ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1707/2008

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința civilă nr. 66 /CA din 22 ianuarie 2008, pronunțată în Dosar nr. 491/118/2006, Curtea de Apel Constanța, secția comercială, maritimă și fluvială și contencios administrativ și fiscal, a respins ca nefondată excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate invocată de pârâtul Guvernul României, a admis excepția de nelegalitate formulată de reclamanții M.I., M.F., M.L.A., Comisia Județeană de aplicare a Legii nr. 18/1991 și a Legii nr. 10/2001 și Consiliul Local E. – Comisia Locală Oraș E.N. de aplicare a Legii nr. 18/1991 și a Legii nr. 10/2001 în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și M.I.R.A., a constatat nelegalitatea parțială a H.C.L.

E. nr. 109/2000 modificată și completată prin H.C.L. E. nr. 126/2000, în ceea ce privește suprafața de teren de 627,50 m.p., reprezentând lotul parcelarea T.-T., precum și nelegalitatea parțială a H.G. nr. 904/2002, în limita aceleiași suprafețe de teren, reprezentând același lot, așa cum a fost identificat de expert A.S., a respins ca nefondată cererea de intervenție în interes alăturat Guvernului României formulată de M.I.R.A. Pentru a se pronunța astfel, Curtea de Apel Constanța, a reținut că, potrivit art. II pct. 2 din Legea nr. 262/2007, dispozițiile referitoare la excepția de nelegalitate și la garanțiile procesuale prevăzute de Legea nr. 554/2004 cu modificările ulterioare, se aplică și cauzelor aflate pe rolul instanțelor la data intrării în vigoare a Legii nr. 262/2007.

Pe fondul excepției de nelegalitate, instanța de fond a constatat că nu s-a indicat titlul (actul constitutiv de drepturi) ce demonstrează apartenența terenului la domeniul public, iar pârâta Primăria Orașului E. a recunoscut la interogatoriu că statul a preluat trenul fără a avea vreun titlu. Instanța de fond a mai reținut că actele administrative atacate vatămă dreptul reclamanților moștenit de la autorul lor. Împotriva acestei sentințe a formulat recurs intervenientul M.I.R.A., pentru motive ce pot fi încadrate în prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Se arată că, instanța de fond, soluționând excepția de nelegalitate a analizat cererea prin prisma dispozițiilor care reglementează acțiunea având ca obiect anularea actului administrativ.

În ceea ce privește H.G. nr. 904/2002, instanța de fond avea rolul de a verifica dacă aceasta a fost adoptată cu respectarea prevederilor legale în baza și executarea căror a fost emisă, respectiv ale Legii nr. 213/1998 și nu dacă înscrisurile care au stat la baza emiterii ei au fost date cu respectarea prevederilor legale, acest aspect neputând face obiectul controlului în cazul în care obiectul acțiunii este reprezentat de soluționarea unei excepții de nelegalitate. H.G. nr. 904/2002 a fost emisă în aplicarea dispozițiilor art. 21 și Legea nr. 213/1998 modificată și completată. H.G. de atestare a inventarului domeniului public nu are efect constitutiv de drept de proprietate în favoarea unităților administrativ - teritoriale, ci doar efect declarativ de atestare a regimului juridic al proprietății publice diferențiat de regimul juridic al proprietății private și nu schimbă natura juridică a actului dedus judecății.

Și pârâtul Guvernul României a formulat recurs împotriva sentinței civile nr. 66/CA din 22 ianuarie 2008, pentru motivele prevăzute de art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ. Recurentul consideră că în mod nelegal a fost respinsă excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, deoarece, în speță, sunt aplicabile prevederile Legii nr. 554/2004 înainte de modificarea acesteia prin Legea nr. 262/2007. Pe fondul cauzei, recurentul consideră că soluția este greșită, în condițiile în care reclamanții nu au făcut dovada reconstituirii dreptului de proprietate asupra terenului, anterior introducerii acțiunii, dovadă necesară pentru ca reclamanții să-și justifice legitimitatea procesuală în cadrul litigiului.

Se mai arată că cenzurarea valabilității titlului cu care orașul E. deține terenul este de competența instanțelor de drept comun și excede cadrului procesual dedus judecății. Nelegalitatea H.G. nr. 904/2002 poate fi invocată și constatată prin raportare la prevederile art. 107 din Constituție și art. 21 din Legea nr. 213/1998 și nu la situații de fapt invocate de terți. Pârâtul Consiliul Local E. – Comisia Locală Oraș E.N. de aplicare a Legii nr. 18/1991 și a Legii nr. 10/2001, prin primar a formulat recurs împotriva aceleiași sentințe, invocând prevederile art. 304 1 C. proc. civ. Recurentul ridică excepția lipsei calității procesuale pasive, fiind un organ ce nu are capacitate procesuală, neavând personalitate juridică.

Pe fondul cauzei, recurentul apreciază că deși se reține că reclamanții au probat împrejurarea că terenul figurează în domeniul public al orașului E., instanța s-a pronunțat în raport de faptul că terenul a intrat abuziv în patrimoniul acestuia. Intimații - reclamanți au formulat întâmpinare prin care au solicitat respingerea ca tardiv formulat a recursului declarat de pârâtul Consiliul Local E. și ca nefondate a recursurilor formulate de ceilalți pârâți. Recursurile sunt nefondate, în opinia intimaților-reclamanți întrucât H.C.L. E. nr. 109/2000 și H.G. nr. 904/2002 au fost emise cu încălcarea art. 4 alin. (4) din Legea nr. 18/1991, art. 5 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, art. 11 pct. 2 1 , art. 39, art. 41 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, art. 36 alin. (1) și (5) din Legea nr. 18/1991, art. 136 alin. (3) din Constituție, art. 3 alin. (1), alin. (4), art. 6 alin. (1), (2), art. 7 din Legea nr. 213/1998.

Asupra recursului formulat de pârâtul Consiliul Local E. – Comisia Locală Oraș E. N. de Aplicare a Legii nr. 18/1991 și a Legii nr. 10/2001. Recursul va fi respins ca tardiv formulat. Comunicarea sentinței recurate s-a realizat către pârât la 28 februarie 2008, recursul urmând a fi declarat în termen de 5 zile de la comunicare, potrivit art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 modificată și completată prin Legea nr. 262/2007. Pârâtul a formulat recurs la 14 martie 2008, astfel încât, potrivit art. 103 alin. (1) C. proc. civ., coroborat cu art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, recursul este declarat tardiv, peste termenul de 5 zile de la comunicarea hotărârii atacate. Asupra recursurilor formulate de pârâtul Guvernul României și intervenientul M.I.R.A.

Excepția de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate a fost soluționată legal de instanța de fond. Au fost aplicate corect prevederile art. II alin. (2) din Legea nr. 262/2007, conform cărora „dispozițiile referitoare la excepția de nelegalitatea și la garanțiile procesuale prevăzute de Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, se aplică și cauzelor aflate pe rolul instanțelor la data intrării în vigoare a prezentei legi. Excepția de nelegalitate poate fi invocată și pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa inițială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.

Astfel, și în ipoteza în care actul administrativ unilateral individual a fost emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 în forma inițială, excepția de nelegalitate este admisibilă, indiferent de momentul în care a fost formulată acțiunea (anterior apariției Legii nr. 262/2007 sau ulterior apariției acestei legi). Este adevărat că, până la adoptarea Legii nr. 262/2007, practica instanței supreme era în sensul inadmisibilității excepției de nelegalitate în astfel de situații. O dată cu adoptarea Legii nr. 262/2007 nu mai poate fi împărtășit un asemenea punct de vedere, mai ales că excepția de neconstituționalitate a art. II alin. (2) din Legea nr. 262/2007 ridicată din oficiu de către Înalta Curte de Casație și Justiție în alte dosare aflate pe rolul acesteia a fost respinsă de Curtea Constituțională (Decizia nr. 426 din 10 aprilie 2008 a Curții Constituționale, nepublicată la data pronunțării prezentei decizii).

Excepția de nelegalitate parțială a celor două hotărâri a fost soluționată de instanța de fond sub două aspecte: 1. s-a considerat că au fost încălcate prevederile Legii nr. 213/1998 și nu s-a făcut dovada titlului ce demonstrează apartenența terenului la domeniul public; 2. actele administrative vatămă dreptul reclamanților moștenit de la autorul lor. În cuprinsul Legii nr. 213/1998 (anexa) este dată o listă a unor bunuri care alcătuiesc domeniul public al statului și al unităților administrativ-teritoriale. Legea nr. 18/1991 republicată enumeră la art. 5 alin. (1) categoriile de terenuri care intră în domeniul public. Terenul în litigiu nu intră în categoria menționată de cele două acte normative.

Pârâtul Consiliul Local E. a recunoscut la interogatoriu că terenul a fost preluat de stat în mod abuziv. Declararea ca atare, prin inventar realizat de Consiliul local și însușit prin H.G., nu scutește pe titularul domeniului respectiv de a face dovada că bunul a intrat în mod legal în proprietatea sa. Nu este suficientă demonstrarea că au fost respectate prevederile procedurale impuse de Legea nr. 213/1998 dacă nu se face dovada că bunul a intrat în mod legal în proprietatea consiliului local, ceea ce în speță nu s-a demonstrat. Din acest punct de vedere soluția instanței de fond este legală și temeinică, deoarece prevederile Legii nr. 213/1998 nu au fost respectate la emiterea celor două acte administrative.

În speță, nu interesează, pentru admiterea excepției, dovedirea vătămării reclamanților în drepturile lor prevăzute de lege, conform art. ,1 din Legea nr. 554/2004. Sub acest aspect, soluția primei instanțe este greșită, însă nu duce la schimbarea acesteia, susținerea vătămării drepturilor reclamanților drept motiv pentru admiterea excepției de nelegalitate este subsidiară constatării nelegalității actelor în raport de prevederile Legii nr. 213/1998. Pentru soluționarea excepției de nelegalitate judecătorul, potrivit art. 4 din Legea nr. ,554/2004 modificată, este dator să analizeze legalitatea actului administrativ în raport cu actul în baza căruia a fost emis. Prin admiterea excepției de nelegalitate, instanța de fond nu a cenzurat valabilitatea titlului orașului E., ci a constatat că nu există titlu pentru teren, pe baza căruia imobilul să fie considerat ca aparținând domeniului public.

În cadrul excepției de nelegalitate nu se analizează calitatea procesuală a reclamanților, aceasta fiind un atribut al instanței care va soluționa fondul pricinii. Față de acestea, cu majoritate, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., recursurile analizate vor fi respinse ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursurile declarat Guvernul României și M.I.R.A. împotriva sentinței civile nr. 66 din 22 ianuarie 2008 a Curții de Apel Constanța, secția comercială, maritimă și fluvială și contencios, administrativ și fiscal, ca nefondate. Respinge recursul declarat de Consiliul Local E. – Comisia Locală Oraș E.N. de aplicare a Legii nr. 18/1991 și a Legii nr. 10/2001, ca tardiv formulat, împotriva aceleiași sentințe. Irevocabilă. Cu opinia separată a domnului judecător E.A. în sensul sesizării Curții Constituționale pentru neconstituționalitatea art. 4 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare și art. II alin. (2) din Legea nr. 262/2007. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 17 aprilie 2008.