ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5595/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamanta N.E. a chemat în judecată pârâții A.N.R.P. și M.E.F. - Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, solicitând instanței ca prin sentința ce se va pronunța să dispună obligarea pârâților să emită și să comunice decizia privind titlu de despăgubire pentru imobilul situat în Craiova, în termen de 90 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii, cu plata daunelor cominatorii de 1.000 RON/zi de întârziere, până la emiterea deciziei. În motivarea cererii s-a arătat că prin dispoziția nr. 10561 din 30 iunie 2005, emisă de Primarul Municipiului Craiova, s-a propus acordarea de despăgubiri, în condițiile Titlului VII din Legea nr. 247/2005, către reclamanta N.E., pentru imobilul imposibil de restituit în natură, situat în Craiova.

S-a arătat că dispoziția nr. 10561/2005 a rămas definitivă și a fost înaintată Secretariatului Comisiei Centrale, în termen de 30 de zile, împreună cu întreaga documentație ce a stat la baza emiterii acesteia, dosarul fiind înregistrat la Comisia Centrală, însă nu a fost soluționat până la data formulării acțiunii. Reclamanta a mai arătat că Secretariatul Comisiei Centrale trebuia să analizeze dosarul și, constatând că în mod întemeiat cererea de restituire în natură a fost respinsă, să transmită dosarul evaluatorului în vederea întocmirii raportului de evaluare, în termenul de 45 de zile prevăzut de lege, procedura urmând a fi finalizată prin emiterea, de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, a deciziei reprezentând titlul de despăgubire.

A susținut reclamanta că nesoluționarea dosarului după trecerea unei perioade de peste 4 ani de la emiterea dispoziției nr. 10561/2005 este nejustificată, astfel că interesul promovării prezentei acțiuni este unul legitim și urmărește obligarea pârâților la respectarea dispozițiilor Legii nr. 247/2005, Titlul VII. Reclamanta a mai arătat că pârâtele nu se pot prevala de faptul că soluționarea dosarului trenează datorită faptului că entitățile investite cu soluționarea notificărilor nu ar deține întreaga documentație care a stat la baza emiterii dispoziției, întrucât au la dispoziție pârghiile legale pentru urgentarea soluționării procedurii, acesta fiind principalul scop pentru care pârâta a fost înființată.

Reclamanta a mai susținut că autoritățile pârâte nu au luat măsuri eficiente pentru soluționarea dosarului de despăgubiri în termenul rezonabil la care se referă art. 6 din C.E.D.O., precum și faptul că prin neîndeplinirea obligației de a emite titlul de despăgubire pârâtele aduc atingere noțiunii de bun și a obligației statului de a proteja bunurile și valorile patrimoniale ale persoanelor, obligație asumată de România prin Protocolul Adițional nr. 1 la C.E.D.O. La data de 18 februarie 2010 pârâta A.N.R.P. a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive a A.N.R.P., arătând că atribuțiile sale sunt prevăzute de art. 2 din H.G. nr. 361/2005, cu modificările și completările ulterioare, iar în cursul procedurii administrative privind acordarea despăgubirilor aferente imobilelor preluate abuziv, reglementată de Titlul VII din Legea nr. 247/2005, nu A.N.R.P.

este învestită cu emiterea deciziei conținând titlul de despăgubire, ci Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor. Faptul că A.N.R.P. asigură organizarea și funcționarea Secretariatului Comisiei Centrale nu îi conferă calitate procesuală pasivă în cauză. În ceea ce privește capătul de cerere privind obligarea A.N.R.P. la plata daunelor cominatorii, pârâta A.N.R.P. a susținut că această cerere este inadmisibilă, întrucât faptul că nu a fost emisă decizia reprezentând titlu de despăgubire nu poate constitui o neexecutare din partea A.N.R.P., această obligație revenind Comisiei Centrale. La data de 18 februarie 2010, pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a formulat, de asemenea, întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

În ceea ce privește cererea reclamantei referitoare la obligarea Comisiei Centrale la plata daunelor cominatorii, pârâta a arătat că această cerere este inadmisibilă, întrucât faptul că nu a fost emisă decizia reprezentând titlul de despăgubire nu poate constitui o neexecutare din partea Comisiei Centrale, în condițiile în care procedura administrativă prevăzută de Titlul II din Legea nr. 247/2005 nu a fost finalizată. Prin sentința nr. 150 din 22 martie 2010 Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanta N.E., în contradictoriu cu pârâtul M.E.F. - Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor; a obligat pârâta Comisia Centrală de Acordare a Despăgubirilor să emită titlul de despăgubire conform Titlului VII din Legea nr. 247/2005 pentru reclamantă și a respins capătul de cerere având ca obiect daune cominatorii.

Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut în esență faptul că acțiunea formulată de reclamantă este întemeiată numai în parte, respectiv în ceea ce privește capătul de cerere privind obligarea Comisiei Centrale de Stabilire a Despăgubirilor să emită titlul de despăgubire cu privire la imobilul preluat abuziv ce a aparținut reclamantei.

În acest sens s-a reținut de către instanță că reclamanta a solicitat ca în baza Legii nr. 10/2001 să i se acorde măsuri reparatorii pentru imobilul situat în Craiova, județul Dolj, iar prin dispoziția nr. 10561 din 30 iunie 2005, Primarul Municipiului Craiova a propus acordarea de măsuri reparatorii în echivalent potrivit Titlului VII din Legea nr. 247/2005 în favoarea reclamantei, dosarul fiind transmis către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, fiind înregistrat sub nr. 12635/CC din 07 aprilie 2006. S-a constatat că reclamanta a început procedura de recuperare a bunului său, ori a contravalorii acestuia, prin formularea unei notificări în anul 2001 (201/N/2001), autoritatea locală cu competențe în materia stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv pronunțându-se la 30 iunie 2005. S-a reținut în considerentele hotărârii atacate că, deși dosarul a fost înaintat autorităților pârâte la data de 07 aprilie 2006, până la data la care s-au formulat întâmpinări în prezenta cauză dosarul reclamantei nu fusese analizat, aceste aspecte fiind de natură să definească atitudinea culpabilă în nesoluționarea cu celeritate a dosarului privind-o pe reclamantă.

Instanța a constatat că în speța de față prin comportamentul pârâtei se ajunge la o încălcare atât a art. 6 din Convenție, cât și a art. 1 din Primul Protocol Adițional la Convenție, motiv pentru care s-a apreciat că absența totală a despăgubirilor creează reclamantului o sarcină excesivă, incompatibilă cu dreptul la respectul bunurilor lor garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1. Referitor la capătul de cerere având ca obiect daune cominatorii, instanța de fond a apreciat că este neîntemeiat, întrucât executarea unei sentințe pronunțate în contencios este supusă regimului sancționator prevăzut de art. 24 din Legea nr. 54/2004, astfel încât aplicarea unor daune cominatorii ar echivala cu o dublă sancțiune.

Față de considerentele expuse anterior, instanța de fond a admis acțiunea, a obligat pârâta Comisia Centrală de Acordare a Despăgubirilor să emită titlul de despăgubire conform Titlului VII din Legea nr. 247/2005 pentru reclamantă și a respins capătul de cerere având ca obiect daune cominatorii. Împotriva acestei hotărâri, pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea cererii de recurs, întemeiată pe dispozițiile art. 304 C. proc. civ., se critică hotărârea instanței de fond pentru următoarele considerente: Instanța de fond în mod greșit a reținut că în speță au fost încălcate dispozițiile privind respectarea unui termen rezonabil de soluționare a cauzei.

Astfel, se arată de către recurentă că în cauza supusă judecății etapa transmiterii și înregistrării dosarelor a fost parcursă în ceea ce privește dosarul privind acordarea de măsuri reparatorii în favoarea reclamantei, în sensul că dosarul aferent dispoziției nr. 10561 din 30 iunie 2005 a fost transmis de Primăria Municipiului Craiova, în calitate de entitate notificată, fiind înregistrat la Secretariatul Comisiei Centrale sub nr. 12270/CC. Referitor la verificarea legalității respingerii cererii de restituire în natură a imobilul notificat de reclamantă, precum și la etapa evaluării, se arată că acestea sunt condiționate de respectarea ordinii de înregistrare a dosarelor, așa cum s-a stabilit prin decizia nr. 2815 din 16 septembrie 2008 a Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor.

Mai mult, soluționarea dosarelor privind acordarea despăgubirilor se face în virtutea declanșării procedurii de acordare a despăgubirilor prevăzută de Titlul VII al Legii nr. 247/2005 și nu în baza unei cereri exprimate de persoana îndreptățită. Altfel spus, procedura administrativă prevăzută de Titlul VII din Legea nr. 247/2005 nu se declanșează prin simpla cerere a persoanei îndreptățite, ci numai după transmiterea dosarelor potrivit prevederilor art. 16 alin. (1) și (2) din actul normativ amintit, așa cum a fost modificat și completat prin O.U.G. nr. 81/2007. Legiuitorul, neprevăzând un termen de soluționare a dosarelor ce fac obiectul procedurii administrative prevăzute la Titlul VII din Legea nr. 247/2005 a stabilit că ordinea de soluționare a dosarelor va fi decisă de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.

Se mai reține prin motivele de recurs formulate faptul că prin decizia nr. 2815 din 16 septembrie 2008 Comisia Centrală a stabilit două categorii de dosare, respectiv cele transmise Secretariatului Comisiei Centrale înainte de apariția O.U.G. nr. 81/2007 și cele transmise după intrarea în vigoarea a actului normativ amintit, dispoziții însoțite de avizul de legalitate emise de prefecturi. În cauza dedusă judecății, se apreciază că dosarul privind acordarea de despăgubiri în favoarea reclamantului face parte din categoria dosarelor transmise Secretariatului Comisiei Centrale înaintea de intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 81/2007, urmând a se respecta ordinea de înregistrare a dosarelor.

În aceste condiții, recurenta apreciază că instanța de fond nu a reținut, sub nicio formă, aspectele legate de ordinea de soluționare a dosarelor privind acordarea despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv, susținând, în mod greșit, existența depășirii termenului rezonabil în privința soluționării dosarului aferent dispoziției nr. 10561 din 30 iunie 2005 a Primăriei Municipiului Craiova. Se mai reține faptul că adoptarea deciziei nr. 2815 din 16 septembrie 2008, la care s-a făcut referire mai sus, s-a impus ca urmare a practicii judiciare în materie și pentru a nu se încălca principiul egalității în drepturi a persoanelor îndreptățite care au dosare înregistrate la Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor încă de la înființare (2005). Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat principiul egalității ca unul dintre principiile generale ale dreptului comunitar.

Or, în sfera dreptului comunitar, principiul egalității exclude ca situațiile comparabile să fie tratate diferit și situațiile diferite să fie tratate similar, cu excepția cazului în care tratamentul este justificat obiectiv. Totodată, instanța de fond a obligat Comisia Centrală la emiterea directă a deciziei conținând titlul de despăgubire, fără a lua în considerare că impunerea unei astfel de obligații, cu trecerea peste etapele administrative, este nu numai nejudicioasă, dar poate conduce și la conjuncturi juridice anormale, și anume existența unei hotărâri judecătorești irevocabile, care nu poate fi pusă în executare, având în vedere aspectele legate de legalitatea dispoziției emise de entitatea notificată, devenind astfel aplicabile dispozițiile art. 24 din Legea contenciosului administrativ.

Altfel spus, s-ar ajunge în situația acceptată potrivit căreia Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor să fie obligată să emită decizia de despăgubire în cel mult 30 de zile de la rămânerea definitivă și irevocabilă a hotărârii, deși executarea obligației nu mai depinde în totalitate de această entitate, ci de evaluatori. De asemenea, trebuie avut în vedere și faptul că între data efectuării evaluării și data emiterii deciziei de către Comisia Centrală există o perioadă în care raportul de evaluare se comunică persoanelor îndreptățite, acestea din urmă pot formula obiecțiuni la care evaluatorul desemnat trebuie să răspundă și să comunice acest răspuns atât persoanelor îndreptățite, cât și Comisiei Centrale, cu mențiunea că obligația de a comunica raportul de evaluare, precum și răspunsul la eventuale obiecțiuni revin evaluatorului desemnat și nu Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor.

Pentru toate aceste considerente, recurenta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor solicită admiterea recursului, astfel cum a fost formulat, modificarea sentinței civile nr. 150 din 22 martie 2010 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, în sensul respingerii cererii introductive de instanță formulată de reclamanta N.E. ca fiind neîntemeiată, cu menținerea celorlalte dispoziții ale sentinței. Examinând cauza și sentința recurată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele de recurs invocate, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție, Înalta Curte a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Legea nr. 247/2005 stabilește procedura administrativă și etapele din cadrul acesteia care trebuie parcurse în vederea emiterii unei decizii reprezentând titlul de despăgubire de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.

Astfel fiind, în speță sunt aplicabile prevederile art. 16 Titlul VII din Legea nr. 247/2005, conform cărora: - alin. „(1) Deciziile/dispozițiile emise de entitățile învestite cu soluționarea notificărilor, a cererilor de retrocedare sau, după caz, ordinele conducătorilor administrației publice centrale învestite cu soluționarea notificărilor și în care s-au consemnat sume care urmează a se acorda ca despăgubire, însoțite, după caz, de situația juridică actuală a imobilului obiect al restituirii și întreaga documentație aferentă acestora, inclusiv orice înscrisuri care descriu imobilele construcții demolate depuse de persoana îndreptățită și/sau regăsite în arhivele proprii, se predau pe bază de proces-verbal de predare-primire Secretariatului Comisiei Centrale, pe județe, conform eșalonării stabilite de aceasta, dar nu mai târziu de 60 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi”; - alin. „(2) Notificările formulate potrivit prevederilor Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 06 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, cu modificările și completările ulterioare care nu au fost soluționate în sensul arătat la alin. (1) până la data intrării în vigoare a prezentei legi, se predau pe bază de proces-verbal de predare-primire Secretariatului Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor,

însoțite de deciziile/dispozițiile emise de entitățile învestite cu soluționarea notificărilor, a cererilor de retrocedare sau, după caz, ordinelor conducătorilor administrației publice centrale conținând propunerile motivate de acordare a despăgubirilor, după caz, de situația juridică actuală a imobilului obiect al restituirii și de întreaga documentație aferentă acestora, inclusiv orice acte juridice care descriu imobilele construcții demolate depuse de persoana îndreptățită și/sau regăsite în arhivele proprii, în termen de 30 de zile de la data rămânerii definitive a deciziilor/dispozițiilor sau după caz, a ordinelor”; - alin. „(2 1 ) Dispozițiile autorităților administrației publice locale vor fi centralizate pe județe la nivelul prefecturilor, urmând a fi înaintate de prefect către Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, însoțite de referatul conținând avizul de legalitate al instituției prefectului, ulterior exercitării controlului de legalitate de către acesta”; - alin. „(2 2 ) Deciziile/dispozițiile sau, după caz, ordinele prevăzute la alin. (2) vor fi însoțite de înscrisuri care atestă imposibilitatea atribuirii, în compensare, total sau parțial, a unor alte bunuri sau servicii disponibile, deținute de entitatea învestită cu soluționarea notificării”; - alin. „( 3) În termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi,

Biroul Central constituit prin Ordinul Ministrului Finanțelor Publice nr. 1329/2003 va proceda la predarea, pe bază de proces-verbal de predare-primire, către Secretariatul Comisiei Centrale a tuturor documentațiilor depuse de către titularii deciziilor/dispozițiilor motivate prin care s-a stabilit ca măsură reparatorie acordarea de titluri de valoare nominală și care nu au fost soluționate până la data intrării în vigoare a prezentei legi” ; - alin. „ (4) Pe baza situației juridice a imobilului pentru care s-a propus acordarea de despăgubiri, Secretariatul Comisiei Centrale procedează la analizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) și (2) în privința verificării legalității respingerii cererii de restituire în natură”; - alin. „ (5) Secretariatul Comisiei Centrale va proceda la centralizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) și (2), în care, în mod întemeiat cererea de restituire în natură a fost respinsă, după care acestea vor fi transmise, evaluatorului sau societății de evaluatori desemnate, în vederea întocmirii raportului de evaluare”; - alin. „ (6) După primirea dosarului, evaluatorul sau societatea de evaluatori desemnată va efectua procedura de specialitate, și va întocmi raportul de evaluare pe care îl va transmite Comisie Centrale.

Acest raport va conține cuantumul despăgubirilor în limita cărora vor fi acordate titlurile de despăgubire” . Legiuitorul a menționat în mod detaliat și procedura care urmează după efectuarea raportului de evaluare de către evaluatorul numit.

În mod expres, în art. 16 alin. (7) al acestui act normativ, se menționează că „în baza raportului de evaluare Comisia Centrală va proceda fie la emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire, fie la trimiterea dosarului spre reevaluare.” În alin. (8) se arată că dispozițiile alin. (1)-(2) și (7), care reglementează procedura de emitere a titlului de despăgubire se aplică în mod corespunzător și deciziilor/ordinelor emise în temeiul art. 6 alin. (4) și art. 31 din Legea nr. 10/2001, privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 06 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, în care s-au consemnat/propus sume care urmează a se acorda ca despăgubire, iar în cazul prevăzut la alin. (8), titlul de despăgubire se va emite de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor până la concurența sumei reprezentând cuantumul despăgubirilor consemnate/propuse, actualizate cu indicele de inflație.

În speța de față dosarul de despăgubire pentru dispoziția emisă a fost transmis și înregistrat la Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor în anul 2006, sub nr. 12635/CC din 07 aprilie 2006. În cauză s-a efectuat verificarea legalității măsurii de respingere a cererii de restituire în natură. Recurenta a invocat în apărarea sa împrejurarea că soluționarea dosarelor privind acordarea despăgubirilor se face în virtutea declanșării procedurii de soluționare prevăzută de Titlul VII al Legii nr. 247/2005, avându-se în vedere ordinea de înregistrare a dosarelor, astfel cum s-a statuat în decizia nr. 2815/2008 emisă de Comisia Centrală, însă aceasta avea obligația de a trimite dosarul unui evaluator sau societății de evaluare desemnate.

Omisiunea legiuitorului de a stabili un termen în interiorul căruia să se deruleze fiecare etapă din procedura administrativă pentru acordarea despăgubirilor statuată de Legea nr. 247/2005 nu poate conduce la ideea ca autoritatea publică să determine ea însăși acest interval de timp printr-un criteriu aleatoriu. Soluționarea unei cauze într-un termen rezonabil reprezintă o garanție instituită de art. 6 din C.E.D.O., garanție ce privește, în cauzele de natură civilă, nu numai desfășurarea procedurii în fața instanței de judecată, dar și procedura preliminară de natură administrativă atunci când sesizarea unei jurisdicții este condiționată în prealabil de parcurgerea acestei proceduri. Doctrina europeană a arătat că noțiunea de „termen rezonabil” este o noțiune relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte.

Dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil” trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global și în mod concret. Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile. Astfel, în materie civilă, dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicției competente, dar el include și durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea jurisdicției este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.

În opinia Curții de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcție de circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de jurisprudența sa, în special, în funcție de complexitatea speței, comportamentul reclamantului și cel al autorităților competente. Activitatea pârâtei trebuie organizată de organele competente din interiorul său în așa fel încât să asigure rezolvarea dosarelor înregistrate într-un termen rezonabil, iar prin conduita pârâtei de a tergiversa soluționarea cererilor reclamanților de emitere a titlurilor de despăgubire se aduc grave prejudicii acestora. Legea nr. 247/2005 este o lege de reparație, iar autoritățile executive ale statului au obligația de a o pune în executare prin derularea procedurilor administrative într-un termen rezonabil compatibil cu Constituția României, dreptul intern și normele internaționale (art. 6 din C.E.D.O.).

Cum dosarul reclamantei N.E. a fost înregistrat la Comisie sub nr. 12635/CC din 07 aprilie 2006, se reține că nesoluționarea acestuia într-un termen de aproximativ 4 ani și neîndeplinirea obligației de a emite un titlu de despăgubire, aduce o atingere evidentă noțiunii de bun garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1 la C.E.D.O. Astfel fiind, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a apreciat că autoritatea recurentă este în culpă, pentru că nu a luat măsuri eficiente pentru soluționarea cererii reclamantei și, în consecință, a pronunțat o hotărâre temeinică și legală, pe care o va menține. În concluzie, pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc.

civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor împotriva sentinței nr. 150 din 22 martie 2010 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 14 decembrie 2010.