ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 363/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 363/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

I. Prima instanță

Reclamantul C.M.V. a chemat în

judecată Ministerul Finanțelor Publice, solicitând instanței ca prin hotărârea

pe care o va pronunța să dispună anularea Ordinului nr. 746 din 27 aprilie 2009

și a Ordinului nr. 1917 din 29 mai 209, emise de pârât, precum și suspendarea

executării actelor contestate.

În motivarea cererii, reclamantul a

arătat că deține funcția de manager public principal în cadrul Direcției

Oficiului de Plăți și Contracte Phare din cadrul Ministerului Finanțelor

Publice, iar autoritatea pârâtă prin Ordinul nr. 746/2009 a dispus diminuarea sporului

de manager public prevăzut de art. 37 alin. (2) din O.U.G. nr. 92/2008, cu un

procent de minim 10% pentru managerii publici din Ministerul Finanțelor Publice

care îndeplinesc atribuții de coordonare și cu un procent de 30% pentru

managerii publici din cadrul aceleiași instituții, care îndeplinesc atribuții

similare cu ale unui funcționar public de execuție. A mai arătat că prin actele

contestate i-a fost diminuat semnificativ sporul, de la 55% la 25% și că aceste

acte nu sunt motivate de autoritatea publică, prin emiterea lor încălcându-se principiul

proporționalității.

Curtea de Apel București, secția a

VIII-a contencios administrativ și fiscal , prin sentința civilă nr. 515 din 27

ianuarie 2010 a respins cererea de suspendare ca neîntemeiată precum și

acțiunea formulată de reclamant.

Pentru a pronunța această sentință

instanța a reținut că actele administrative atacate nu încalcă art. 4 alin. (3)

din Legea nr. 24/2000, fiind emise în limitele și potrivit legilor în

executarea cărora au fost adoptate.

Aplicarea sporului de manager

public, în procente diferite, nu conduce la subclasificarea acestei funcții, ci

la acordarea sporului într-un nivel corespunzător nevoilor și posibilităților

financiare ale autorității publice.

Referitor la cererea de suspendare,

s-a reținut că în speță, nu este îndeplinită cerința cazului bine justificat .

II. Instanța de recurs

1.Criticile reclamantului

Împotriva acestei sentințe

considerată nelegală și netemeinică a declarat recurs reclamantul C.M.V.

Recurentul a susținut, în esență, următoarele

motive de casare:

Cele două Ordine a căror suspendare,

respectiv anulare a solicitat-o i-au vătămat un drept fundamental, cel la

salariu, prin diminuarea semnificativă a sporului de manager public de la 55%

la doar 25%.

Cu privire la Ordinul nr. 746/2009

recurentul a susținut că potrivit art. 17 alin. (1) din O.U.G. nr. 2/2009

funcția publică de manager public a fost structurată pe 3 grade profesionale:

asistent, principal și superior ca nivel maxim, neexistând în cadrul acestui

act normativ nici un temei legal care să permită subclasificarea acestei

funcții publice specifice, sau vreun criteriu de acordare a sporului de manager

.

A arătat recurentul că prin Ordinul Ministrului

Finanțelor Publice nr. 764 din 27 aprilie 2009 sporul de salariu pentru funcția

de manager public a fost diferențiat ca și cum această funcție ar fi de

conducere sau de execuție, contrar pct. II, lit. c pct. 1 din Anexa Legii nr.

188/1999 privind lista funcțiilor publice.

Recurentul a concluzionat că Ordinul

nr. 746/2009 încalcă prevederile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind

normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, deoarece adaugă

alte prevederi cadrului legal existent, stabilit prin O.U.G. nr. 92/2008 și

chiar contravine art. 37 alin. (4) din acest act normativ cu forță juridică

superioară, prin care s-a reglementat măsura menținerii salariului managerilor

publici numiți în temeiul O.U.G. nr. 56/2004, dacă acesta era mai mare decât

cel stabilit prin Ordonanță, la data intrării în vigoare a acesteia, sporul de

manager făcând parte din salariu, conform art. 155 C. muncii.

Cu privire la Ordinul nr. 1917 din 29

mai 2009 recurentul a susținut că acesta, fiind subsecvent Ordinului nr.

746/2009, urmează soarta acestuia, în sensul că anularea ultimului are drept

consecință și anularea Ordinului prin care sporul de manager public i-a fost redus

de la 55% la 25%.

A arătat recurentul că Ordinul nr.

1917/2009 este nemotivat, obligația motivării actului administrativ

reprezentând o condiție procedurală obligatoriu a fi respectată la emiterea

actului administrativ, menită să asigure transparența în activitatea

administrației publice , în acest sens fiind și decizia nr. 4331 din 5

decembrie 2006 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, motivarea reprezentând un

element al dreptului la bună administrare, inserat în Carta Drepturilor

Fundamentale ale UE, dar și o condiție pentru realizarea controlului de

legalitate de către instanță și asupra puterii discreționare a administrației.

Recurentul a concluzionat că Ordinul

individual nr. 1917 din 29 mai 2009 nu prezintă nici o motivare cu privire la diminuarea

sporului de manager public al cărui beneficiar este, nefiind indicate nici un

fel de criterii obiective și legale care să justifice această măsură și să

excludă posibilitatea creării unei discriminări între angajați.

S-a mai învederat că nici legea –

art. XI alin. (2) din O.U.G. nr. 35/2009 nu îndeplinește condițiile de

claritate, precizie, previzibilitate și predictibilitate pentru ca subiectul

vizat să-și poată conforma conduita astfel încât să evite consecințele

nerespectării acestor dispoziții, ceea ce contravine obligației asumată de statale

semnatare ale Convenției Europene a Drepturilor Omului, așa cum a constatat

Curtea de la Strasbourg în cauza Steel contra Marii Britanii – hotărârea din 23

septembrie 1998, și Savitchi contra Moldovei - hotărârea CEDO din 10 noiembrie 2005.

Recurentul a mai arătat că

autoritatea publică nu a respectat nici principiul proporționalității, din

moment ce sporul i-a fost redus la jumătate deși a primit calificativul maxim

la ultima evaluare, fiindu-i vătămat un drept fundamental, care se cere a fi reparat

conform art. 1, art. 8 și art. 18 din Legea nr. 554/ 2004.

În final s-a arătat că erau

îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru

suspendarea executării celor două Ordine „cazul bine justificat” fiind motivat de

argumentele expuse anterior, care creează o îndoială serioasă asupra

legalității celor două acte administrative, iar paguba iminentă constă în

diminuarea drepturilor sale salariale prin aplicarea celor două Ordine.

S-a solicitat admiterea recursului

și modificarea sentinței, în sensul admiterii acțiunii, așa cum a fost formulată.

Intimatul, prin reprezentantul său

legal a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

asupra recursului

Analizând sentința criticată, prin

prisma motivelor de recurs , ținând cont de actele și lucrările dosarului,

precum și de dispozițiile legale existente, Curtea constată următoarele:

a) Situația de fapt

Recurentul – reclamant M.v.C. este

manager public principal în cadrul Direcției Oficiului de Păți și Contracte

Phare din cadrul MFP, iar prin Ordinele MFP nr. 746/2009 și 1917/2009 i-a fost diminuat

sporul de manager public, de la 55% din salariul de bază, spor de care a

beneficiar în baza art. 37 alin. (2) din O.U.G. nr. 92/2008, la 25% din salariul

de bază.

b) Dispoziții legale incidente

- O.U.G. nr. 92/2008 privind Statutul

funcționarului public denumit manager public:

Art. 37 alin. (2) din modificat prin

art. XI din O.U.G. nr. 35/2009 privind reglementarea unor măsuri financiare în

domeniul cheltuielilor de personal în domeniul bugetar, intrată în vigoare la

14 aprilie 2009, aprobată prin Legea nr. 260/2009:

„Pentru activitatea desfășurată,

managerii publici beneficiază de un spor de manager public de 55% aplicat la

salariul de baza si care nu face parte din acesta, precum și de prime, spor de

vechime si alte drepturi salariale, in condițiile legii. Nivelul individual al

sporului de manager public se stabilește de conducătorii autorităților sau instituțiilor

publice”.

- Ordinul nr. 746/27 aprilie 2009:

Art. 1 Sporul de manager public

prevăzut de art. 37 alin. (2) din O.U.G. nr. 92/2008 privind Statutul funcționarului

public denumit manager public se diminuează cu un procent de minim 10% pentru

managerii publici din cadrul Ministerului Finanțelor Publice-aparat propriu și

unități subordonate, care îndeplinesc atribuții de coordonare a unor structuri

organizatorice/activități și respectiv cu un procent de minim 30% pentru

managerii publici din cadrul acelorași instituții, care îndeplinesc atribuții

similare cu ale unui funcționar public de execuție.

Art. 2 Până la

data de 30 aprilie 2009, secretarii de Stat și

secretarul general din aparatul propriu al

ministerului, precum și conducătorii unităților subordonate vor stabili nivelul

individual al sporului de manager public pentru managerii publici din cadrul

structurilor organizatorice pe care le

coordonează, ținând seama de

complexitatea, volumul, eficiența

activității desfășurate și aportul adus de managerii publici la îmbunătățirea

activității acestor structuri.

Art. 3 Pe baza deciziilor

persoanelor menționate la art. 2 vor fi elaborate și aprobate, potrivit

competențelor stabilite, proiectele de acte administrative pentru aprobarea

nivelului individual al sporului de manager public ce se va acorda managerilor

publici din cadrul Ministerului Finanțelor Publice, aparat propriu și unități

subordonate

.

- Ordinul Ministerului Finanțelor

Publice 1917 din 29 mai 2009

Art. 1 Cu data de 1 mai 2009 domnul C.M.V.,

manager public principal în cadrul Oficiului de Plăți și Contracte Phare beneficiază

de spor de manager public în cotă de 25% din salariul de bază, celelalte

drepturi salariale rămânând neschimbate.

c) Analiza motivelor de recurs.

Criticile recurentului reprezintă o

reluare a argumentelor prezentate instanței de fond pentru admiterea acțiunii,

care au fost analizate detaliat în sentința atacată.

Verificând susținerile recurentului

și prin prisma dispozițiilor art. 304

1

C. proc. civ., se constată că

nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 1 din Legea nr. 554/2004

pentru admiterea acțiunii, cum corect a stabilit și prima instanță, întrucât nu

s-a dovedit o vătămare a unor drepturi recunoscute expres de lege în beneficiul

recurentului – reclamant sau nerespectarea unor obligații legale, de către

autoritatea administrativă emitentă a celor două Ordine contestate, care să fi

afectat interesele legitime ale recurentului.

După cum rezultă din textul art. 37 alin.

(2) din O.U.G. nr. 92/2008 modificat prin art. XI din O.U.G. nr. 35/2009,

persoanele care ocupă funcția publică de manager public „beneficiază de un spor

de manager public de până la 55% aplicat la salariul de bază și care nu face

parte din acesta”.

Prin urmare actul normativ nu

garantează fiecărui manager public dreptul de a beneficia de sporul maxim, ci

de un anume spor, cuantificat între 1%-55% din salariul de bază, de către conducătorii

autorităților sau instituțiilor publice, conform alin. (2) din același text.

De altfel, prin art. 17 alin. (1)

din O.U.G. nr. 92/2008 legiuitorul a reglementat trei trepte/grade profesionale

ale funcției de manager public: „asistent”, „principal” și „superior, ca nivel

maxim” fiind evident că pentru fiecare din aceste categorii competențele,

atribuțiile și răspunderea sunt diferite, ceea ce atrage și o modalitate

diferențiată de remunerație, respectiv un spor de manager public specific.

Interpretarea logică și sistematică

a acestor dispoziții legale conduce la concluzia că managerii publici superiori

au vocația de putea primi sporul maxim reglementat de art. 37 alin. (2) din O.U.G.

nr. 92/2008 modificată, însă nu există un drept garantat de lege în acest sens și

pe cale de consecință, nici o obligație a autorității sau instituției publice

de a-l acorda. Recurentul – reclamant îndeplinește funcția publică intermediară

ca treaptă în ierarhia gradelor manageriale, de manager principal, astfel că

posibilitatea de a beneficia de sporul maxim prevăzut de art. 37 alin. (2) din O.U.G.

nr. 92/2008 este redusă, comparativ cu un manager superior.

Și totuși, atâta timp cât au existat

disponibilități financiare și o marjă legală în cadrul căreia trebuia stabilit

sporul de manager public, recurentul a beneficiat de cuantumul maxim al acestui

spor, de 55% din salariul de bază, până la data de 29 mai 2009, după cum

rezultă din Ordinul nr. 1917/2009.

Prin Ordinul MFP nr. 746/2009 s-a

dispus reducerea cu cel puțin 10% a sporului de manager public pentru cei care ocupau

această funcție publică și îndeplineau atribuții de coordonare a unor structuri

organizatorice/activități și cu minim 30% pentru cei cu atribuții similare unui

funcționar de execuție.

Susținerea recurentului privind încălcarea

prevederilor art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 prin emiterea acestui Ordin,

care adaugă și chiar contrazice dispozițiile O.U.G. nr. 92/2008 sunt nefondate,

întrucât Legea nr. 24/2000 reglementează normele de tehnică legislativă pentru

elaborarea actelor normative, ori Ordinul Ministerului Finanțelor Publice nr.

746/2009 este un act administrativ cu caracter individual, deoarece privește o

categorie restrânsă a funcționarilor publici – managerii publici, neavând

caracter normativ, adică impersonal și cu aplicabilitate generală.

Pe de altă parte , Ordinul nr.

746/2009 a fost emis în baza și în executarea legii, adică a O.U.G. nr. 35/2009

privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul cheltuielilor de

personal în sectorul bugetar, intrată în vigoare la 13 aprilie 2009, prin art.

XI din această Ordonanță modificându-se alin. (2) al art. 37 din O.U.G. nr.

92/2008.

Prin acest Ordin nu s-a încălcat

dreptul recurentului de a beneficia de sporul de manager public, autoritatea administrativă

competentă dispunând numai asupra cuantumului acestui spor, pentru aplicarea

politicii financiar - fiscale a statului, de diminuare a veniturilor bugetare

pe timp de criză.

Recurentul nu poate invoca o

vătămare a drepturilor legitime, întrucât nu există un text de lege care să

reglementeze dreptul său la sporul maxim de manager public, art. 37 alin. (2)

modificat din O.U.G. nr. 92/2008 prevăzând că acest spor nu face parte din

salariu, și nici o vătămare a intereselor legitime, atâta timp cât diminuarea

sporului s-a făcut cu respectarea limitelor prevăzute de legiuitor pentru

acordarea lui , prin art. 37 alin. (2) din O.U.G. nr. 92/2008 modificat prin O.U.G.

nr. 35/2009, neexistând, în concluzie, nici un motiv de anulare a acestui

Ordin, cum corect a reținut și instanța de fond.

Cu privire la Ordinul nr. 1917 din 29

mai 2009 prin care recurentului i-a fost redus sporul de manager public la 25%

din salariul de bază, începând cu 29 mai 2009 – fila 57 dosar fond, principala critică

formulată, a nemotivării acestui act administrativ individual, este nefondată.

Motivarea succintă, cu trimitere la textele

din alte acte normative indicate expres, în care sunt detaliate argumentele care

au determinat emiterea unui act administrativ face posibilă exercitarea controlului

judiciar asupra legalității actului administrativ și în nici un caz nu

echivalează cu nemotivarea.

În speță, în preambulul Ordinului

nr. 1917/2009 s-a indicat textul legal care reglementează competența MFP de a

emite asemenea Ordine, dar și dispozițiile legale ce au justificat măsura adoptată

de recurent: Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarului public, O.G. nr.

6/2007 privind unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale și a altor

drepturi ale funcționarilor publici, până la intrarea în vigoare a legii privind

sistemul unitar de salarizare, O.G. nr. 92/2008 privind Statutul funcționarului

public denumit manager public, art. XI, din O.U.G. nr. 35/2009 privind

reglementarea unor măsuri financiare în domeniul cheltuielilor de personal din

sectorul bugetar, OMF nr. 746/2009.

La rândul său, acest ultim act

normativ face trimitere la recomandările Comisiei Europene și ale organelor

financiare internaționale referitoare la reducerea cheltuielilor bugetare, prin

adoptarea unei politici de restrângere a acestora.

De asemenea, în expunerea de motive a

O.U.G. nr. 35/2009 prin care s-a modificat alin. (2) al art. 37 din O.U.G. nr.

92/2008 s-a justificat această măsură prin „presiunile și riscurile determinate

de evoluțiile economice interne și externe , necesitatea susținerii creșterii economice

și reducerii inflației”, „pentru evitarea riscului declanșării procedurii de

deficit excesiv”, astfel că a fost necesară „adoptarea unei politici de

restrângere a cheltuielilor bugetare și de abordare mai prudentă a deficitului bugetar”

, specificându-se că „aceste elemente vizează interesul general public și

constituie situații de urgență și extraordinare” a căror reglementare nu a

putut fi amânată.

Cum Ordinul nr. 1917/2009 se

fundamentează pe aceste prevederi legale, expres indicate în cuprinsul său, care

motivează detaliat necesitatea aplicării unei politici fiscale restrictive și

în privința cheltuielilor bugetare alocate cu titlu de venituri (salarii și

alte sporuri) funcționarilor publici, din categoria cărora fac parte și

managerii publici, nu se poate susține că respectivul Ordin este nemotivat.

Susținerile recurentului privind

încălcarea principiului proporționalității, ca urmare a neprecizării

criteriilor individualizate care au determinat diminuarea sporului de manager

public, sunt de asemenea, nefondate.

Ordinul MFP nr. 746/2009 stabilește

procentele minime cu care se diminuează acest spor, în funcție de atribuțiile de

coordonare și respectiv executive îndeplinite de fiecare manager public, iar în

referatul de aprobare a acestui Ordin s-au menționat criteriile în baza cărora

conducătorii de instituții operează reducerea sporului, conform art. 37 alin.

(2) din O.U.G. nr. 92/2008 modificat: „complexitatea, volumul, eficiența

activității desfășurate și aportul adus de managerii publici la îmbunătățirea

activității structurilor în care aceștia își desfășoară activitatea”.

Nu se poate vorbi de o aprecierea discreționară

a reducerii sporului managerial de care beneficiază recurentul, din lista

privind propunerile de diminuare a acestui spor, de la fila 54 dosar fond,

pentru cei 17 manageri publici din cadrul structurilor coordonate de un singur secretar

de stat rezultând că numai 6 dintre aceștia au un spor mai mare decât

recurentul, care este manager principal și nu superior, diminuarea sporului

acestuia efectuându-se cu respectarea limitelor prevăzute de Ordinul nr.

746/2009 și a art. 37 alin. (2) din O.U.G. nr. 92/2008 modificat prin art. XI din

O.U.G. nr. 35/2009.

Sporul managerial reglementat de

textele de lege menționate anterior nu face parte din salariu, așa cum prevede

expres art. 37 alin. (2) din O.U.G. nr. 35/2009, nu este un drept fundamental,

cum greșit susține recurentul, astfel că intră în marja de apreciere a

statului, prin autoritățile administrative competente, să hotărască asupra

cuantumului acestuia posibil a fi acordat într-o anumită perioadă, în funcție

de necesitățile economice și posibilitățile financiare.

Criticile aduse de recurent O.U.G. nr.

35/2009 nu pot fi analizate deoarece depășesc prezentul cadru procesual.

Cu privire la cererea de suspendare

a executării ordinelor MFP nr. 746 din 27 aprilie 2009 și nr. 1917 din 29 mai

2009, în mod corect Curtea de Apel București a concluzionat că nu erau

îndeplinite condițiile cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004,

în concret „cazul bine justificat” deoarece nu s-a probat existența unei împrejurări

de fapt sau de drept care să inducă o puternică îndoială cu privire la aparența

de legalitate a acestor Ordine, în sensul art. 2 lit. t) din Legea nr.

554/2004.

4.Soluția instanței de recurs

Constatând că sentința atacată nu

este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare prevăzute de

art. 304 C. proc. civ., în temeiul art. 312 alin. alin. (1) C. proc. civ. se va

respinge recursul reclamantului ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de C.M.V. împotriva

sentinței civile nr. 515 din 27 ianuarie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică,

astăzi 25 ianuarie 2011.