerea rezumativă de mai sus,

apreciază că sunt întemeiate criticile recurentului în sensul reținerii nelegalității

ordinului de eliberare din funcția publică deținută, aceea de inspector șef

adjunct, evidențiat de cel puțin următoarele aspecte.

În principal, măsura dispusă s-a întemeiat

pe prevederile H.G. nr. 284 din 11 martie 2009 privind organizarea și

funcționarea Autorității Naționale pentru Protecția Consumatorilor. Odată cu

adoptarea acestui act normativ a fost abrogată reglementarea anterioară în

materie, respectiv H.G. nr. 748/2007.

Este adevărat că prin noua reglementare

au fost operate modificări în organizarea la nivel central și teritorial a

autorității intimate, fiind menționate cele 12 comisariate regionale cu personalitate

juridică, ce funcționează în subordinea sa (art. 7 din H.G. nr. 284/2009).

Procedând însă la examinarea comparativă

a fișelor postului deținut de recurent (inspector șef adjunct) anterior

restructurării dispuse prin H.G. nr. 284/2009, cu cele aferente funcției

publice de comisar șef adjunct, ca poziție corespondentă rezultată în urma

modificării legislative survenite, se constată diferențieri în ceea ce privește

structurarea și gruparea atribuțiunilor, nu și în ceea ce privește substanța

acestora.

Cu alte cuvinte, fiind identificate

în ceea ce privește atribuțiile aferente pozițiilor publice sus arătate, numai modificări

de formă, nu și de fond, și nu în proporția de peste 50%, astfel cum se prevede

în art. 100 din Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcționarilor publici,

republicată, Înalta Curte apreciază că ordinul atacat este nelegal în condițiile

în care nu au fost respectate prevederile art. 100 alin. (1) lit. a) și c) din

același act normativ.

Potrivit acestor reglementări există

obligația imperativă ca funcționarii publici să fie numiți în noile funcții publice

dacă se modifică atribuțiile aferente unei funcții publice mai puțin de 50% sau

dacă „este schimbată denumirea fără modificarea în proporție de 50% a

atribuțiunilor aferente funcției publice”.

Practic, prin H.G. nr. 284/2009,

după cum s-a arătat, denumirea celor 12 inspectorate regionale s-a schimbat în

comisariate regionale, cu consecința schimbării denumirii funcțiilor de conducere

dar în condițiile păstrării numărului de posturi în cadrul autorității, ca

fiind tot de 825 (fila 30 dosar fond).

În fine, Înalta Curte reamintește, ca

argument relevant din perspectiva examinării legalității ordinului atacat în

cauză, prin raportare la dispozițiile H.G. nr. 284/2009 și ale Legii nr. 188/1999,

republicată (art. 99 și 100), că în jurisprudența sa în această materie au fost

deja pronunțate decizii prin care s-a reținut că în realitate, atribuțiile

aferente funcțiilor publice de conducere de „inspector șef”și respectiv de „comisar

șef” sau de „inspector șef adjunct” și respectiv de „comisar șef adjunct”, în proporție

de peste 50% sunt aceleași, tinzând la realizarea principalelor obiective ale A.N.P.C.

(a se vedea în acest sens Deciziile nr. 5197 din 24 noiembrie 2010 și nr. 2628

din 19 mai 2010 (pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția

contencios administrativ și fiscal). Astfel, soluția din prezenta decizie se impune

și în considerarea respectării principiului coerenței și unității

jurisprudenței consacrat ca atare în practica C.E.D.O. (a se vedea cauza Beian

c. României).

În strânsă legătură cu motivul de

recurs deja examinat vizând aspecte de fond referitoare la legalitatea ordinului

atacat, prin raportare la temeiurile de drept invocate de autoritatea emitentă,

Înalta Curte apreciază că fondată este și critica referitoare la lipsa

motivării actului administrativ contestat.

Așa cum Înalta Curte a statuat deja în

jurisprudența sa autoritatea emitentă are obligația de a motiva actul

administrativ, în fapt și în drept, pentru a face posibil controlul de legalitate

dar și ca o garanție contra arbitrariului administrației publice. O astfel de

obligație se impune în special în cazul actelor prin care se modifică sau se suprimă

drepturi juridice individuale.

Și din această perspectivă se

remarcă că în cazul ordinului atacat, motivarea în drept este insuficientă și

parțial imprecisă în vreme ce motivarea în fapt lipsește, simpla referire la reorganizarea

intervenită nefiind de natură, în raport de circumstanțele prezentei cauze, a

satisface cerința unei reale și efective motivări.

Așa fiind legalitatea actului emis este

afectată și din acest punct de vedere, preponderent formal.

Date fiind motivele de nelegalitate

reținute și pe larg argumentate, Înalta Curte apreciază ce nu se mai impune analizarea

distinctă și a celorlalte critici ale recurentului vizând neîndeplinirea celorlalte

cerințe referitoare la emiterea ordinului (e.g. în perioada concediului de

odihnă și fără acordarea unui preaviz ulterior datei de eliberare din funcție),

în condițiile în care, în mod evident pretinsele neregularități sunt absorbite în

motivele de fond a căror temeinicie a fost constatată.

Așadar, față de considerentele

arătate, apreciind incidența motivului de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct.

9 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul de față și în temeiul art. 312

C. proc. civ. va modifica sentința atacată, în parte, în sensul admiterii

acțiunii reclamantului.

În consecință se va dispune anularea

Ordinului nr. 87 din 31 martie 2009 emis de intimată, ca și a actului

subsecvent, respectiv a Ordinului nr. 190 din 8 aprilie 2009, emis de aceeași autoritate,

în considerarea și aplicarea principiului „accesorium sequitur principalem”.

În consecință, astfel cum a solicitat

și recurentul-reclamant se va dispune reîncadrarea sa de către autoritatea

intimată pe o funcție echivalentă cu cea de inspector șef adjunct deținută anterior

reorganizării dispuse prin H.G. nr. 284/2009 și a cărei denumire urmează a fi

determinată de autoritatea emitentă în etapa de executare, dată fiind împrejurarea

survenită și a cărei realitate nu poate fi ignorată, în sensul că în prezent și

H.G. nr. 284/2009 a fost abrogată prin H.G. nr. 882/2010, publicată în M. Of. nr.

612 din 30 august 2010.

Echivalența dintre funcția publică

avută de recurent și cea pe care acesta urmează a fi reintegrat se va realiza, în

mod evident, prin raportare la natura funcției publice anterior deținute, la

atribuțiile avute, examinate în substanța lor, ca și față de drepturile

salariale cuvenite.

În fine, odată cu reîncadrarea

dispusă, vor fi obligate pârâtele și la plata de despăgubiri către recurent constând

în diferențele salariale, în raport de funcția de execuție exercitată, indexate

și actualizate, de la data emiterii Ordinului nr. 87/2009 până la reîncadrarea

efectivă.

Urmează a fi menținute din sentința

atacată numai dispozițiile vizând modalitatea de soluționare a excepțiilor

invocate de pârâții intimați, apreciate de instanța de recurs ca fiind legale

și temeinice.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de către recurentul-reclamant

D.A. împotriva sentinței civile nr. 654 din 4 februarie 2010 a Curții de Apel București – secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

Modifică în parte sentința recurată,

în sensul că admite acțiunea reclamantului.

Anulează Ordinul nr. 87 din 31

martie 2009 emis de Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor și

Ordinul nr. 190 din 8 aprilie 2009 emis de aceeași autoritate și, în consecință,

dispune reîncadrarea reclamantului într-o funcție echivalentă celei

desființate, cu obligarea pârâtelor la plata de despăgubiri, constând în diferența

de salariu dintre salariul obținut pentru funcția de inspector-șef adjunct al O.J.P.C.

Călărași și funcția actuală de comisar, indexate și actualizate, de la data emiterii

Ordinului nr. 87/2009 și până la reîncadrarea efectivă.

Menține celelalte dispoziții ale

sentinței.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică,

astăzi 22 martie 2011.