ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1252/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 20.05.2015, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta B., anularea Hotărârii nr. 106/29.10.2014 a Consiliului UNNP prin care au fost validate rezultatele concursului pentru dobândirea calității de notar stagiar sesiunea septembrie 2014 în circumscripția Camerei Notarilor Publici Cluj și obligarea pârâtei la adoptarea unei noi hotărâri de validare a rezultatelor prin care să fie declarați admiși toți candidații care au obținut media mai mare de 9.00 la concursul menționat.

Prin sentința nr. 2826 din 3 noiembrie 2015, Curtea de Apel București a respins acțiunea reclamantului, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei hotărâri, în condițiile art. 483 C. proc. civ., reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și, rejudecând litigiul, admiterea acțiunii și anularea actului atacat.

În motivarea opțiunii sale procesuale reclamantul recurent a susținut următoarele:

Diferitele dispoziții legale incidente în cauză sunt interpretate de instanță chiar în contradicție cu interpretarea pe care a făcut-o B. a Notarilor Publici din România la sesiunea din octombrie 2015 a examenului de ocupare a posturilor de notari stagiari.

Astfel, în motivarea acțiunii prin care s-a cerut constatarea nulității absolute a hotărârii nr. 106/29.10.2014 a Consiliului Uniunii Naționale a Notarilor Publici prin care au fost validate rezultatele concursului pentru dobândirea calității de notar stagiar, sesiunea septembrie 2014, în circumscripția Camerei Notarilor Publici Cluj, reclamantul a susținut că B.a are dreptul de a stabili numărul locurilor de notari stagiari, hotărârea fiind obligatorie pentru Camere, acestea neavând un drept suveran de a decide numărul posturilor, ci fiind în măsură să facă doar propuneri ce urmează a fi validate de B. și comunicate Ministerului Justiției. B.a Notarilor Publici, interpretând eronat atribuțiile pe care le are, deși la sesiunea din anul 2014 a considerat că se impune suplimentarea posturilor de notari stagiari într-o serie de circumscripții, printre care și cea a Camerei Notarilor Publici Cluj, nu a decis acest lucru printr-un act cu forță obligatorie, cum era normal, ci s-a mulțumit să facă o recomandare în acest sens, recomandare de care toate Camerele au înțeles să țină cont, mai puțin Camera Notarilor Publici Cluj.

Consecința acestui mod de a proceda a fost aceea că admiterea în profesie s-a făcut în funcție de criterii diferite pentru candidații din diferitele circumscripții: pentru cei care au candidat în circumscripțiile Camerelor care s-au conformat recomandării, criteriul de admitere a fost nota obținută la examen (fiind admiși toți candidații care au obținut media peste 9,00), în timp ce pentru cei din circumscripțiile Camerelor care nu au respectat-o (în fapt, cea din Cluj), admiterea s-a efectuat în funcție de două criterii: nota de la examen și numărul de posturi.

Altfel spus, pentru cei din circumscripțiile unde s-a aplicat recomandarea Uniunii, numărul de posturi nu a mai constituit o constrângere, acestea fiind suplimentate în așa fel încât toți candidații care au obținut peste 9,00 să fie primiți în profesie.

Pentru sesiunea din 2015 a examenului de admitere în profesie B. a Notarilor Publici a adoptat Hotărârea nr. 57/25.06.2015 prin care a dispus, cu caracter obligatoriu, suplimentarea numărului de posturi de notari stagiari în anumite circumscripții, interpretând, așadar, legea într-un mod opus în totalitate interpretării pe care o făcuse până atunci, adică socotind că are dreptul de dispune (și nu doar de a "recomanda") suplimentarea numărului de posturi de notari stagiari. În fundamentarea hotărârii B.. invocă aceleași texte de lege pe care le-a menționat și reclamantul ca temei de drept al acțiunii în contencios.

Trebuie menționat că între cele două momente, sesiunea din 2014 și cea din 2015 nu a intervenit nicio modificare legislativă, fiind vorba despre interpretarea acelorași dispoziții legale.

Sigur că B. a Notarilor Publici nu are atribuția de a face o interpretare obligatorie a legii, dar potrivit art. 52 alin. (3) lit. b) din Legea nr. 36/1995 a notarilor publici și a activității notariale, B.a are funcția de reglementare a activității, prin reglementări terțiare specifice, prin care se asigură punerea în aplicare a legislației în domeniul notarial și realizarea cadrului juridic specific, funcția de reglementare fiind necesară pentru a asigura exercitarea efectivă a celeilalte funcții, aceea de elaborare a strategiei în domeniul notarial. Neținând cont de interpretarea pe care o dă în prezent B.a dispozițiilor referitoare la modul de stabilire a numărului posturilor de notari stagiari, prima instanță face o interpretare a legii în sensul în care dispozițiile acesteia nu produc niciun fel de efecte, norma conținută în art. 52 alin. (3) lit. a) și b) fiind, practic, golită de conținut. Argumentul pe care îl aduce Curtea de Apel, anume că la sesiunea din 2015. B.a a decis suplimentarea numărului de posturi anterior ținerii examenului, este lipsit de orice relevanță din perspectiva problemei în discuție, adică cea a dreptului Uniunii de a stabili, prin norme obligatorii pentru Camere, numărul posturilor de notari stagiari pentru fiecare sesiune.

Mai departe, Curtea susține în mod eronat că și Hotărârea nr. 57/25.06.2015 nu conține decât o recomandare. Sensul clar și vădit neîndoielnic al acestui act este denaturat în condițiile în care reiese fără putință de tăgadă că B. a decis, nu a recomandat, suplimentarea numărului de posturi până la concurența cu numărul județelor ce intră în circumscripția fiecărei Camere. Mai mult, Camerele s-au și conformat acestei hotărâri, rezultatele din sesiunea 2015 fiind validate pentru numărul de posturi stabilite prin acea hotărâre.

Cert este că faptul că instanța nu ține cont de revirimentul care a avut loc în interpretarea pe care B.a o face propriilor atribuții dă naștere arbitrariului, modului aleatoriu de a concepe primirea în profesie de la un an la altul.

Mai susține reclamantul că instanța de judecată face o interpretare greșită a textelor de lege invocate, contrară spiritului acestora.

În fapt, instanța de fond nu face o interpretare proprie a textelor de lege, mulțumindu-se să reia integral susținerile făcute de pârâtă prin întâmpinare, fără să se refere, nici măcar pentru a le contrazice, la argumentele aduse de noi în sprijinul ideii de subordonare a Camerelor față de B., a lipsei autonomiei acestora. Astfel, sunt reproduse dispozițiile art. 158 din Legea nr. 36/1995, susținându-se, în mod absolut simplist, că acesta vizează activitatea notarilor publici și nu organizarea examenelor de admitere în profesie. Textul a fost invocat de reclamant pentru a susține ideea că nu există o autonomie a Camerelor în raport cu B.a, odată ce modul de organizare a Camerelor Notarilor Publici poate face obiectul controlului și B.a poate proceda la o delegare de atribuții, specifică relațiilor de subordonare în domeniul administrativ (sau în domeniile asimilate). Odată admis faptul că nu putem considera Camerele ca fiind autonome, subordonarea lor față de B. se manifestă în toate domeniile de activitate, legea neputând să anticipeze toate situațiile concrete în care ar trebui să se impună voința Uniunii și nici să reia prevederea potrivit căreia hotărârile sale sunt obligatorii pentru Camere în mod repetitiv, cu referire la fiecare activitate ce intră în sfera de competență a celor două structuri.

În ceea ce privește art. 170 din Regulament, care stabilește fără nicio distincție în funcție de domeniul de activitate caracterul obligatoriu pentru Camere al hotărârilor Uniunii, instanța reține că B.a nu a adoptat o hotărâre pentru suplimentarea numărului de posturi pentru sesiunea septembrie 2014, ci a făcut o recomandare. Este ceea ce a susținut și reclamantul prin acțiune, reproșând Uniunii, din modul cum a procedat, neexercitarea adevăratelor competențe, ceea ce denotă excesul de putere.

În legătură cu structura căreia îi aparține competența de a stabili numărul posturilor de notar stagiar, se precizează că articolul 7 din Regulament, teza a doua, potrivit cu care numărul total de locuri de notar stagiar se stabilește de către Consiliul Uniunii, nu poate fi interpretat în sensul că stabilește competența pentru B. de a face o simplă operație aritmetică de adunare a locurilor decise de camere, pentru că o asemenea interpretare ar fi contrară rolului pe care îl are B.a, rol ce presupune atât stabilirea strategiei de dezvoltare a profesiei, cât și organizarea stagiului în mod unitar la nivelul întregii țări. Argumentul privind mai buna cunoaștere a nevoilor locale de către Camere este un fals argument. Având în vedere caracterul unitar al statului român și dimensiunile relativ reduse ale teritoriului național, este evident că B.a are posibilitatea efectivă de a cunoaște situațiile și nevoile locale, având, în același timp, față de Camere, avantajul unei priviri de ansamblu.

În ceea ce privește motivul al doilea de nulitate, discriminarea pe care o determină modul în care a procedat al Uniunii, se precizează că punctul de vedere al Consiliului Național pentru Combaterea Discriminării nu are nicio relevanță din perspectiva excesului de putere săvârșit prin actul atacat, instanța nefiind obligată să țină cont de acesta. Prin acțiunea formulată reclamantul nu a intenționat sancționarea Uniunii conform O.G. nr. 137/2000.

De asemenea, criteriile enumerate de art. 2 din actul normativ menționat nu sunt prevăzute limitativ, ce exemplificativ. De altfel, chiar textul pomenește de "orice alt criteriu...", iar art. 1 din Protocolul nr. 12/2000 la CEDO se referă la "oricare altă situație". Din această perspectivă, concluzia instanței, conform căreia domiciliul nu poate fi avut în vedere, este eronată.

Tot eronată este și afirmația că nu s-ar fi ajuns la un tratament discriminatoriu al candidaților în funcție de locul unde domiciliază din moment ce candidaților nu li s-ar impune să se înscrie la examen în circumscripția în care domiciliază. În primul rând și dacă ar avea posibilitatea să se înscrie la examen în circumscripția altei Camere decât cea de domiciliu, situația nu s-ar schimba. Ceea ce este important este că s-a ajuns la un tratament diferit al candidaților în funcție de circumscripția în care în care au candidat, ceea ce nu este normal, examenul fiind organizat- în mod unitar la nivel național. Oricum, în practică, înscrierea candidaților se face în circumscripția în care aceștia își au domiciliul.

Prin întâmpinare pârâta intimată B. a Notarilor Publici din România a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind în esență că hotărârea instanței de fond a este dată cu aplicarea și interpretarea normelor de drept material aplicabile în cauză.

Raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, întocmit potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în Complet de filtru și comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 27 septembrie 2017, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin încheierea de ședință din data de 23 noiembrie 2017, Completul de filtru, apreciind incidența în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., a admis în principiu recursul și a fixat termen pentru judecata cauzei pe fond.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Reclamantul, în virtutea principiului disponibilității ce caracterizează procesul civil, a înțeles să învestească Curtea de Apel București cu o cerere de anulare a Hotărârii nr. 106/29.10.2014 emisă de Consiliul Uniunii Naționale a Notarilor Publici prin care au fost validate rezultatele concursului pentru dobândirea calității de notar stagiar, sesiunea septembrie 2014, în circumscripția Camerei Notarilor Publici Cluj.

În esență, reclamantul se plânge de refuzul Uniunii Naționale a Notarilor Public din România, în calitate de for decizional în ce privește organizarea și cariera notarilor publici, de a suplimenta numărul de locuri pentru examenul din sesiunea septembrie 2014 pentru toți candidații care la proba teoretică au obținut minim nota 9,00.

Critica reclamantului conform căreia instanța de fond a interpretat dispozițiile legale incidente în cauză în contradicție cu interpretarea pe care a făcut-o B. a Notarilor Publici din România este neîntemeiată. Instanța de fond a făcut o aplicare judicioasă a normelor de drept aplicabile în cauză, stabilind corect conținutul și sensul acestora.

Pretinsa contradicție între interpretarea unei norme juridice dată de instanță și cea dată de B. a Notarilor Publici din România nu este de natură a invalida hotărârea atacată, pentru că în fond, dacă s-ar verifica această susținere, ceea ce primează este interpretarea dată de instanța de judecată, interpretare ce poate fi criticată în temeiul art. 488 pct. 8 C. proc. civ. exclusiv în virtutea viciilor sale intrinseci și nu prin raportare la o abordare interpretativă a unei instituții din afara sistemului judiciar.

Cu toate aceste este de observat că reclamantul se referă la împrejurarea că B.. nu a dat o dispoziție obligatorie pentru suplimentarea locurilor la Camera Notarilor Publici Cluj pentru sesiunea din septembrie 2014, limitându-se a da numai o recomandare, pe care aceasta nu a urmat-o cum au procedat alte camere județene.

Verificând competențele organelor de conducere a profesiei de notar public se constată că potrivit art. 56 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 36/1995, în forma în vigoare al epoca evenimentelor, Consiliul Uniunii poate propune ministrului justiției actualizarea numărului de posturi de notar public, notar stagiar și posturile destinate concursului de schimbări de sedii, actualizare anterior aprobată conform art. 50 alin. (1) lit. m) din același act normativ de fiecare adunare generală a camerei regionale.

Pe de altă parte, se remarcă că, potrivit art. 49 alin. (1) lit. a) și f) din Legea nr. 36/1995, Colegiul director al camerei are printre atribuții organizarea examenului pentru dobândirea calității de notar stagiar și aprobarea numărului de posturi destinate dobândirii calității de notar stagiar.

În fine, conform art. 7 din Ordinul Ministrului Justiției nr. 2333/2013 prin care a fost aprobat Regulamentul de punere în aplicare a Legii nr. 36/1995, în forma aplicabilă examenului din sesiunea septembrie 2014, Colegiul Director al Camerei stabilește, pentru Camera respectivă, până la 31 martie a fiecărui an calendaristic, numărul de locuri destinate examenului pentru dobândirea calității de notar stagiar. Numărul total de locuri se stabilește de către Consiliul Uniunii.

Din ansamblul dispozițiilor legale incidente rezultă că B. nu are în sfera sa de competență atribuția stabilirii numărului de locuri pentru notarii stagiari și nici de modificare a acestui număr, ci numai de centralizare a numărului propus de fiecare cameră și de a solicita ministrului justiției actualizarea numărului de posturi de notari stagiari astfel rezultat. Fiecare cameră decide în mod suveran numărul de posturi de notar stagiar pentru care se organizează concurs în fiecare an, pentru că, așa cum în mod judicios a reținut instanța de fond, fiecare cameră în parte cunoaște cel mai bine situația posturilor din circumscripția sa și necesarul ocupării prin concurs sau examen a unor noi posturi de notar stagiar.

Din această perspectivă, pare ca lipsită de interes cererea de anulare a Hotărârii nr. 106/29.10.2014 emisă de Consiliul Uniunii Naționale a Notarilor Publici, pentru că în condițiile în care Camera Notarilor Publici Cluj nu a revizuit numărul de locuri de notari stagiari pentru circumscripția sa, examenul din sesiunea septembrie 2014 nu poate fi validat decât pentru numărul de posturi aprobat inițial de această cameră.

Recomandarea Uniunii concretizată în adresa nr. x/2014 nu are, așa cum s-a arătat, acoperire în sfera sa de competență sau a organelor sale, fiind fără vreo valoare juridică. Cu atât mai puțin, B.a nu era îndreptățită a emite acte cu putere obligatorie prin care să suplimenteze numărul de posturi de notar stagiar, nici o normă și nici principiul subordonării ierarhice de care se prevalează reclamantul, nepermițându-i a se substitui în atribuțiile exclusive ale camerelor regionale. Uniunii și camerelor regionale ale notarilor publici legiuitorul le-a rezervat competențe partajate, cu o separare clară a puterii de decizie pentru fiecare responsabil în parte. Împrejurarea că alte camere regionale au dat curs acestei recomandări, nu este de natură a crea un drept pentru reclamant.

Într-adevăr, așa cum susține reclamantul recurent, potrivit art. 52 alin. (3) lit. b) din Legea nr. 36/1995 B.. pentru realizarea obiectivelor din domeniile sale de activitate, are printre altele și funcția de reglementare a activității, prin reglementări terțiare specifice, prin care se asigură, în conformitate cu strategia adoptată, punerea în aplicare a legislației în domeniul notarial și realizarea cadrului juridic subsidiar specific. Însă, în cauză, nu de competența de legiferare infralegală este vorba, pentru că stabilirea (modificarea) numărului de locuri de notari stagiari nu este un act de reglementare, ci o activitate pur administrativă, rezultatul derulării ei fiind emiterea de acte administrative cu caracter individual.

Neîntemeiate sunt și criticile reclamantului referitoare la relevanța art. 170 din Regulament, potrivit cărora hotărârile Consiliului Uniunii emise în exercitarea atribuțiilor sale sunt obligatorii pentru Camere și notari publici. În cauză, așa cum a reținut și instanța de fond, nu s-a adoptat nici o hotărâre de către B. pentru a valoriza forța sa obligatorie. Pe de altă parte, adoptarea unei astfel de hotărâri nu putea fi făcută decât în exercitarea atribuțiilor Uniunii, legiuitorul infralegal condiționând caracterul lor obligatoriu de respectarea competențelor sale de către emitentul lor. Or, în lipsa unor astfel de competențe, după cum s-a arătat în precedent, B.a nu poate emite acte administrative cu caracter obligatoriu pentru camerele regionale ale notarilor publici.

Nici criticile recurentului referitoare la caracterul discriminatoriu al hotărârii atacate. Pentru existența unei fapte de discriminare trebuie stabilit dacă există un tratament diferențiat al reclamantului în raport cu alte persoane, dacă acest tratament este influențat de unul dintre criteriile indicate de lege sau de un alt criteriu analog, dacă se identifică un drept al reclamantului vătămat, iar în final dacă lipsește în cauză un scop legitim justificativ pentru această diferență de tratament.

Criteriul domeniului poate fi considerat un criteriu analog, însă pretinsul tratament diferențiat nu a fost în funcție de domiciliu cum susține reclamantul, ci de locul opțiunii, reclamantul nefiind obligat a opta pentru Camera Notarilor Publici Cluj. De asemenea, nici existența unui tratament diferențiat nu poate fi reținut, locurile la concurs fiind stabilite de fiecare cameră funcție de necesitățile fiecăreia, aprobarea unui număr mai mare la altă cameră, neobligând o alta la a face o propunere similară, pentru că condițiile nu sunt similare. În fine, așa cum s-a arătat mai sus, reclamantul avea dreptul la a se înscrie în concurs și a concura pentru posturile aprobate inițial, o practică de suplimentare ulterioară concursului a numărului de posturi, în afara oricăror competențe și contrar oricărei previziuni, nu este de natură a-i crea un drept de genul celui ce s-a tins a fi valorificat în prezenta cauză.

Prin urmare, în mod corect și temeinic a apreciat instanța de fond că hotărârea atacată este legală, sentința pronunțată în cauză fiind dată cu aplicarea și interpretarea corectă a normelor de drept material aplicabile.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată și ale art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul reclamantului ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de A. împotriva sentinței nr. 2826 din 3 noiembrie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 22 martie 2018.