ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1664/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Circumstanțele cauzei. Soluția primei instanțe Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal reclamantul D.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor (A.N.P.C.) și Comisariatul Regional pentru Protecția Consumatorilor Prahova, constatarea nulității absolute/anularea Ordinului nr. 87 din 31 martie 2009 emis de A.N.P.C. prin care s-a dispus încetarea raporturilor sale de serviciu prin eliberarea din funcția publică deținută de inspector-șef adjunct; reîncadrarea sa într-o funcție echivalentă celei desființate prin reorganizarea dispusă, și anume cea de comisar șef adjunct la C.J.P.C.

Călărași; obligarea pârâtelor la achitarea de despăgubiri constând în prejudiciul produs prin eliberarea sa din funcția publică deținută de inspector șef adjunct, respectiv diferența de salariu dintre salariul obținut pentru funcția de inspector șef adjunct al O.J.C.P. Călărași și funcția actuală de comisar, pe perioada de la intrarea în vigoare a ordinului A.N.P.C. nr. 87/2009 și până la reîncadrarea sa efectivă pe o funcție similară celei desființate prin reorganizare, indexate și reactualizate; anularea Ordinului nr. 190 din 8 aprilie 2009 prin care reclamantul a fost numit, pe perioadă nedeterminată, în funcția publică de execuție de comisar 1 superior, treapta 1 de salarizare în cadrul C.J.P.C.

Călărași – C.R.P.C. Prahova, precum și obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată. În motivarea acțiunii, reclamantul a criticat ordinul contestat pentru nerespectarea condiției prevăzute de art. 62 alin. (2) din Legea nr. 53/2003, arătând că ordinul nu este motivat în fapt și în drept. A mai arătat reclamantul că nu i s-au comunicat documentele necesare pentru a putea aprecia dacă a operat o reorganizare efectivă, reală și serioasă, iar prin notificarea nr. 327 din 31 martie 2009, anexată, i s-a solicitat opțiunea cu privire la posturile oferite, dintre care doar unul în județul Călărași, fiind implicit obligat să opteze pentru acest post, inferior celui pe care îl deținuse, contrar dispozițiilor legale incidente.

Reclamantul a mai susținut că ordinul a fost emis în perioada în care se afla în concediu de odihnă, potrivit înscrisurilor aflate la dosarul cauzei, că dispozițiile acestuia au fost de natură a-i încălca dreptul la preaviz și că nu este precizat termenul în care ordinul poate fi contestat la instanța competentă, aspecte de natură a atrage nulitatea absolută a actului administrativ atacat. O altă critică a reclamantului a privit reorganizarea produsă la nivelul A.N.P.C., considerată ca nefiind efectivă, reală și serioasă, ci una motivată politic, în condițiile în care postul de inspector-șef adjunct al fostului O.J.P.C. Călărași s-a desființat însă, prin H.G.

nr. 284/2009 a fost înființată funcția publică de Comisar-șef adjunct al Comisariatului Județean pentru Protecția Consumatorilor Călărași, funcție cu aceleași atribuții și același nivel de salarizare, fiind ocupată de către o altă persoană, promovată pe criterii politice, fără a-i fi fost pusă la dispoziție reclamantului. A mai arătat reclamantul că, la plângerea prealabilă formulată, în răspunsul pârâtei A.N.P.C. s-a făcut referire la O.U.G. nr. 37/2009, act normativ adoptat după o lună de zile de la momentul emiterii ordinului contestat, în motivarea oferită de aceasta făcându-se referire la reorganizarea instituției. Prin întâmpinările depuse în cauză, pârâtul Comisariatul Regional pentru Protecția Consumatorilor a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive, iar pârâta A.N.P.C.

a ridicat excepția prematurității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile. Prin sentința civilă nr. 654 din 4 februarie 2010, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea reclamantului ca neîntemeiată. Pentru a hotărî astfel, prima instanță a apreciat că Ordinul nr. 87 din 31 martie 2009 este legal emis în baza dispozițiilor art. 99 din Legea nr. 188/1999, ca urmare a reorganizării Autorității Naționale pentru Protecția Consumatorilor conform prevederilor H.G. nr. 284/2009, reclamantul neavând un drept recunoscut de lege vătămat. Instanța de fond a mai apreciat că din conținutul ordinului contestat rezultă temeiurile de drept în baza căruia a fost emis și actele care au stat la baza emiterii, existând astfel posibilitatea analizării de către instanța de contencios administrativ a legalității sale în raport de dispozițiile Legii nr. 188/1999.

A constatat Curtea că în speță au fost respectate dispozițiile art. 99 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind termenul de preaviz, ulterior emiterii ordinului, 1 aprilie 2009, deoarece de la acel moment ordinul începe să-și producă efecte pentru reclamant, cu specificul rezultând din faptul că eliberarea din funcția publică a operat ca urmare a reorganizării, iar în perioada de preaviz reclamantul a optat și a fost numit, prin Ordinul nr. 190 din 8 aprilie 2009 pe o funcție de execuție de comisar 1 superior, treapta 1 de salarizare în cadrul C.J.P.C. Călărași – C.R.P.C. Prahova. A mai arătat prima instanță că motivul de nelegalitate privind emiterea ordinului în perioada în care reclamantul se afla în concediu de odihnă nu infirmă legalitatea Ordinului nr. 87/2009, deoarece efectuarea concediului de odihnă nu operează o suspendare a raportului de funcție a reclamantului, nefiind prevăzut de dispozițiile art. 94 din Legea nr. 188/1999.

Prima instanță a apreciat că Ordinul nr. 87 din 31 martie 2009 este legal emis ca urmare a reorganizării efective și reale, în condițiile H.G. nr. 284/2009 privind reorganizarea și funcționarea A.N.P.C., iar Ordinul nr. 190 din 8 aprilie 2009 este legal emis nefiind o consecință a unui viciu de consimțământ al reclamantului. Instanța de fond a respins excepțiile invocate de către pârâți, arătând că, pe de o parte, Comisariatul Regional pentru Protecția Consumatorilor are calitate procesuală pasivă în ceea ce privește obligația de plată a drepturilor salariale solicitate de reclamant, iar, în ceea ce privește ce-a de-a doua excepție, în cauză procedura prealabilă prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu este obligatorie, în raport de dispozițiile speciale ale art. 106 din Legea nr. 188/1999.

2. Motivele de recurs înfățișate de recurentul-reclamant Împotriva acestei sentințe a formulat recurs, în termenul legal, reclamantul D.A., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. Invocând ca motive de nelegalitate a hotărârii primei instanțe prevederile art. 304 pct. 7 și pct. 9 C. proc. civ., recurentul-reclamant a arătat că instanța de fond în mod eronat a respins aspectele de nelegalitate invocate, realizând totodată o greșită interpretare și aplicare a textelor de lege incidente.

În esență, următoarele critici și susțineri ale recurentului-reclamant au fost dezvoltate prin motivele de recurs prezentate: - în mod incorect prima instanță a apreciat că nu poate fi reținut ca motiv de nelegalitate al ordinului contestat nemotivarea acestuia în fapt și în drept, în condițiile în care, referirile din cuprinsul actului la diferite texte de lege fiind incomplete și vagi i-au îngrădit practic posibilitatea de contestare a unui caz concret de eliberare din funcția publică; - eronat s-a apreciat că emiterea ordinului în perioada efectuării concediului legal de odihnă nu afectează legalitatea actului, fiind superficial interpretate prevederile incidente, respectiv art. 94 din Legea nr. 188/1999, fără trimiterea la prevederile Codului muncii, potrivit art. 117 din Legea nr. 188/1999, ceea ce atrăgea aplicarea art. 60 alin. (1) lit. i) din respectivul cod; - motivarea instanței de fond cu privire la acordarea perioadei de preaviz, invocată ca fiind un alt aspect de nelegalitate este vădit greșită întrucât este în totală contradicție cu prevederile art. 99 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, căci preavizul se acordă anterior eliberării din funcția publică și nu ulterior, cum s-a procedat în cazul său; - neindicarea în cuprinsul Ordinului nr. 87/2009 a instanței competente a soluționa o eventuală contestare și termenul fixat în acest sens;

- greșit s-a apreciat că reorganizarea produsă la nivelul A.N.P.C., conform H.G. nr. 284/2009, a fost reală, câtă vreme ea nu este efectivă și serioasă, argumentarea instanței de fond vizând modificările fișelor de post în proporție de peste 50% fiind pur formală și neadecvată; - nu s-a făcut dovada modificărilor susținute de către A.N.P.C. cu fișele de post, în realitate operând numai modificarea denumirii structurilor și a funcțiilor. Raportat la toate motivele expuse, recurentul-reclamant a solicitat modificarea sentinței primei instanțe, ca o consecință a admiterii recursului declarat, în sensul anulării Ordinului nr. 87 din 31 martie 2009 și al actului subsecvent, respectiv a Ordinului nr. 190 din 8 aprilie 2009 prin care a fost numit în actuala funcție de comisar I superior, treapta 1 în cadrul C.J.P.C.

Călărași, urmând a se dispune reîncadrarea sa pe o funcție publică similară celei desființate prin reorganizarea pretinsă de Ordinul nr. 87/2009, cu plata corespunzătoare a drepturilor salariale. 3. Apărările formulate de intimata Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor Autoritatea pârâtă A.N.P.C. a formulat întâmpinare în cauză prin care a solicitat respingerea recursului promovat, justificat de faptul că recurentul-reclamant nu aduce critici pertinente și concludente hotărârii contestate. S-a mai arătat că urmare a reorganizării A.N.P.C. funcțiile publice de „inspector-șef” și cele de „inspector șef adjunct” s-au desființat, în locul acestora înființându-se funcțiile de „comisar șef” și respectiv „comisar șef adjunct”, atribuțiunile delimitate prin fișele de post fiind semnificativ diferite.

În cursul soluționării recursului de față, la solicitarea recurentului-reclamant, și în conformitate cu prevederile H.G. nr. 882/2010, privind organizarea și funcționarea A.N.P.C., pentru opozabilitate, a fost citat și Comisariatul Județean pentru Protecția Consumatorilor Călărași, subunitate a A.N.P.C., actualul angajator al recurentului (filele 38-42 dosar recurs). În temeiul art. 305 C. proc. civ. a fost încuviințată proba cu înscrisuri solicitată de recurent, sens în care au fost depuse la dosar o serie de înscrisuri, respectiv fișe ale posturilor deținute de recurent începând cu perioada mai 2005 - august 2007 și cele corespunzătoare postului actual, stabilite prin H.G. nr. 882/2010.

4. Considerentele și soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, față de apărările formulate și de prevederile legale incidente din materia supusă verificării, Înalta Curte apreciază că se impune admiterea recursului de față, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. cu referire la art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în sensul și pentru considerentele ce urmează a fi arătate. Prin Ordinul nr. 87 emis la data de 31 martie 2009, Președintele intimatei A.N.P.C. a dispus ca începând cu data de 1 aprilie 2009 să înceteze raportul de serviciu al reclamantului-recurent, prin eliberarea din funcția publică de Inspector șef adjunct, din motive neimputabile funcționarului public.

În cuprinsul acestui ordin s-a arătat că măsura dispusă este consecința reorganizării A.N.P.C. și a faptului că funcția publică de inspector șef adjunct a fost desființată, menționându-se acordarea în favoarea recurentului, în conformitate cu prevederile art. 99 din Legea nr. 188/1999, republicată a unui preaviz de 30 de zile calendaristice în perioada 1 aprilie - 30 aprilie 2009, respectiv după data intrării în vigoare a ordinului și ulterior producerii efectelor acestuia. Ca temei legal al măsurii dispuse au fost indicate, generic, prevederile O.U.G. nr. 2/2001, ale H.G. nr. 284/2009 și ale art. 99 din Legea nr. 188/1999, republicată. Urmare eliberării din funcția publică și față de notificarea trimisă recurentului – reclamant la aceeași dată (fila 15, doar fond), acesta din urmă a optat pentru una din funcțiile publice oferite.

Astfel, prin Ordinul nr. 190 din 8 aprilie 2009, emis de aceeași autoritate intimată, începând cu 8 aprilie 2009, recurentul-reclamant a fost numit pe funcția publică de execuție de comisar I superior, treapta 1 de salarizare în cadrul C.J.P.C. Călărași. Înalta Curte, contrar, celor reținute de prima instanță, astfel cum rezultă din expunerea rezumativă de mai sus, apreciază că sunt întemeiate criticile recurentului în sensul reținerii nelegalității ordinului de eliberare din funcția publică deținută, aceea de inspector șef adjunct, evidențiat de cel puțin următoarele aspecte. În principal, măsura dispusă s-a întemeiat pe prevederile H.G. nr. 284 din 11 martie 2009 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale pentru Protecția Consumatorilor.

Odată cu adoptarea acestui act normativ a fost abrogată reglementarea anterioară în materie, respectiv H.G. nr. 748/2007. Este adevărat că prin noua reglementare au fost operate modificări în organizarea la nivel central și teritorial a autorității intimate, fiind menționate cele 12 comisariate regionale cu personalitate juridică, ce funcționează în subordinea sa (art. 7 din H.G. nr. 284/2009). Procedând însă la examinarea comparativă a fișelor postului deținut de recurent (inspector șef adjunct) anterior restructurării dispuse prin H.G. nr. 284/2009, cu cele aferente funcției publice de comisar șef adjunct, ca poziție corespondentă rezultată în urma modificării legislative survenite, se constată diferențieri în ceea ce privește structurarea și gruparea atribuțiunilor, nu și în ceea ce privește substanța acestora.

Cu alte cuvinte, fiind identificate în ceea ce privește atribuțiile aferente pozițiilor publice sus arătate, numai modificări de formă, nu și de fond, și nu în proporția de peste 50%, astfel cum se prevede în art. 100 din Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcționarilor publici, republicată, Înalta Curte apreciază că ordinul atacat este nelegal în condițiile în care nu au fost respectate prevederile art. 100 alin. (1) lit. a) și c) din același act normativ. Potrivit acestor reglementări există obligația imperativă ca funcționarii publici să fie numiți în noile funcții publice dacă se modifică atribuțiile aferente unei funcții publice mai puțin de 50% sau dacă „este schimbată denumirea fără modificarea în proporție de 50% a atribuțiunilor aferente funcției publice”.

Practic, prin H.G. nr. 284/2009, după cum s-a arătat, denumirea celor 12 inspectorate regionale s-a schimbat în comisariate regionale, cu consecința schimbării denumirii funcțiilor de conducere dar în condițiile păstrării numărului de posturi în cadrul autorității, ca fiind tot de 825 (fila 30 dosar fond). În fine, Înalta Curte reamintește, ca argument relevant din perspectiva examinării legalității ordinului atacat în cauză, prin raportare la dispozițiile H.G. nr. 284/2009 și ale Legii nr. 188/1999, republicată (art. 99 și 100), că în jurisprudența sa în această materie au fost deja pronunțate decizii prin care s-a reținut că în realitate, atribuțiile aferente funcțiilor publice de conducere de „inspector șef”și respectiv de „comisar șef” sau de „inspector șef adjunct” și respectiv de „comisar șef adjunct”, în proporție de peste 50% sunt aceleași, tinzând la realizarea principalelor obiective ale A.N.P.C.

(a se vedea în acest sens Deciziile nr. 5197 din 24 noiembrie 2010 și nr. 2628 din 19 mai 2010 (pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal). Astfel, soluția din prezenta decizie se impune și în considerarea respectării principiului coerenței și unității jurisprudenței consacrat ca atare în practica C.E.D.O. (a se vedea cauza Beian c. României). În strânsă legătură cu motivul de recurs deja examinat vizând aspecte de fond referitoare la legalitatea ordinului atacat, prin raportare la temeiurile de drept invocate de autoritatea emitentă, Înalta Curte apreciază că fondată este și critica referitoare la lipsa motivării actului administrativ contestat.

Așa cum Înalta Curte a statuat deja în jurisprudența sa autoritatea emitentă are obligația de a motiva actul administrativ, în fapt și în drept, pentru a face posibil controlul de legalitate dar și ca o garanție contra arbitrariului administrației publice. O astfel de obligație se impune în special în cazul actelor prin care se modifică sau se suprimă drepturi juridice individuale. Și din această perspectivă se remarcă că în cazul ordinului atacat, motivarea în drept este insuficientă și parțial imprecisă în vreme ce motivarea în fapt lipsește, simpla referire la reorganizarea intervenită nefiind de natură, în raport de circumstanțele prezentei cauze, a satisface cerința unei reale și efective motivări.

Așa fiind legalitatea actului emis este afectată și din acest punct de vedere, preponderent formal. Date fiind motivele de nelegalitate reținute și pe larg argumentate, Înalta Curte apreciază ce nu se mai impune analizarea distinctă și a celorlalte critici ale recurentului vizând neîndeplinirea celorlalte cerințe referitoare la emiterea ordinului (e.g. în perioada concediului de odihnă și fără acordarea unui preaviz ulterior datei de eliberare din funcție), în condițiile în care, în mod evident pretinsele neregularități sunt absorbite în motivele de fond a căror temeinicie a fost constatată. Așadar, față de considerentele arătate, apreciind incidența motivului de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc.

civ., Înalta Curte va admite recursul de față și în temeiul art. 312 C. proc. civ. va modifica sentința atacată, în parte, în sensul admiterii acțiunii reclamantului. În consecință se va dispune anularea Ordinului nr. 87 din 31 martie 2009 emis de intimată, ca și a actului subsecvent, respectiv a Ordinului nr. 190 din 8 aprilie 2009, emis de aceeași autoritate, în considerarea și aplicarea principiului „accesorium sequitur principalem”. În consecință, astfel cum a solicitat și recurentul-reclamant se va dispune reîncadrarea sa de către autoritatea intimată pe o funcție echivalentă cu cea de inspector șef adjunct deținută anterior reorganizării dispuse prin H.G. nr. 284/2009 și a cărei denumire urmează a fi determinată de autoritatea emitentă în etapa de executare, dată fiind împrejurarea survenită și a cărei realitate nu poate fi ignorată, în sensul că în prezent și H.G.

nr. 284/2009 a fost abrogată prin H.G. nr. 882/2010, publicată în M. Of. nr. 612 din 30 august 2010. Echivalența dintre funcția publică avută de recurent și cea pe care acesta urmează a fi reintegrat se va realiza, în mod evident, prin raportare la natura funcției publice anterior deținute, la atribuțiile avute, examinate în substanța lor, ca și față de drepturile salariale cuvenite. În fine, odată cu reîncadrarea dispusă, vor fi obligate pârâtele și la plata de despăgubiri către recurent constând în diferențele salariale, în raport de funcția de execuție exercitată, indexate și actualizate, de la data emiterii Ordinului nr. 87/2009 până la reîncadrarea efectivă. Urmează a fi menținute din sentința atacată numai dispozițiile vizând modalitatea de soluționare a excepțiilor invocate de pârâții intimați, apreciate de instanța de recurs ca fiind legale și temeinice.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul formulat de către recurentul-reclamant D.A. împotriva sentinței civile nr. 654 din 4 februarie 2010 a Curții de Apel București – secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal. Modifică în parte sentința recurată, în sensul că admite acțiunea reclamantului. Anulează Ordinul nr. 87 din 31 martie 2009 emis de Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor și Ordinul nr. 190 din 8 aprilie 2009 emis de aceeași autoritate și, în consecință, dispune reîncadrarea reclamantului într-o funcție echivalentă celei desființate, cu obligarea pârâtelor la plata de despăgubiri, constând în diferența de salariu dintre salariul obținut pentru funcția de inspector-șef adjunct al O.J.P.C.

Călărași și funcția actuală de comisar, indexate și actualizate, de la data emiterii Ordinului nr. 87/2009 și până la reîncadrarea efectivă. Menține celelalte dispoziții ale sentinței. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 22 martie 2011.