ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1032/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1032/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Curtea de Apel București, secția de

contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 5852 din 12 octombrie

2011, a respins ca neîntemeiată cererea reclamantului P.S. prin Sindicatul

Național al Polițiștilor și Vameșilor „P.L.” de suspendare a executării

Dispoziției nr. 2583 din 01 iulie 2011 emisă de pârâtul Inspectoratul General

al Poliției Române și a Ordinului nr. II/3348 din 27 iulie 2011 emis de pârâtul

MAI.

Pentru a pronunța o

asemenea soluție, prima instanță a reținut următoarele:

Prin dispoziția

contestată, reclamantul a fost sancționat disciplinar cu trecerea într-o

funcție inferioară până la cel mult nivelul de bază al gradului profesional

deținut, iar prin ordinul anterior individualizat a fost respinsă contestația

administrativă formulată împotriva ordinului.

În speță, nu sunt

întrunite condițiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată,

pentru a se putea dispune suspendarea celor două acte administrative aflate în

discuție, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

Mai precis, la o

analiză sumară a dispoziției analizate, se constată că aceasta cuprinde

temeiurile de fapt și de drept pentru care a fost luată măsura de sancționare

disciplinară a reclamantului.

Autoritatea pârâtă a

emis dispoziția de sancționare în cadrul termenului reglementat de art. 61 din

Ordinul MAI nr. 400/2004.

Celelalte aspecte

menționate de reclamant reprezintă împrejurări de fapt care pot fi clarificate

doar în fața instanței învestite cu verificarea legalității actului. În

concret, este vorba despre susținerile reclamantului referitoare la controlul

tematic care a fost transformat în control de fond, la faptul că unele dintre

aspectele imputate acestuia s-au petrecut în perioada în care partea de afla în

concediu de odihnă, precum și la modul în care s-a desfășurat cercetarea

administrativă.

Ca atare, prima

instanță a concluzionat în sensul că reclamantul nu a probat existența unor

împrejurări de fapt și de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în

privința legalității actului administrativ dedus judecății.

De asemenea,

judecătorul fondului a reținut faptul că reclamantul nu a dovedit iminența

producerii unei pagube prin punerea în executare a actului de sancționare

disciplinară, în condițiile în care partea va primi în continuare drepturi

salariale de la autoritatea publică, drepturi care îi asigură un trai decent

până la soluționarea acțiunii în anularea actului administrativ.

Împotriva acestei

sentințe a declarat recurs reclamantul P.S. prin Sindicatul Național al

Polițiștilor și Vameșilor „P.L.”, care a solicitat modificarea sa, în sensul

admiterii cererii de suspendare a celor două acte administrative deduse

judecății.

În motivarea căii de

atac, încadrabilă în drept în dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.,

recurentul a susținut faptul că sentința contestată este lipsită de temei

legal, fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a art. 14 din Legea nr.

554/2004, modificată.

În dezvoltarea

acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurent următoarele critici

de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată:

1) Dispoziția nr.

2583 din 01 iulie 2011 emisă de intimatul Inspectoratul General al Poliției

Române este lovită de nulitate, urmare a faptului că Ordinul MAI nr. 400/2004

nu a fost publicat în M. Of. al României, motiv pentru care acesta nu a intrat

în vigoare și nu produce efecte juridice.

2) Actul

administrativ atacat nu respectă cerințele impuse de art. 61 din Ordinul MAI

nr. 400/2004, întrucât nu cuprinde descrierea faptelor pentru care s-a aplicat

sancțiunea disciplinară.

3) Un alt motiv de

nulitate a actului administrativ dedus judecății, care se înscrie în noțiunea

de caz bine justificat, este acela că nu a fost semnat de persoana abilitată

prin lege.

4) Sancțiunea

disciplinară a fost aplicată funcționarului public după 78 de zile de la

finalizarea cercetării disciplinare, ceea ce presupune încălcarea prevederilor

art. 61 din Ordinul MAI nr. 400/2004.

5) Prima instanță nu

a avut în vedere avizul negativ emis de Corpul Național al Polițiștilor prin

Adresa nr. 3794965.

6) Paguba iminentă

rezidă în faptul că recurentul a contractat un credit bancar foarte mare pe

care nu îl mai poate plăti, urmare a reducerii salariului ca efect al aplicării

sancțiunii disciplinare.

Intimatul Ministerul

Administrației și Internelor a formulat întâmpinare în care a solicitat

respingerea recursului ca nefondat.

Analizând sentința

atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru

considerentele care vor fi expuse în continuare.

Instanța de control

judiciar constată că, în speță, nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304

sau art. 304

1

C. proc. civ., în vederea casării sau modificării

hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de

materialul probator administrat în cauză, și a realizat o încadrare juridică

adecvată.

Astfel, obiectul

cererii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării Dispoziției nr.

2583 din 01 iulie 2011 - prin care intimatul Inspectoratul General al Poliției

Române a dispus sancționarea disciplinară a recurentului - comisar șef de

poliție, adjunct al șefului Inspectoratului de Poliție Județean Dâmbovița - cu

„trecerea într-o funcție inferioară până la cel mult nivelul de bază al

gradului profesional deținut, respectiv în funcția de ofițer specialist I” în

cadrul Inspectoratului Județean de Poliție Dâmbovița -, precum și a Ordinului

nr. II/3348 din 27 iulie 2011 prin care intimatul Ministerul Administrației și

Internelor a respins contestația administrativă.

Potrivit art. 14

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și

pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a

autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare,

persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea

executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de

fond.

După cum se cunoaște,

suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a

efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși,

formal-juridic, el există.

Mai este de observat

că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument

procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de

judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât

autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din

punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca

acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

În plus, instituția

juridică analizată trebuie să ofere cetățeanului o protecție adecvată împotriva

arbitrariului, ceea ce realizează și Legea nr. 554/2004, modificată.

Pe de altă parte, se

impune a fi făcută precizarea că actul administrativ se bucură de prezumția de

legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul

emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul

exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici, rezultă

principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este

el însuși titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu

executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a

nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică,

într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv,

suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție,

la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când

sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

În altă ordine de

idei, din lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată,

rezultă că, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie

îndeplinite cumulativ următoarele condiții: existența unui act administrativ,

parcurgerea procedurii administrative prealabile, prezența unui caz bine

justificat și prevenirea unei pagube iminente.

Așadar, o primă

cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a

efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea

act.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ

se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o

autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării

executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică

sau stinge raporturi juridice.

În speța de față, în

mod indiscutabil, Dispoziția nr. 2583 din 01 iulie 2011 emisă de intimatul

Inspectoratul General al Poliției Române și Ordinul nr. II/3348 din 27 iulie

2011 emis de intimatul Ministerul Administrației și Internelor sunt acte administrative

care au ca efect aplicarea unei sancțiuni administrative unui funcționar

public.

De asemenea, în

speță, a fost îndeplinită condiția procedurală a recursului administrativ

prealabil, impusă de art. 7 din Legea nr. 554/2004, modificată, aspect

necontestat în prezenta cale extraordinară de atac

Conform art. 2 alin.

(1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007,

cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de

drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința

legalității actului administrativ.

La modul concret,

conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat

este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent

valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să

existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context,

trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative

presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile

legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune,

în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în

mod efectiv asigurată.

În doctrina de drept

administrativ, se susține că principiul legalității impune trei reguli:

existența unei baze legale, obligația de a respecta regulile care reglementează

activitatea administrației, precum și obligația de a respecta legile generale,

fiind vorba de legile care nu sunt adoptate pentru a guverna activitatea

administrației, dar care trebuie avute în vedere de către autoritate pentru că

ele privesc alte interese pe care trebuie să le ocrotească administrația.

Prin urmare,

principiul legalității implică, pe de o parte, faptul că administrația trebuie

să respecte ierarhia normelor, iar pe de altă parte, faptul că aceasta nu poate

acționa dacă nu este „abilitată” de o regulă de drept. Această abilitare

privește competența autorității administrative de a emite un act administrativ.

Respectarea

principiului legalității impune posibilitatea ca actele administrative nelegale

să poată fi revocate întrucât, în caz contrar, judecătorul poate proceda la

anularea lor.

Pentru consolidarea

principiului legalității, apreciat ca un adevărat postulat constituțional, sunt

necesare reguli sistematizate, clare și coerente, care să guverneze activitatea

autorităților administrative.

După cum au subliniat

în mod constant teoreticienii și practicienii dreptului european, legalitatea

este unul din elementele dreptului la buna administrare.

În sistemul juridic

românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin.

(2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că,

în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este

obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală

arată că nimeni nu este mai presus de lege.

Instanța de control judiciar

apreciază că argumentele prezentate de către partea aflată în discuție nu sunt

de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității deciziei

administrative contestate.

În cauza de față, în

urma verificării preambulului Dispoziției nr. 2583 din 01 iulie 2011 emise de

Inspectoratul General al Poliției Române, Înalta Curte constată că autoritatea

publică emitentă a respectat principiul motivării actului administrativ.

Mai precis, actul

aflat în discuție indică, în mod explicit, faptul că se întemeiază pe

concluziile Raportului de cercetare prealabilă nr. 688.607 din 02 mai 2011

întocmit de comisarul șef de poliție P.M. din cadrul Direcției de

Investigații Criminale a Inspectoratului General al Poliției Române, precum și

pe Încheierea consiliului de disciplină nr. 105300 din 27 iunie 2011.

Totodată, în actul

administrativ contestat sunt individualizate și temeiurile juridice care

fundamentează măsura sancționării disciplinare a recurentului-reclamant: art.

57 lit. b), art. 58 lit. c

1

), art. 59 - 61 din Legea nr. 360/2002

privind Statutul Polițistului, cu modificările și completările ulterioare,

Ordinul MAI nr. 400/2004 privind regimul disciplinar al personalului din MAI,

cu modificările și completările ulterioare, Ordinul MAI nr. 600/2005 pentru

aprobarea competențelor de gestiune a resurselor umane, cu modificările și

completările ulterioare.

În opinia Înaltei

Curți, împrejurarea că emitentul actului administrativ aflat în litigiu nu a

reluat in extenso concluziile din raportul de cercetare prealabilă și din

încheierea consiliului de disciplină anterior individualizate nu poate conduce

la sancțiunea extremă a constatării nulității acestuia, câtă vreme, așa cum s-a

arătat, actul aflat în discuție trimite la consemnările din cele două

înscrisuri anterior prezentate.

Ca atare, la o

analiză în aparență a actului, instanța apreciază că au fost respectate

cerințele impuse de art. 62 alin. (2) din Ordinul MAI nr. 400/2004, care

prevede faptul că în actul administrativ de sancționare se indică fapta care constituie

abatere disciplinară.

În altă ordine de

idei, instanța de control judiciar reține faptul că actul administrativ

analizat a fost semnat de persoana abilitată.

Astfel, conform

prevederilor Anexei nr. 2 la Ordinul MAI nr. 400/2004, sancțiunile disciplinare

de trecere într-o funcție inferioară până la cel mult nivelul de bază al

gradului profesional deținut sunt aplicate de cei care au competența de numire

a acestor categorii de personal, în temeiul Ordinul MAI nr. 600/2005.

Prin urmare, potrivit

acestui ultim ordin, competența de numire în funcție și de sancționare a

adjuncților de șefi de inspectorate de poliție județene aparține Inspectorului

General al Poliției Române.

În baza dispoziției

IGPR nr. 10016 din 27 iunie 2011, în perioada 28 iunie 2011 - 04 iulie 2011,

Inspectorul General al Poliției Române s-a aflat în misiune în străinătate, iar

la conducerea IGPR s-a aflat dl. chestor R.F., adjunct al Inspectorului

General, care a semnat dispoziția de sancționare a recurentului.

La o analiză în aparență

a actului administrativ aflat în litigiu și a documentației aferente acestuia,

Înalta Curte apreciază că nu poate primi critica recurentului în sensul că

aplicarea sancțiunii disciplinare era prescrisă la momentul emiterii actului

contestat.

Conform art. 59 alin.

(9) din Ordinul MAI nr. 400/2004, sancțiunea disciplinară se aplică în maximum

60 de zile de la finalizarea cercetării prealabile, dar nu mai târziu de un an

de la data comiterii faptei.

În speța de față, din

actele dosarului, rezultă că data finalizării cercetării prealabile este data

când a fost întocmit raportul de cercetare prealabilă, înregistrat sub nr.

105300 din 04 mai 2011.

Așadar, termenul de

60 de zile a fost respectat, deoarece dispoziția de sancționare a fost emisă la

data de 01 iulie 2011.

În altă ordine de

idei, Înalta Curte reține faptul că, în baza art. 316 raportat la art. 294

alin. (1) C. proc. civ., în recurs nu se poate schimba calitatea părților,

cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată și nici nu se pot face alte cereri

noi.

Instanța de control

judiciar apreciază că aspectele prezentate la pct. 1 din cererea de recurs

reprezintă, în realitate, o critică nouă de nelegalitate a actului

administrativ dedus judecății, care nu putea fi formulată în calea de atac,

față de dispozițiile legale anterior citate.

În ceea ce privește

avizul negativ al Corpului Național al Polițiștilor, exprimat prin Adresa nr.

3794965, Înalta Curte reține faptul că acesta este un aviz consultativ, conform

art. 4 din Ordinul MAI nr. 533/2005 privind unele măsuri pentru eficientizarea

activității Corpului Național al Polițiștilor: „În cazul aplicării sancțiunilor

disciplinare polițiștilor, șefii competenți vor dispune aceste măsuri după

consultarea reprezentanților Corpului de la nivelul structurii din care face

parte polițistul, care sunt obligați să-și exprime avizul consultativ, în

termen de 48 de ore de la solicitare.”

Ca atare, autoritatea

publică emitentă a actului administrativ era obligată să solicite avizul, dar

nu trebuia să țină cont de conținutul acestuia.

În speță, nu este

îndeplinită nici condiția prevenirii pagubei iminente, impusă de art. 14 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, modificată.

Astfel, conform art.

2 alin. (1) lit. ș) din legea în discuție, paguba iminentă reprezintă prejudiciul

material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a

funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Așadar, paguba

iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui

act administrativ.

Putem aprecia că

există urgență atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere

gravă și imediată unui interes public, situației reclamantului sau intereselor

pe care acesta înțelege să le apere.

În cauza de față,

recurentul nu a probat iminența producerii pagubei invocate.

Mai precis, reducerea

drepturilor salariale ale recurentului nu este de 50%, după cum susține acesta,

ci constă în diferența dintre salariul corespunzător funcției de adjunct al

inspectorului șef și cea de ofițer specialist I, precum și indemnizația de

conducere care reprezintă 50% din salariul de bază.

Nici împrejurarea că

recurentul a contractat un credit bancar pentru o sumă de bani semnificativă nu

este de natură a justifica îndeplinirea acestei ultime condiții impuse de art.

14 din Legea contenciosului administrativ.

Față de împrejurarea

că instanța de fond a interpretat în mod legal și corect prevederile normative

anterior indicate, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct.

9 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a

C.proc.civ, raportat la art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, va respinge

recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de Sindicatul Național al Polițiștilor și Vameșilor „P.L.” împotriva

Sentinței nr. 5852 din 12 octombrie 2011 a Curții de Apel București, secția a

VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 24 februarie 2012.

Procesat de GGC - LM