ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3089/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3089/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursurilor de

față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată la data de 18

noiembrie 2009, sub nr. 502/43/2009, pe rolul Curții de Apel Târgu-Mureș, secția

comercială, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul B.O.M. a solicitat

în contradictoriu cu Ministerul Sănătății Publice:

1) anularea în tot a ordinului

din 05 mai 2009 emis de pârât, prin care s-a dispus revocarea sa din funcția de

manager al Spitalului Clinic Județean de Urgență T.M. și încetarea contractului

de management din 17 noiembrie 2008;

2) reintegrarea reclamantului

în funcția de manager al Spitalului Clinic Județean de Urgență T.M., la data rămânerii

irevocabile a hotărârii, sub sancțiunea unei penalități de 1.000 RON pentru fiecare

zi de întârziere;

3) obligarea la plata

tuturor drepturilor salariale și de asigurări sociale începând cu data de 06

mai 2009 și până la data reintegrării efective în postul deținut anterior emiterii

deciziei;

4) obligarea pârâtului

la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea acțiunii

s-a arătat că ordinul de revocare, a cărui anulare se solicită, este nelegal întrucât

conform contractului de management din 17 noiembrie 2008, revocarea din funcție

se poate face doar în măsura în care s-ar constata abateri de la legislația în vigoare,

constatate de organele abilitate de control, însă pârâtul nu a precizat în ce anume

constau aceste abateri și de cine au fost constatate.

În continuare, reclamantul

a arătat că părțile contractuale au prevăzut ca în materia constatării abaterilor

disciplinare să se aplice dispozițiile de procedură indicate de contractul colectiv

de muncă, ceea ce ar fi însemnat, potrivit art. 267 C. muncii, cercetare prealabilă.

Or, aceste dispoziții nu au fost respectate, în condițiile în care practic controlul

efectuat de pârât a început după comunicarea ordinului de revocare din funcție.

Totodată, abaterea nu i-a fost adusă la cunoștință reclamantului.

La data de 18 mai 2009

reclamantul a formulat, în contradictoriu cu același pârât, respectiv Ministerul

Sănătății, dar și cu pârâtul Spitalul Clinic Județean de Urgență T.M., acțiune introductivă

de instanță, din 18 mai 2009 la Tribunalul Mureș, secția civilă, solicitând instanței:

1) constatarea nulității

absolute a deciziei din 05 mai 2009, prin care primul pârât a dispus revocarea reclamantului

din funcția de manager al Spitalului Clinic Județean de Urgență T.M. și de încetare

a contractului de management din 17 noiembrie 2008;

2) reintegrarea reclamantului

în funcția de manager al Spitalului Clinic Județean de Urgență T.M.;

3) obligarea la plata

tuturor drepturilor salariale și de asigurări sociale începând cu data de 06

mai 2009 și până la data reintegrării efective în postul deținut anterior emiterii

deciziei;

4) obligarea pârâtei la

plata cheltuielilor de judecată.

Motivele de fapt ale acțiunii

sunt integral cele indicate și în Dosarul nr. 502/43/2009 (înregistrat pe rolul

Curții de Apel T.M.).

Prin sentința civilă

nr. 896 din 24 iunie 2009 a Tribunalului Mureș, secția civilă, a fost admisă excepția

necompetenței materiale a acestei instanțe, dispunându-se declinarea în favoarea

Curții de Apel Tg. Mureș ca instanță competentă în soluționarea acțiunii introduse

la 18 mai 2009.

Recursul reclamantului

împotriva acestei soluții de declinare a fost respins prin decizia din 02

noiembrie 2009 a Curții de Apel Tg. Mureș.

Ministerul Sănătății a

invocat în cadrul Dosarului nr. 502/43/2009 excepția de litispendență, instanța

dispunând admiterea acestei excepții și conexarea celor două cauze, respectiv cu

nr. 502/43/2009 și 1122/102/2009, prin încheierea din 12 martie 2009.

Pârâtul Spitalul Clinic

Județean de Urgență T.M. nu a depus întâmpinare, însă după închiderea dezbaterilor

și după dispunerea amânării pronunțării în cauză, a depus la dosar cerere de repunere

pe rol a cauzei susținând că reclamantul a indicat greșit în Dosarul nr. 1122/102/2009

actul atacat, respectiv „decizia” 831/2009, iar în ceea ce privește ordinul nr.

831/2009 emis de pârâtul Ministerul Sănătății nu s-a solicitat anularea acestuia.

Cu privire la constatarea

nulității absolute privind încetarea contractului de management, pârâtul a arătat

că s-a stabilit că litigiul este unul de contencios administrativ și nu un litigiu

de muncă, astfel că ar fi trebuit ca reclamantul să fi parcurs procedura prevăzută

de art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, sens în care a solicitat repunerea cauzei

pe rol în vederea lămuririi acestui aspect.

Totodată, a mai arătat

pârâtul că reclamantul trebuia să indice cuantumul prejudiciului suferit, iar instanța,

în virtutea rolului activ trebuia să lămurească acest aspect.

În cuprinsul cererii de

repunere pe rol a cauzei s-a învederat că nu a fost rezolvată problema timbrajului

întrucât nu a fost taxat fiecare petit al acțiunii introductive de instanță.

S-a mai susținut că se

impune a fi repusă pe rol cauza și pentru că pârâtul, nefiind parte în cauză, nu

are calitate procesuală pasivă, iar această excepție trebuie pusă în discuția părților.

Prin sentința nr. 77

din 28 aprilie 2010 Curtea de Apel Timișoara, secția comercială, contencios administrativ

și fiscal, a admis acțiunea și, ca urmare, a anulat ordinul ministrului sănătății

din 5 mai 2009, a dispus reintegrarea reclamantei în funcția de manager la Spitalul

Clinic Județean de Urgență T.M., prin emiterea unui act administrativ corespunzător

de ministrul sănătății, de la data rămânerii irevocabile a hotărârii sub sancțiunea

unei penalități de 1.000 RON pentru fiecare zi de întârziere, obligând pârâții în

solidar la plata despăgubirilor materiale constând în plata drepturilor salariale

și de asigurări sociale începând cu data de 6 mai 2009 și până la data reintegrării

efective în postul deținut anterior deciziei, precum și la plata cheltuielilor de

judecată în sumă de 43,30 RON.

Pentru a se pronunța astfel

instanța a reținut că:

Cererea de repunere pe

rol a cauzei, formulată de pârâtul Spitalul Clinic Județean de Urgență T.M., după

încheierea dezbaterilor, este nefondată, chestiunile puse în discuție neputând fi

considerate „lămuriri” de care instanța are nevoie pentru a fi aplicabile dispozițiile

art. 151 C. proc. civ.

Cu privire la fondul cauzei

nemotivarea în fapt, necuprinderea acelor motive în actul administrativ care să

concretizeze cazul de revocare, respectiv de arătare a abaterii de la legislație

care să fi fost săvârșită de reclamant lit. (l), art. VIII din contractul de management

face ca ordinul nr. 831/2009 să fie nul tocmai prin faptul că a încălcat un drept

fundamental al reclamantului, și anume dreptul prevăzut de art. 24 parag. 1 din

Constituție, cel referitor la apărare întrucât, înainte de emiterea lui, prin necomunicarea

abaterii și a actelor care ar sta la baza acestei abateri, reclamantul nu și-a putut

organiza și efectua apărarea pentru o astfel de acuzație.

Cu alte cuvinte, a apreciat

Curtea că necomunicarea abaterii de la legislație, cu indicarea clară a acesteia,

presupune încălcarea unui drept fundamental al reclamantului și conduce la anularea

ordinului nr. 831/2009.

S-a mai reținut că în

cauză nu sunt aplicabile dispozițiile O.U.G. nr. 69/2009 , întrucât contractul de

management a fost încheiat anterior apariției acestui act normativ, caz în care

sunt incidente dispozițiile art. 15 din Constituția României, astfel că și din această

perspectivă Ordinul nr. 831/2009 este nul.

Ca o consecință firească

a revocării nelegale prin ordinul nr. 831/2009 s-a apreciat că sunt admisibile și

celelalte capete de cerere, în sensul reintegrării reclamantului în funcția deținută

anterior, prin aplicarea art. 18 alin. (1) și (5) din Legea nr. 554/2004 și al reparației

prejudiciului material creat, în temeiul art. 18 alin. (3) din același act normativ.

Împotriva sus-menționatei

sentințe au declarat recurs ambii pârâți, respectiv Ministerul Sănătății și Spitalul

Clinic Județean de Urgență T.M.

Prin cererea de recurs

formulată de Ministerul Sănătății au fost invocate motivele de nelegalitate prevăzute

de art. 304 pct. 7 și pct. 9 C. proc. civ., în sinteză arătându-se că în considerentele

sentinței atacate nu se regăsesc argumentele de fapt și de drept care au stat la

baza respingerii apărărilor autorității emitente a actului contestat și că soluția

la care instanța a ajuns este rezultatul unei grave erori de fapt și a interpretării/aplicării

greșite a prevederilor legale în vigoare.

În dezvoltarea acestor

motive de recurs, recurentul-pârât a subliniat că: Legea nr. 554/2004 nu conține

dispoziții privitoare la motivarea actului administrativ, iar motivele invocate

de reclamant sunt elemente de apreciere a oportunităților deciziei administrative

care nu pot face obiectul controlului judecătoresc; fundamentarea concluziei instanței

de fond pe dispozițiile art. 24 din Constituție privind dreptul la apărare este

greșită în sfera raporturilor administrative nefiind vorba de încălcarea acestui

drept fundamental așa cum este el definit atât în Constituția României cât și în

art. 6 din Convenția Europeană pentru apărarea drepturilor omului și libertăților

fundamentale (ratificată de România); reintegrarea reclamantului în funcția de manager

al Spitalului Clinic Județean de Urgență T.M. de către ministrul sănătății nu este

posibilă deoarece prin H.G. nr. 529/2010 managementul acestei unități spitalicești

a fost transferat Consiliului Județean Mureș și doar Președintele acestuia numește

prin ordin managerul în conformitate cu art. 179 alin. (2) din Legea nr. 95/2006

privind reforma din domeniul sănătății (modificată și completată); mai mult potrivit

O.G. nr. 69/2009 a intervenit incompatibilitatea ocupării funcției de manager a

intimatului-reclamant și acceptând că soluția este corectă sub acest aspect, instanța

ar fi trebuit să specifice întinderea reîncadrării, anume până la intervenirea cazului

de incompatibilitate; în privința aplicării sancțiunii unei penalități pentru fiecare

zi de întârziere instanța a ignorat că în cazul neexecutării obligației stabilite

prin hotărâre judecătorească se aplică dispozițiile art. 24 alin. (2) din Legea

nr. 554/2004 care este legea specială.

Criticile aduse de recurentul

Spitalul Clinic Județean de Urgență T.M. au fost subsumate art. 304 pct. 6, 7 ,8

și 9 C. proc. civ. și au vizat: inadmisibilitatea acțiunii în condițiile în care

fiind vorba de raporturi rezultate dintr-un contract de management (așa cum s-a

stabilit irevocabil prin decizia din 2 noiembrie 2009 a Curții de Apel T.M.) trebuia

urmată procedura prevăzută de art. 720

1

și urm. C. proc. civ.; eronata

stabilire a taxei judiciare de timbru față de obiectul acțiunii care privește un

contract administrativ; greșita soluționare de către instanța de fond a excepției

lipsei calității procesuale pasive a acestui pârât care nu a fost parte în contractul

de management; pe fondul litigiului, nu s-a ținut seama că odată cu intrarea în

vigoare a O.U.G. nr. 69/2009 de modificare și completare a Legii nr. 95/2006 reclamantul

nu mai îndeplinește condițiile pentru a îndeplini funcția de manager al Spitalului

Clinic așa cum sunt acestea precizate prin art. 178 alin. (2

1

) din Legea

nr. 95/2006; nelegala obligare, în solidar cu recurentul-pârât Ministerul Sănătății,

la plata de penalități pentru eventuala omisiune sau pentru eventualul refuz al

acestui minister de a emite actul administrativ de reintegrare a reclamantului;

greșita obligare la plata despăgubirilor materiale câtă vreme Spitalul Clinic Județean

de Urgență T.M. nu are nici culpă în producerea pagubei invocate de reclamant.

Examinând cauza în raport

de obiectul acțiunii, de probatoriul administrat și de legislația incidentă, Înalta

Curte reține că recursurile declarat de ambii pârâți sunt fondate și vor fi admise,

dar în limitele celor ce vor fi punctate în continuare:

Excepțiile privind inadmisibilitatea

acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile și privind netimbrarea la valoare

a acțiunii, reiterate și prin cererea de recurs promovată de Spitalul Clinic Județean

de Urgență T.M., au primit o dezlegare corectă din partea judecătorului fondului,

fiind respinse motivat, în condițiile în care chiar și în ipoteza asimilării contractului

de management unui contract administrativ (teză neîmpărtășită de instanța de fond,

în mod corect) procedura prealabilă a fost urmată în cauză, iar timbrajul a fost

stabilit în conformitate cu dispozițiile art. 3 lit. m) din Legea nr. 146/1997 modificată

și completată.

Excepția lipsei calității

procesuale pasive a Spitalului Clinic Județean de Urgență T.M. nu este întemeiată,

în condițiile în care obiectul acțiunii în contencios administrativ a vizat anularea

ordinului prin care reclamantul a fost revocat din funcția de manager al acestui

spital și prin care s-a dispus încetarea contractului de management din 17

noiembrie 2008 al cărui obiect privește organizarea și conducerea activității acestei

unități spitalicești, astfel că pentru opozabilitate era necesară prezența acesteia

ca parte pârâtă în litigiul de față.

Aspectul greșitei indicări

într-una din acțiunile conexe a actului administrativ individual ca fiind „decizie”

în loc de „ordin”, este unul nerelevant, din moment ce în analiza sa prima instanță

trimite corect la ordinul nr. 831/2009 ca fiind actul administrativ a cărui legalitate

s-a cerut a fi verificată în temeiul Legii nr. 554/2004.

Asupra fondului pricinii,

Înalta Curte constată că sunt necesare următoarele precizări:

Acțiunea în anulare a

ordinului din 5 mai 2009 prin care ministrul sănătății a revocat pe reclamantul

B.O. din funcția de manager al Spitalului Clinic Județean de Urgență T.M. începând

cu data de 6 mai 2009, dată de la care a încetat contractul de management din

17 noiembrie 2008 încheiat între Ministerul Sănătății Publice și reclamant (în calitate

de manager) a fost admisă de Curtea de Apel T.M. pe considerentul exclusiv al nemotivării

actului administrativ în discuție, arătându-se că indicarea în preambulul actului

a două adrese, al cărui conținut nu rezultă, nu poate fi asimilată unei lămuriri

a cauzelor care au condus la aceasta măsură a revocării din funcție. A apreciat

judecătorul fondului că nemotivarea actului trebuie privită dintr-o dublă perspectivă,

respectiv a imposibilității identificării abaterii de la legislație care ar fi fost

săvârșită de reclamant conform temeiului invocat în ordin, anume art. VIII lit.

l) din contractul de management, și respectiv aceea a încălcării dreptului la apărare

al reclamantului care este garantat de Constituție (art. 24) inclusiv în procedurile

administrative.

Instanța de control judiciar

nu împărtășește teza avansată de prima instanță referitoare la nemotivarea actului

administrativ, în jurisprudența sa regăsindu-se această abordare

*

, observând că actul administrativ

individual contestat în speță este motivat atât în fapt cât și în drept.

Motivarea în drept este

atinsă prin indicarea art. 183

3

lit. l) și art. 200 alin. (1) și (3)

din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, cu modificările și

completările ulterioare, precum și dispozițiile art. VIII lit. l) din contractul

de management modificat și completat, încheiat între Ministerul Sănătății Publice

și reclamant. Conform acestui articol din contractul de management, acesta încetează

prin „constatarea unor abateri de la legislația în vigoare de către organele de

control și instituțiile abilitate în condițiile legii”(lit. l).

În fapt, măsura revocării

este motivată în ordinul nr. 831/2009 prin trimiterea la adresa D.S.P. a Județului

Mureș din 30 aprilie 2009 și la adresa C.A.S. Mureș nr. 6625 din 24 aprilie 2009.

În cuprinsul adresei a

D.S.P. Mureș se arată că managerul Spitalului Clinic de Urgență T.M. a refuzat semnarea

contractului de furnizare servicii medicale spitalicești pentru anul 2009, refuz

consemnat cu ocazia ședințelor de negociere dintre C.A.S. Mureș și Spital.

Apărările reclamantului

legate de refuzul semnării contractului de furnizare servicii medicale spitalicești

sunt arătate în notele scrise și următoarele din dosarul de fond, fiind axate pe

ideea că propunerea casei de asigurări era cu mult inferioară necesității Spitalului.

Aceste apărări s-au rezumat

însă la această explicație, nefăcând obiectul preocupărilor reclamantului în demersul

de a demonstra că actul administrativ atacat este nelegal, așa cum se poate observa

din probatoriul administrat și pe cale de consecință nici obiectul vreunei verificări

din partea instanței.

Dreptul la apărare al

reclamantului nu a fost nesocotit, în speță nefiind vorba de o procedură administrativ-jurisdicțională,

reclamantul având posibilitatea de a-și organiza apărarea, de a demonta acuzațiile

aduse și asimilate cazului de încetare a contractului de management prevăzut la

art. VIII lit. l) din contract în procedura judiciară pornită în temeiul art. 1

și art. 8 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Faptul că actul de revocare

din funcția de manager este un act administrativ ce poate fi contestat pe calea

contenciosului administrativ în baza Legii nr. 554/2004 este o problemă tranșată

irevocabil prin decizia din 2 noiembrie 2009 a Curții de Apel T.M., secția civilă,

de muncă și asigurări sociale, pentru minori și familie, așadar problema ridicată

de al doilea recurent privind aplicabilitatea art. 720

1

C. proc.

civ. este neadecvată.

Cum alte motive de nelegalitate

a actului administrativ nu au fost invocate și cum abordarea instanței de fond constând

în nemotivarea actului administrativ nu are suport probator, concluzia care rezultă

este aceea că acțiunea în anulare este neîntemeiată și urmează a fi respinsă.

În acest context analiza

capetelor de cerere accesorii, a incidenței dispozițiilor O.U.G. nr. 69/2009 în

ce privește reintegrarea în aceeași funcție, nu mai este necesară.

Considerând că soluția

pronunțată de Curtea de Apel T.M. este afectată de motivul de nelegalitate prevăzut

de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte va face aplicația art. 312 alin.

(1) și art. 312 alin. (3) teza I C. proc. civ., astfel că va admite recursul și

va modifica sentința în sensul respingerii acțiunii formulate de reclamant.

Văzând și dispozițiile

art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 modificată și completată

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate

de Ministerul Sănătății și Spitalul Clinic Județean de Urgență T.M. împotriva sentinței

nr. 77 din 28 aprilie 2010 a Curții de Apel T.M., secția contencios administrativ

și fiscal.

Modifică sentința atacată

în sensul că respinge acțiunea formulată de reclamantul B.O.M. ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință

publică, astăzi 28 aprilie 2011.