ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5524/2009

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: La data de 19 februarie 2009 s-a înregistrat cererea reclamantei J.O., prin care aceasta a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Afacerilor Externe pentru ca, prin hotărârea ce se va pronunța, să se constate refuzul nejustificat al pârâtului de a-i soluționa cererea privind stabilirea datei pentru primirea actelor necesare redobândirii cetățeniei române și, pe cale de consecință, să fie obligat același pârât să-i primească cererea de redobândire a cetățeniei române într-un termen scurt, rezonabil. În final, a solicitat și acordarea unor daune morale de 1.000 RON.

În fapt, reclamanta a arătat că la 04 decembrie 2008 a depus o primă cerere la Secția Consulară a Ambasadei României din Chișinău, instituție competentă să primească cererile de redobândire a cetățeniei române din partea solicitanților, foști cetățeni români și descendenți ai acestora până la gradul II, care au domiciliul în Republica Moldova. S-a prezentat personal cu cererea, însă i s-a comunicat că trebuie să facă o cerere scrisă de programare prin poștă, pentru a fi invitată să depună cererea de redobândire a cetățeniei române, împreună cu actele ce demonstrează că îndeplinește condițiile legale. A formulat o nouă cerere în 07 ianuarie 2009, la care i s-a comunicat că va primi o invitație să depună cererea de redobândire a cetățeniei române.

Consideră atitudinea pârâtului un refuz nejustificat de soluționare a cererii sale, conform art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Consideră că îi este îngrădit dreptul prevăzut de Legea nr. 21/1991 de a depune și a i se înregistra cererea de redobândire a cetățeniei romane. În ceea ce privește daunele morale, consideră că, prin nepermiterea formulării și depunerii cererii de redobândire a cetățeniei române, i s-a creat un prejudiciu moral, i s-a încălcat demnitatea umană și a fost privată de drepturile sale legale și constituționale. În drept, au fost invocate art. 10 din Legea nr. 396/2002 privind ratificarea Convenției Europene a Consiliului Europei privind Cetățenia, Legea nr. 21/1991, Legea nr. 554/2004.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 2229 din 27 mai 2009, a admis în parte acțiunea, a obligat pârâtul să stabilească data depunerii de către reclamantă a cererii de redobândire a cetățeniei române, într-un termen scurt, rezonabil. Totodată, a respins celelalte solicitări, ca neîntemeiate și a obligat pârâtul la plata sumei de 154,5 RON cheltuieli de judecată. Pentru a hotărî astfel, instanța a reținut că nesoluționarea cererilor reclamantei din 2008 și 2009 echivalează cu exprimarea explicită a voinței de a nu rezolva cererea într-un termen rezonabil și prezintă o încălcare a prevederilor art. 10 din Convenția Europeană asupra Cetățeniei, ratificată prin Legea nr. 396 din 14 iunie 2002. S-a mai reținut că dispozițiile O.U.G.

nr. 147/2008, invocate de către pârât, nu fac decât să introducă o nouă stare de incertitudine privind data depunerii cererii și că autoritatea nu a făcut dovada că între anii 2008 și 2009 s-au primit circa 30.000 dosare, pentru a justifica refuzul soluționării cererilor în discuție. În ceea ce privește daunele morale, instanța a apreciat că soluția de respingere se impune, deoarece potrivit susținerilor reclamantei, aceasta a dorit să depună cererea pentru prima dată în decembrie 2008, astfel încât, față de timpul scurs de atunci, se constată că nu s-a depășit un termen rezonabil și nu s-a cauzat o suferință acesteia. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, solicitând modificarea ei în sensul respingerii acțiunii, ca neîntemeiată.

A fost invocat motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în dezvoltarea căruia s-a susținut că soluția adoptată este rezultatul interpretări greșite a legii. Criticând concluzia nerespectării termenului rezonabil, recurentul a susținut că răspunsul transmis reclamantei nu încorporează un refuz și, cu atât mai mult, acesta nu poate fi considerat ca exprimând o restricționare a unui drept. Pentru instanța de fond nu a avut relevanță starea de fapt obiectivă invocată de Ministerul Afacerilor Externe, deși tocmai aceasta a determinat, într-o legătură cauzală directă, situația specifică a derulării procedurii consulare în discuție.

Motivele obiective invocate, care nu au fost valorificate drept cauză exoneratoare de culpă administrativă, au o importanță esențială, din moment ce actul de organizare a activității Ministerului Afacerilor Externe în Republica Moldova nu a aparținut integral deciziei luate la nivelul instituției acestuia, așa cum o pot face celelalte autorități administrative române de pe cuprinsul țării în gestionarea atribuțiilor ce le revin. În opinia recurentului, nu se poate pune semnul echivalenței între factorul volitiv, definit ca sursă a refuzului indicat la art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 și factorul obiectiv al imposibilității autorităților române de a organiza pe teritoriul Republicii Moldova spații adecvate pentru preluarea cererilor de redobândire și pentru procesarea acestor solicitări într-un termen cât mai scurt.

Or, în lipsa unei culpe administrative, instituția pârâtă nu putea fi obligată, în baza legii contenciosului administrativ, să schimbe ordinea cronologică stabilită și să primească cererea reclamantei. Totodată, susține recurentul, ipoteza prevăzută de art. 2 lit. h) din Legea nr. 554/2004 nu putea fi reținută, întrucât răspunsul a fost transmis în interiorul termenului de 30 de zile care a început să curgă de la data recepționării cererii respective, legea contenciosului administrativ nefăcând distincție în funcție de tipul soluției administrative oferite, favorabilă și nefavorabilă, iar ipoteza prevăzută la lit. i) nu a fost probată. Examinând actele dosarului, hotărârea atacată și criticile ce i-au fost aduse, prin prisma dispozițiilor legale incidente în materia supusă controlului judiciar, Înalta Curte a constatat că subzistă în cauză motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc.

civ., pentru argumentele în continuare arătate. 1. Sesizând instanța de contencios administrativ și întemeindu-și cererea pe dispozițiile art. 10 și art. 12 alin. (2) și (3) din Legea nr. 21/2001, precum și pe cele ale Legii nr. 554/2004, reclamanta a solicitat obligarea pârâtului Ministerul Afacerilor Externe ca, prin intermediul Ambasadei Române la Chișinău, să-i primească cererea și actele necesare cu privire la redobândirea cetățeniei române, apreciind că neprimirea cererii din 04 decembrie 2008 constituie un refuz nejustificat de soluționare a acesteia. A precizat, totodată, că la data de 07 ianuarie 2009 s-a adresat cu o nouă cerere și a apreciat că răspunsul primit în februarie 2009, prin care a fost invitată să mai aștepte, depășește termenul rezonabil de soluționare la cerere.

Reglementând obiectul acțiunii judiciare, art. 8 alin. (1) teza finală din Legea nr. 554/2004 prevede că se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său, prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. În înțelesul acestei legi, nesoluționarea în termenul legal a unei cereri rezidă în faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen [art. 2 alin. (1) lit. h)]. Reclamanta a confirmat faptul că a primit răspunsul pârâtului prin care i s-a comunicat că „va fi invitată în viitor să depună cererea de redobândire a cetățeniei române”.

Or, în aceste condiții, tăcerea administrației ca act administrativ asimilat, supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ, nu poate fi reținută, ipoteza art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 nefiind îndeplinită. Refuzul nejustificat de a soluționa o cerere este definit prin art. 2 alin. (1) lit. i) teza I, ca fiind exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane. Potrivit art. 2 lit. n) din același act normativ, excesul de putere constă în exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Rezultă din aceste prevederi legale că admisibilitatea acțiunii într-o atare situație este condiționată de existența unui refuz explicit de rezolvare a unei cereri care să fie exprimat cu exces de putere, adică cu depășirea limitelor dreptului de apreciere al autorităților publice. Evident, caracterul „explicit” al manifestării de voință a autorității administrative de a refuza soluționarea unei cereri nu rezultă numai din împrejurarea că răspunsul acesteia conține adverbe negative. Interpretarea literală extensivă a noțiunii de „exprimare explicită” aduce în lumină fireasca similitudine existentă între refuzul explicit și cel implicit, atunci când ambele se realizează prin exprimări de natură a nu lăsa niciun dubiu asupra sensului acestora.

Totodată, nu orice refuz poate fi considerat justificat, ci numai cel emis cu exces de putere, adică ilegal în mod subiectiv, prin raportare la drepturile și libertățile cetățenilor, soluționarea unei cereri în defavoarea petiționarului sau contrar așteptărilor sale nereprezentând, în mod automat, un astfel de refuz. Stabilirea conținutului răspunsului constituie în toate cazurile o prerogativă a autorității emitente, care trebuie exercitată însă cu respectarea normelor legale în vigoare. Pe de altă parte, în analiza excesului de putere nu poate fi ignorată ideea că în raporturile de drept administrativ primează interesul public, ce vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, precum și realizarea competențelor autorităților publice.

Or, în raport cu circumstanțele concrete ale cauzei, cu prevederile legale anterior indicate, precum și cu cele ale art. 12 din Legea nr. 21/1991, existența unei vătămări a reclamantului în interesul său legitim derivat din vocația dobândită în temeiul art. 101 din această lege – de a redobândi sau de a i se acorda cetățenia română, dacă îndeplinește condițiile expres prevăzute de același text – care să fie produsă printr-un refuz nejustificat de soluționare a cererii sale, grefat pe un exces de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) teza I și lit. n) din Legea nr. 554/2004, nu poate fi reținută, impunându-se a se examina doar respectarea limitelor rezonabilității în stabilirea termenelor pentru depunerea cererilor de redobândire a cetățeniei.

Această obligație subsumează, în mod evident, toate etapele unei proceduri, dar aprecierea caracterului rezonabil al duratei sale trebuie făcută în fiecare cauză în parte, în funcție de toate circumstanțele relevante și ținând cont de criteriile consacrate de jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, în special complexitatea cauzei, comportamentul reclamantului și cel al autorităților competente. Or, în speța de față, existența unui număr exagerat de mare de persoane care și-au manifestat intenția de depunere a cererilor, precum și capacitatea limitată a Secției Consulare a Ambasadei Române la Chișinău de a procesa dosarele, nu pot fi contestate, în raport cu situația de fapt creată, în special după aderarea României la U.E., survenind chiar și intervenția legiuitorului care a înțeles să modifice prevederile art. 12 din Legea nr. 21/1991, prin O.U.G.

nr. 147/2008, stabilind că numărul maxim de cereri primite în interval de un an, pentru fiecare oficiu consular, nu poate depăși 30.000 de dosare. Se impune, totodată, valorizarea exactă a situației specifice a desfășurării activității în exteriorul României, cu aprecierea justă a gradului în care Ministerul Afacerilor Externe poate direcționa structura sa administrativă de la Chișinău. Din această perspectivă, nu puteau fi înlăturate motivele obiective invocate de pârât, în special cele circumscrise imposibilității obiective de a organiza spații adecvate și personal suficient pentru preluarea cererilor de redobândire și pentru procesarea într-un termen cât mai scurt a acestor dosare, procedură care nu se reduce la o simplă înregistrare a unei petiții, implicând verificarea efectivă a îndeplinirii condițiilor de formulare și depunere a actelor prevăzute de art. 12 din Legea nr. 21/1991.

Nu poate fi omis nici faptul că, dată fiind situația creată, pârâtul a stabilit un criteriu obiectiv pentru invitarea persoanelor interesate – cel al ordinii cronologice a exprimării voinței de a solicita redobândirea cetățeniei române, criteriu de natură să asigure egalitatea de tratament a solicitanților. În raport cu toate aceste circumstanțe relevante și cu data depunerii cererii – 04 decembrie 2008 – nu se poate reține depășirea limitelor rezonabilității în soluționarea acesteia, anterior sesizării instanței, acțiunea în contencios administrativ fiind înregistrată la 19 februarie 2009, impunându-se și precizarea că, în majoritatea cazurilor în care s-au confirmat soluțiile de admitere a unor astfel de acțiuni, instanța supremă a luat în considerare o durată mult mai îndelungată a respectivei proceduri.

Față de cele expuse, în temeiul art. 312 alin. (3), corelat cu art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recursul va fi admis, dispunându-se modificarea hotărârii atacate, în sensul respingerii acțiunii formulate de reclamantă, ca fiind neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinței civile nr. 2229 din 27 mai 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată, în sensul că respinge acțiunea, ca neîntemeiată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 3 decembrie 2009.