ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1908/2012

Obiectul excepției de nelegalitate Prin cererea înregistrata la 31 martie 2011, reclamanta I.C.L. a invocat în contradictoriu cu Uniunea Națională a Notarilor Publici din România și Ministerul Justiției, excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 4 din Regulamentul de punere în aplicare a Legii notarilor publici si activității notariale nr. 36/1995, anexa la Ordinul nr. 710/C din 1995 cu completările si modificările ulterioare emis de Ministerul Justiției și a dispozițiilor art. 24 din Regulamentul de organizare și desfășurare a examenului de notar public pentru notarii stagiari și a concursului pentru ocuparea locurilor vacante de notar public, aprobat prin Ordinul nr. 2263/2007 emis de Ministerul Justiției, care contravin dispozițiilor art. 16 din Legea nr. 36/1995, art. 16, art. 53 alin. (2) din Constituția României, precum și dispozițiilor art. 2 din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea oricărei forme de discriminare; dispozițiilor art. 2 parag. 1, art. 7 și art. 18 din Declarația Universală a Drepturilor Omului din 1948, dar mai ales celor cuprinse în art. 9 și 14 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, precum și art. 2 din Protocolul 4 la Convenție prevăd în mod expres libera circulație și dreptul fiecărei persoane de a-si alege reședința. În motivare, reclamanta a arătat că a participat la concursul pentru ocuparea locurilor vacante de notar public organizat în zilele de 27 și 29 octombrie 2009 de pârâta Uniunea Naționala a Notarilor Publici din România, în baza Ordinului elaborat de pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, la acest concurs fiind declarată respinsă, întrucât, deși obținuse media de promovare, nu s-a încadrat în numărul de locuri pentru ocuparea unui post vacant de notar public din circumscripția camerei unde a domiciliat. A mai arătat reclamanta că a formulat contestație în termen legal, însă Comisia de soluționare a contestațiilor nu a răspuns decât parțial și numai cu privire la notarea lucrărilor, iar Consiliul Uniunii, prin Hotărârea nr. 355 din 23 noiembrie 2009 a validat rezultatele în mod parțial nelegal. A mai precizat reclamanta că în virtutea principiului de drept potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte iar nu în sensul înlăturării efectelor sale, în actuala reglementare actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în procedura excepției de nelegalitate, prevăzută de art. 4 din legea contenciosului administrativ, singura cerința fiind aceea ca aceasta excepție să aibă legătură cu cauza. S-a mai opinat că în cauză sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege privind admisibilitatea acestei excepții de nelegalitate, de soluționarea acesteia depinzând soluționarea cauzei. A mai susținut reclamanta că la concursul în speță au fost notați cu medii de promovare a examenului un număr de 16 persoane, însă numai 14 au fost declarate admise, întrucât numai acestea îndeplineau o condiție nelegală, respectiv criteriul domiciliului, criteriu discriminatoriu, în opinia sa, care este adăugat la lege, în speță art. 16 din Legea nr. 36/1995 și care nu corespunde exigentelor O.G. nr. 137/2000 - fiind un criteriu care are ca scop sau efect restrângerea, înlăturarea recunoașterii, folosinței sau exercitării, în condiții de egalitate, a drepturilor sale de a participa la concursul de ocupare a posturilor de notar public. Cum în cazul său, mediile obținute conduc la faptul că a promovat concursul de verificare a cunoștințelor, reclamanta consideră că, în raport de dispozițiile Legii nr. 36/1995, ale Ordinului nr. 710/1995 și Regulamentul nr. 2263/2007, în corelație cu dispozițiile art. 16 si 53 din Constituția României, precum și cu dispozițiile art. 2 din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea oricărei forme de discriminare, excepția de nelegalitate este fondată sub toate aspectele prezentate. S-a mai opinat că principiul egalității între cetățeni, excluderea privilegiilor și discriminării sunt garantate, în temeiul art. 1 alin. (2) din O.G. nr. 137/2000, în special pentru exercitarea drepturilor prevăzute la lit. a) - f), iar conform art. 2 alin. (2) din același act normativ, sunt discriminatorii și prevederile, criteriile sau practicile aparent neutre, care dezavantajează anumite persoane, pe baza criteriilor prevăzute la alin. (1), față de alte persoane, în afara cazului în care aceste prevederi, criterii sau practici sunt justificate obiectiv de un scop legitim, iar metodele de atingere a acelui scop sunt adecvate și necesare. Totodată, în raport cu prevederea art. 20 alin. (1) din Constituția României, dispozițiile constituționale privind drepturile și libertățile cetățenilor, se interpretează și aplică în concordanță cu Declarația Universală a Drepturilor Omului, cu pactele și cu celelalte tratate la care România este parte, astfel încât, prevederile art. 16 alin. (1), precum și cele ale art. 29 din Constituție, se corelează și se interpretează în raport cu prevederile cuprinse în instrumentele juridice internaționale, în domeniul drepturilor omului. Au mai fost enumerate ca semnificative în cauză dispozițiile art. 2 parag. 1, art. 7 și art. 18 din Declarația Universală a Drepturilor Omului din 1948, cele ale art. 9 și 14 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, precum și cele ale art. 2 din Protocolul 4 la Convenție care prevăd în mod expres libera circulație și dreptul fiecărei persoane de a-si alege reședința. Exercitarea acestui drept nu poate face obiectul altor restrângeri decât acelea care, prevăzute de lege, constituie măsuri necesare, într-o societate democratică, pentru securitatea națională, siguranța publică, menținerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecția sănătății sau a moralei ori pentru protejarea drepturilor sau libertăților altora. A apreciat reclamanta că aspectul invocat de pârâți, respectiv criteriul "domiciliu" în cauza de fata nu se justifică în niciun mod față de dispozițiile enumerate, mai ales ca la nivel național sunt 15 camere, la Galați sunt 3 județe care intră în componența Camerei, respectiv Vrancea, Galați și Brăila, iar dacă ar fi fost de protejat un interes public sau de respectat vreun drept al altor persoane se impunea ca potențialii candidați să aibă domiciliul în circumscripția Judecătoriei unde era nominalizat locul vacant, ori acest lucru nu este prevăzut.

Apărările pârâtului Ministerul Justiției Pârâtul Ministerul Justiției a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca neîntemeiată, susținând că, legea, prin singura dispoziție consacrată concursului la care pot participa persoanele care au exercitat timp de 5 ani funcții de specialitate juridică (art. 16), instituie numai condiția ocupării locurilor vacante de notar public prin concurs organizat în condițiile și potrivit procedurii stabilite prin regulamentul de aplicare a legii, reglementarea modului de organizare și desfășurare a concursului fiind așadar de domeniul Regulamentului de punere în aplicare a Legii nr. 36/1995, adoptat prin Ordinul ministrului justiției nr. 710/C/1995. Art. 5 alin. (5) și (6) din Regulament trebuie interpretate corelat, urmând a fi admiși candidații care au obținut cel puțin media 7,00, fără ca notele la probele de concurs să fie mai mici de 5,00, în limita posturilor vacante existente în camera notarilor publici în care candidatul a depus dosarul de înscriere. A opinat pârâtul că art. 4 din Regulamentul de punere în aplicare a Legii nr. 36/1995, a cărui legalitate se contestă, nu face altceva sau mai mult decât a impus legea, conținând norme prin care se circumscrie cadrul general de organizare și desfășurare a concursului de notar public, precum și de ocupare a posturilor vacante. A mai susținut pârâtul că așa cum corect a reținut și Curtea de Apel București prin sentința civilă nr. 106/2010 pronunțată în prezenta cauză și cum constant a stabilit și Înalta Curte de Casație și Justiție din coroborarea prevederilor Regulamentului de organizare, este fără echivoc că opțiunea candidaților înscriși la concurs nu poate privi decât posturile vacante existente la nivelul Camerei la care s-a depus cererea de înscriere. Ulterior, candidații care au obținut media generală minimă 7.00 își pot exprima opțiunea pentru unul dintre posturile rămase vacante la nivel național, după efectuarea repartizării în ordinea mediilor, prevăzută de art. 21 alin. (2) din Regulament. În ceea ce privește caracterul discriminatoriu al criteriului domiciliului, s-a precizat că art. 4 alin. (6) din regulamentul de punere în aplicare a legii și art. 24 alin. (2) din regulamentul de organizare și desfășurare a concursului de notar public nu reglementează un tratament diferit, discriminatoriu, aplicabil unor persoane în raport cu altele, ci aceste dispoziții legale se aplică tuturor candidaților la concursul pentru ocuparea locurilor vacante de notar public, în mod egal. În speță, modificarea regulamentului de concurs s-a produs în scopul asigurării unui serviciu notarial stabil, întrucât s-au constatat numeroase schimbări de sedii și asocieri ale notarilor numiți cu notari din localitățile de domiciliu, rămânând localități în care nu s-a putut asigura serviciul notarial.

Sentința Curții de Apel Prin sentința civilă nr. 6459 din 4 noiembrie 2011 a Curții de Apel București - secția a VIII a de contencios administrativ și fiscal a fost respinsă excepția inadmisibilității ca neîntemeiată, instanța respingând și excepția de nelegalitate formulată de reclamanta I.C.L. S-a apreciat, în ce privește excepția inadmisibilității, că instanța de contencios administrativ care a fost sesizată cu soluționarea unei excepții de nelegalitate, nu poate aprecia daca soluționarea fondului cauzei depinde de soluționarea excepției de nelegalitate, aceasta apreciere revenind instanței care soluționează fondul cauzei. În raport cu excepția de nelegalitate invocată, instanța a reținut că art. 4 din Regulamentul de punere în aplicare a Legii nr. 36/1995, a cărui legalitate se contestă, nu adaugă si nu încalcă dispozițiile art. 16 din Legea nr. 36/1995, cu modificările și completările ulterioare, el conținând norme prin care se circumscrie cadrului general de organizare și desfășurare a concursului de notar public. Astfel, opțiunea candidaților înscriși la concurs nu poate privi decât posturile vacante existente la nivelul Camerei la care s-a depus cererea de înscriere. Ulterior, candidații care au obținut media generală minimă 7.00 își pot exprima opțiunea pentru unul dintre posturile rămase vacante la nivel național, după efectuarea repartizării în ordinea mediilor, prevăzută de art. 21 alin. (2) din Regulament. Prima instanță a apreciat, în ceea ce privește caracterul discriminatoriu al criteriului domiciliului, că acest criteriu rezultat atât din art. 4 alin. (6) din regulamentul sus-menționat, cât și din art. 24 alin. (2) din Regulamentul de organizare și desfășurare a examenului de notar public pentru notarii stagiari și a concursului pentru ocuparea locurilor vacante de notar public, adoptat prin Ordinul ministrului justiției nr. 2263/C/2007, nu reglementează un tratament diferit, discriminatoriu, aplicabil unor persoane în raport cu altele, ci aceste dispoziții legale se aplică tuturor candidaților la concursul pentru ocuparea locurilor vacante de notar public, în mod egal. S-a mai apreciat că modificarea regulamentului de concurs s-a produs în scop legitim si nu discriminatoriu, iar dispozițiile legale contestate de reclamantă nu pot fi apreciate nici ca îngrădiri ale dreptului la muncă sau al alegerii profesiei, întrucât specificul activității notariale, ca serviciu public, permite o reglementare specială în ceea ce privește condițiile de acces în profesie. În legătură cu invocarea de către reclamantă a încălcării art. 16 din Constituție, s-a reținut că potrivit jurisprudenței Curții Constituționale „principiul egalității în fața legii presupune instituirea unui tratament egal pentru situații care, în funcție de scopul urmărit, nu sunt diferite. De aceea el nu exclude, ci, dimpotrivă presupune soluții diferite pentru situații diferite". Din analiza textelor legale și printr-o interpretare sistematică, prin coroborarea normelor cuprinse în Regulament, s-a constatat că rezultă în mod cert că opțiunile candidaților se fac pentru posturile existente la nivelul Camerelor la care aceștia și-au depus cererile de înscriere. Raportat la speța concretă s-a reținut că recurenta a obținut media peste 7, însă pentru a putea fi declarată admisă la concurs trebuiau îndeplinite cumulativ două condiții, respectiv să obțină cel puțin media 7,00 și să existe un post vacant la nivelul Camerei pentru care a candidat, or, în situația în care locurile vacante au fost ocupate de candidați cu note superioare, este evident că aceasta a fost declarată respinsă.

Recursul formulat de I.C.L. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta I.C.L., invocând dispozițiile art. 304 pct. 7-9 C. proc. civ., precum și art. 304 1 C. proc. civ. Recurenta și-a structurat criticile formulate în motive de recurs, combătând hotărârea primei instanțe sub următoarele aspecte: 4.1. Motivarea este contradictorie, contrară dispozițiilor art. 261 pct. 5 C. proc. civ. Potrivit recurentei, instanța nu a făcut decât să reia susținerile părților. Atunci când a raportat textele atacate la prevederile Legii nr. 36/1995, deși a observat că textul art. 16 nu prevede în mod expres condiția domiciliului, a concluzionat eronat că excepția de nelegalitate este nefondată. 4.2. Au fost aplicate greșit dispozițiile legale incidente Potrivit recurentei, instanța a confundat condițiile pe care trebuie să le îndeplinească fiecare candidat, prevăzute în art. 16 din Legea nr. 36/1995, cu cele cuprinse în regulamentele de punere în aplicare și organizare a concursului, care adaugă nepermis la lege. De asemenea, mai susține recurenta, instanța a confundat vocația de a participa la concursul pentru accederea la funcția de notar public și dreptul de opțiune pentru ocuparea locurilor vacante existente în cadrul fiecărei camere. 4.3. Nu s-a observat încălcarea art. 2 alin. (3) din O.G. nr. 137/2000 La acest punct recurenta afirmă că a fost discriminată pe criteriul domiciliului în raport cu alți candidați care au concurat la alte camere. Susține că instanța a apreciat eronat că prevederile criticate se aplică tuturor participanților la concurs; în realitate, discriminarea îi vizează numai pe cei care optează după promovarea examenului, în interiorul camerei unde domiciliază.

Apărările intimaților Ministerul Justiției și Uniunea Naționala a Notarilor Publici din România Prin întâmpinarea formulată, ambii intimați au solicitat respingerea recursului ca nefondat. Intimatul Ministerul Justiției a reiterat excepția de inadmisibilitate invocată în fața primei instanțe, susținând că excepția de nelegalitate, astfel cum este reglementată de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, poate privi numai acte administrative individuale. Cât privește motivele de recurs, intimații au arătat că nu pot fi primite câtă vreme sentința este motivată corespunzător, iar textele normative atacate nu fac decât să pună în aplicare prevederile Legii nr. 36/1995, în condiții de egalitate pentru toți candidații. Totodată, intimata Uniunea Națională a Notarilor Publici din România a arătat că scopul reglementării este legat de buna organizare a serviciului public, observându-se tendința generalizată de migrare către orașele mari, imediat după intrarea în profesie. Aceeași intimată a indicat că soluția primei instanțe este în acord cu jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, enumerând în acest sens deciziile nr. 2839, 3548 și 4093 din anul 2007, precum și decizia nr. 2882 din anul 2009. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor recurentei, a apărărilor formulate de intimați, cât și sub toate aspectele, în temeiul art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele expuse în continuare. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Recurenta-reclamantă I.C.L. a atacat cu excepția de nelegalitate două dispoziții normative: art. 4 din Regulamentul de punere în aplicare a Legii notarilor publici și a activității notariale aprobat prin Ordinul ministrului justiției nr. 710/C/1995 și art. 24 din Regulamentul de organizare și desfășurare a examenului de notar public pentru notarii stagiari și a concursului pentru ocuparea locurilor vacante de notar public, aprobat prin Ordinul ministrului justiției nr. 2263/C/2007. Deși atât la judecata în primă instanță, cât și prin motivele de recurs s-a raportat la actele normative indicate, în întregul lor, în realitate, autoarea excepției de nelegalitate a vizat numai prevederile de la art. 4 alin. (6) din primul regulament, respectiv art. 24 alin. (2) din cel de-al doilea, potrivit cărora candidații admiși la concurs își vor exprima opțiunea pentru unul dintre posturile vacante existente „la nivelul Camerei notarilor publici la care și-au depus cererea de înscriere la concurs, în ordinea mediilor obținute”. În esență, recurenta-reclamantă a susținut că criteriul domiciliului candidatului la funcția de notar public, instituit prin reglementările secundare criticate, adaugă la lege, respectiv la art. 16 din Legea nr. 36/1995 și, în același timp, este discriminatoriu, dezavantajând persoanele care domiciliază în raza unor Camere ale notarilor publici cu mai puține posturi vacante. Curtea de apel, analizând textele criticate a concluzionat în sensul că specificul activității notariale, ca serviciu public, permite o reglementare specială în ceea ce privește condițiile de acces în profesie, precum și că acestea sunt în acord cu dispozițiile legale cu forță juridică superioară cuprinse în art. 15 și 16 din Legea nr. 36/1995, art. 16 din Constituție și art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000. Această concluzie este corectă, ea fiind adoptată și de instanța de control judiciar, pentru argumentele prezentate în continuare. 1.1. Referitor la admisibilitatea excepției de nelegalitate a unor prevederi normative Intimatul Ministerul Justiției a reiterat în recurs excepția de inadmisibilitate, susținând că prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 au în vedere numai actele administrative individuale. Curtea de apel a soluționat corect și această excepție, utilizând metoda de interpretare gramaticală a primului alineat al textului menționat, în cuprinsul căruia se utilizează atât sintagma „act unilateral cu caracter individual” cât și cea de „act administrativ”. La aceeași soluție se ajunge și utilizând alte reguli de interpretare, respectiv logică, sistematică și istorico – teleologică a primelor două alineate ale aceluiași text legal, neexistând argumente consistente și coerente care să excludă actele administrative normative de la controlul înfăptuit de instanțele specializate pe calea excepției de nelegalitate. Nu în ultimul rând, Înalta Curte mai reține că accesibilitatea și previzibilitatea art. 4 din Legea nr. 554/2004, text legal primitor de multiple înțelesuri și interpretări, au fost asigurate la nivelul acestei instanțe de o jurisprudență uniformă, în sensul anterior prezentat. 1.2. Referitor la motivarea sentinței Sentința examinată este redactată cu respectarea dispozițiilor art. 261 pct. 5 C. proc. civ., iar argumentele sunt prezentate într-o manieră accesibilă și convingătoare. Susținerea recurentei în sensul că raționamentul judecătorului este contradictoriu – întrucât, deși constată că art. 16 din Legea nr. 36/1995 nu prevede în mod expres condiția domiciliului, totuși respinge excepția de nelegalitate – reflectă o abordare simplistă a problematicii acestei cauze, care a presupus analiza coroborată a mai multor dispoziții normative, după cum s-a detaliat la pct. 1.3 din această decizie. 1.3. Referitor la „fondul” excepției de nelegalitate Singura dispoziție cuprinsă în Legea nr. 36/1995, care reglementează posibilitatea dobândirii calității de notar public de către persoanele care au exercitat timp de 5 ani funcția de notar, judecător, procuror, avocat sau o altă funcție de specialitate juridică, se găsește la art. 16 lit. g). Potrivit acestui text legal, accesul în profesie se realizează „prin promovarea unui concurs organizat, potrivit regulamentului de aplicare a prezentei legi, de Consiliul Uniunii Naționale a Notarilor Publici”. Acest regulament a fost aprobat prin Ordinul ministrului justiției nr. 710/C/1995 și a suferit în timp mai multe modificări, forma în vigoare la data organizării concursului la care a participat recurenta-reclamantă (27-29 octombrie 2009) instituind prin art. 4 alin. (6) regula exprimării opțiunilor pentru locurile vacante existente la nivelul Camerei notarilor publici la care s-a depus cererea de înscriere la concurs, în ordinea mediilor obținute. Contrar susținerilor recurentei, Înalta Curte constată că textele atacate cu excepția de nelegalitate (art. 24 alin. (2) din Regulamentul aprobat prin Ordinul ministrului justiției nr. 2263/C/2007 conținând o dispoziție similară) nu intră în coliziune cu nicio dispoziție normativă cuprinsă în acte cu forță juridică superioară ci, dimpotrivă, nu fac decât să asigure în condiții corespunzătoare serviciul public notarial la nivel local. Astfel, din economia Legii nr. 36/1995 - art. 15 alin. (1), art. 26 alin. (6) lit. c) - rezultă că numărul de notari publici trebuie astfel stabilit încât să țină seama de propunerile Camerelor Notarilor Publici, care, la rândul lor, au în vedere „necesarul de notari publici”. Particularizând acest imperativ, art. 2 alin. (1) din regulamentul aprobat prin Ordinul ministrului justiției nr. 710/C/1995, indică „cerințele rezultate din întinderea teritoriului, numărul locuitorilor, volumul și tipul procedurilor notariale solicitate de către public”, ca reprezentând tot atâtea elemente ce trebuie avute în vedere la dimensionarea corpului profesional în discuție. Nu se poate nega rolul organelor administrative cu atribuții în reglementarea profesiei de notar public – Ministerul Justiției și Uniunea Națională a Notarilor Publici din România – de a adopta acte administrative normative prin care să asigure organizarea echilibrată a serviciului public notarial și în localitățile mai mici, fiind de notorietate fenomenul migrării notarilor publici către localitățile mari din anumite Camere ale notarilor publici. De asemenea, prevederile examinate nu sunt disproporționate în raport cu scopul urmărit, mai ales că există posibilitatea legală ca ulterior numirii în funcția de notar public, în condițiile art. 27 din regulamentul aprobat prin Ordinul ministrului justiției nr. 710/1995 să se solicite schimbarea sediului biroului notarial pe un post vacant prevăzut în ordinul ministrului justiției de actualizare a numărului de notari publici și a birourilor notariale. În fine, în contextul normativ evocat, în speță nu se pune problema existenței discriminării pe criteriul domiciliului candidatului. Prima instanță a stabilit corect că interpretarea autoarei excepției este subiectivă, singurul criteriu de departajare a candidaților care au optat pentru locurile vacante la o anumită cameră, fiind cel valoric. Nu există niciun temei pentru a considera că recurentei i s-a îngrădit dreptul constituțional la muncă sau al alegerii profesiei, câtă vreme a participat la un concurs ale cărui reguli i-au fost cunoscute însă rezultatul obținut nu i-a permis să ocupe unul din posturile vacante. După cum bine a sesizat intimata Uniunea Națională a Notarilor Publici din România prin întâmpinare, soluția adoptată este conformă cu jurisprudența acestei secții adoptată în cauze similare, reflectată de exemplu în deciziile nr. 4034/2007, 3548/2007, 4093/2007 și decizia nr. 2882/2009. 2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 se va respinge recursul de față, ca nefondat.