ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3837/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3837/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul

Tribunalului Timiș, secția comercială și de contencios administrativ,

reclamanții P.G., B.V., G.M., M.M., C.I., G.C.L., C.M., N.I.L., au solicitat,

în contradictoriu cu pârâtul Laboratorul Central pentru Carantină Fitosanitară,

recunoașterea dreptului reprezentat de suplimentul postului în procent de 25%

din salariul de bază și de suplimentul corespunzător treptei de salarizare de

25% din salariul de bază, obligarea pârâtului la plata acestor drepturi

începând cu 22 martie 2004 până la data pronunțării sentinței și în continuare

până la intrarea în vigoare a unei noi legi de salarizare a funcționarilor

publici, sume actualizate cu indicele de inflație până la data plății efective.

În motivarea

acțiunii, reclamanții au arătat că aceste sporuri sunt reglementate de art. 31

alin. (1) lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999, dar ulterior prin acte

normative succesive aceste sporuri au fost suspendate, ajungându-se practic la

negarea dreptului la aceste sume de bani. Au mai învederat că împrejurarea că

acordarea drepturilor solicitate a fost suspendată în perioada 2004 - 2006 nu

echivalează cu înlăturarea acestora, neptându-se considera că acestea nu au

existat.

Prin întâmpinarea

formulată în cauză, pârâtul a invocat excepțiile necompetenței materiale a

Tribunalului Timiș, prescripției și prematurității acțiunii, iar pe fond a

solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată. A susținut că drepturile

solicitate de către reclamanți nu pot fi acordate, întrucât aceștia sunt

salarizați conform prevederilor legii privind stabilirea sistemului de

salarizare unitar pentru funcționarii publici și că în perioada 2004 - 2006

drepturile solicitate au fost suspendate de drept, prin O.U.G. nr. 92/2004.

Prin Sentința civilă

nr. 252 din 2 martie 2009, Tribunalul Timiș a respins excepțiile necompetenței

materiale, prematurității cererii și prescripției dreptului la acțiune, ca

neîntemeiate; a admis în parte acțiunea formulată de reclamanți și a obligat

pârâtul să plătească reclamanților suplimentul postului în procent de 25% și

suplimentul corespunzător treptei de salarizare în procent de 25%, începând cu

data de 22 martie 2004 și până la data de 02 martie 2009, data pronunțării

hotărârii, sume care se vor actualiza cu indicele de inflație la momentul

plății efective; a respins ca neîntemeiată cererea de acordare a acestor

drepturi în continuare și a obligat pârâții la plata către reclamanți a

cheltuielilor de judecată în sumă de 400 RON, reprezentând onorariu de avocat.

Împotriva acestei

sentințe a declarat recurs pârâtul Laboratorul Central pentru Carantină

Fitosanitară solicitând modificarea sentinței în sensul respingerii acțiunii,

arătând că drepturile salariale în litigiu au fost suspendate succesiv prin

O.U.G. nr. 92/2004, O.G. nr. 2/2006 și O.G. nr. 6/2007.

Prin Decizia civilă

nr. 135 din 20 octombrie 2009, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios

administrativ și fiscal, a admis recursul declarat de pârâtul Laboratorul

Central pentru Carantină Fitosanitară împotriva Sentinței civile nr. 252 din 2

martie 2009, a casat sentința atacată și a reținut cauza spre competentă

soluționare în primă instanță.

instanțe

Prin Sentința nr. 442

din 15 decembrie 2009, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios

administrativ și fiscal, a admis în parte acțiunea formulată de reclamanții

P.G., B.V., G.M., M.M., C.I., G.C.L., C.M., N.I.L. în contradictoriu cu pârâtul

Laboratorul Central pentru Carantină Fitosanitară și a obligat pârâtul la plata

către reclamanți a drepturilor bănești constând în suplimentul postului și

suplimentul treptei de salarizare, prevăzute de art. 31 alin. (1) lit. c) și d)

din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, începând cu 22

martie 2004 și până la data încetării raporturilor de serviciu ale

reclamanților cu pârâtul, cel mai târziu până la 11 noiembrie 2009, sume ce vor

fi actualizate cu indicele de inflație de la data nașterii dreptului și până la

data plății efective.

Prin aceeași sentință

s-a respins cererea privind acordarea acestor sporuri în procent de 25% către

reclamanți.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, că în perioada 2004 -

2006 prevederile referitoare la suplimentul postului și suplimentul

corespunzător treptei de salarizare au fost suspendate.

În conformitate cu

Decizia Curții Constituționale nr. 185/2009 din 12 februarie 2009, prima

instanță a reținut că dispozițiile art. 29 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 au

fost aplicabile în perioada 1 ianuarie 2004 - 22 mai 2004, aplicarea lor fiind

apoi suspendată numai din 23 mai 2004 și până la 31 decembrie 2004.

Potrivit aceleiași

decizii, instanța de apel a reținut că dispozițiile sus-menționate au fost

aplicabile în perioada 1 - 23 ianuarie 2006, aplicarea lor fiind apoi

suspendată pentru restul anului 2006 numai din 23 mai 2004 și până la 31

decembrie 2004.

În opinia instanței

de fond, soluționarea acestei cereri este influențată de stabilirea efectelor

unor dispoziții legale care au fost suspendate ulterior printr-un alt act

normativ de aceeași forță juridică.

Totodată, instanța de

fond a avut în vedere și interpretarea dată de Înalta Curte de Casație și

Justiție unor situații similare, în care s-au stabilit efectele produse în

cazul suspendării acordării unor drepturi salariale pentru funcționari publici,

fiind vorba despre Decizia nr. XII din 5 februarie 2007 în care s-a pronunțat

asupra unor dispoziții legale referitoare la dreptul la prima de concediu

pentru polițiști.

În privința acestei decizii

a Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanța de fond a constatat că aceasta

a fost pronunțată în soluționarea unui recurs în interesul legii promovat de

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și

Justiție „pentru a se asigura” - potrivit art. 329 alin. (1) C. proc. civ. -

„interpretarea și aplicarea unitară a legii pe întreg teritoriul României”.

Fiind pronunțată în soluționarea unui recurs în interesul legii, această

decizie este obligatorie pentru viitor, având în vedere dispozițiile art. 329

alin. (3) teza a doua din C. proc. civ., conform cărora „dezlegarea dată

problemelor de drept judecate este obligatorie pentru instanțe”.

În consecință, prima

instanță a reținut că suspendarea exercițiului unui drept - cum este, în

prezenta cauză, dreptul la suplimentul postului și al treptei de salarizare -

nu echivalează cu „însăși înlăturarea lui”.

Astfel, în condițiile

în care suplimentul postului și al treptei de salarizare au fost suspendate

prin acte normative, în mod asemănător cu prima de concediu cuvenită

funcționarilor publici și în privința căreia Înalta Curte de Casație și

Justiție a apreciat că efectele suspendării „nu echivalează cu însăși

înlăturarea” acestui drept patrimonial - suspendarea acordării suplimentul postului

și al treptei de salarizare nu echivalează cu înlăturarea acestui drept

patrimonial.

În acest context, a

remarcat și caracterul inconsecvent al actelor normative de suspendare, față de

interpretarea dată de Curtea Constituțională, din care rezultă că suspendarea

nu a operat în perioada 1 ianuarie 2004 - 22 mai 2004 și nici în perioada 1 -

23 ianuarie 2006, deși texte legale în vigoare prevedeau contrariul.

Concluzionând, prima

instanță a apreciat că nu se poate lua în considerare suspendarea legală a

aplicării textului art. 31 din Legea nr. 188/1999, și că se poate face în cauză

o analogie cu situația litigiilor având ca obiect plata primelor de concediu

cuvenită funcționarilor publici.

Judecătorul fondului

a considerat astfel că lipsa cuantificării acestor sporuri salariale nu poate

constitui un impediment în calea recunoașterii temeiniciei acordării lor,

întrucât - prin intrarea în vigoare a dispozițiilor art. XIII pct. 21 din

Cartea II Titlul III al Legii nr. 161/2003, și aplicarea acestora de la 1

ianuarie 2004 - voința legiuitorului a fost exprimată în sensul acordării

acestor sporuri salariale pentru funcționarii publici, care nici nu au fost

suspendate în perioada 1 ianuarie 2004 - 22 mai 2004 și nici în perioada 1 - 23

ianuarie 2006.

Totodată, a

considerat că reclamanții au dovedit existența unei „jurisprudențe bine

stabilită” în sensul acordării sporurilor solicitate, în condițiile în care,

conform evidenței hotărârilor pronunțate de Curtea de Apel Timișoara, secția de

contencios administrativ și fiscal, în perioada noiembrie 2008 - martie 2009,

în perioada amintită această instanță a admis acordarea acestor sporuri în 32

de cauze și a respins această cerere în 11 cauze din totalul de 43 de astfel de

cauze.

În aceste condiții,

instanța de fond a apreciat că respingerea pretențiilor reclamanților în

prezenta cauză ar constitui o încălcare a art. 6 parag. 1 din Convenție,

respectiv a principiului securității juridice.

Totodată, a apreciat

că reclamanții au dovedit existența unei speranțe legitime de a obține

creanțele care formează obiectul prezentei judecăți, caz în care este aplicabil

art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția Europeană pentru Apărarea

Drepturilor Omului.

Așadar, în condițiile

în care este aplicabil art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția

Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului, ignorarea speranței legitime a

reclamanților de a obține acest drept salarial ar conduce la încălcarea

dispozițiilor din Convenție.

Cu privire la

cuantumul suplimentului postului și suplimentului corespunzător treptei de

salarizare în procent de 25% din salariul de bază pentru fiecare din aceste

sporuri, instanța a constatat că nu există nicio dispoziție legală care să

permită instanțelor să stabilească un cuantum al acestor sporuri, în condițiile

în care instanțele nu au competența de a stabili ele însele acest cuantum.

Așa fiind, nu există

dispoziții legale care să reglementeze cuantumul acestor sporuri, nici modul de

calcul și nici baza de calcul.

De asemenea, nu au

fost edictate dispoziții legale care să reglementeze diferitele criterii de

acordare a acestor sporuri în funcție de vechimea în muncă, de nivelul

studiilor sau de gradul profesional al fiecărui reclamant funcționar public.

Or, deși legea impune

acordarea acestor sporuri, în absența edictării regulilor de acordare a acestor

sporuri, Curtea nu poate determina ea însăși aceste criterii fără a încălca

prerogativele legiuitorului, singurul care poate determina aceste criterii de

acordare a sporurilor în litigiu, față de dispozițiile art. 31 alin. (2) și (3)

din Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcționarilor publici, conform cărora

„funcționarii publici beneficiază de prime și alte drepturi salariale, în

condițiile legii”, respectiv „salarizarea funcționarilor publici se face în

conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de

salarizare pentru funcționarii publici”.

Instanța de fond a

apreciat că - în condițiile în care nu este reglementată modalitatea de

calculare a suplimentului postului și a suplimentului gradului - eventuala

cuantificare de către instanță a acestor drepturi salariale în raport cu

diverse criterii reprezintă o nesocotire a Deciziei Curții Constituționale nr.

820/2008, în cuprinsul căreia s-a reținut că „instanțele judecătorești nu au

competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de

lege, considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create

pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative”, astfel că

nu au nici competența de a se substitui legiuitorului ori executivului în

privința acordării efective a unui drept prevăzut de lege, dar care în prezent

nu este pasibil de exercitare efectivă, reținând astfel netemeinicia cererii

reclamanților de obligare a autorității pârâte la acordarea sporurilor în

litigiu în procent de 25% din salariul de bază.

În privința perioadei

de acordare a acestor drepturi salariale, instanța a reținut că reclamanții nu

au indicat data numirii în funcția publică, solicitând însă obligarea pârâtei

începând cu data de 22 martie 2004 și până la data intrării în vigoare a noii

legi de salarizare a bugetarilor.

Cât privește momentul

până la care se poate acorda aceste sporuri, instanța a reținut că potrivit

art. 50 din Legea nr. 330/2009, privind salarizarea unitară a personalului

plătit din fonduri publice, publicată în M. Of. nr. 762/9.11.2009, „la 3 zile

de la data publicării prezentei legi în M. Of. al României, Partea I, încetează

următoarele drepturi salariale suplimentare stabilite prin acte juridice în

favoarea personalului autorităților și instituțiilor publice:

a) suplimentul

postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare”.

Concluzionând, prima

instanță a apreciat că pârâtul nu poate fi obligat la plata acestor sume decât

până la data de 11 noiembrie 2009 când, conform textului art. 50 din Legea nr.

330/2009, au încetat drepturile salariale constând în suplimentul postului și

al treptei de salarizare.

declarate în cauză

Împotriva acestei

sentințe au declarat recurs reclamantul P.G., invocând prevederile art. 304

pct. 9 și ale art. 304

1

din C. proc. civ. și pârâtul Laboratorul

Central pentru Carantină Fitosanitară, care nu a încadrat în drept criticile

formulate.

Recurentul-reclamant

P.G. a arătat că sporurile solicitate sunt reglementate de art. 31 alin. (1)

lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999, dar ulterior, prin acte normative

succesive aceste sporuri au fost suspendate.

Critica adusă

sentinței de către recurentul-reclamant vizează cererea privind acordarea

acestor sporuri în procentul de 25%, apreciind că în mod nelegal instanța de

fond respins-o, cu motivarea că nu există act normativ cu privire la

reglementarea acestora, caz în care practic a fost golit de substanță primul

capăt de cerere admis de instanță, lipsindu-l de eficiență.

Recurentul-pârât

Laboratorul Central pentru Carantină Fitosanitară a criticat sentința sub

aspectul faptului că instanța de fond a admis în parte acțiunea, deși a

precizat că nu există nicio dispoziție legală care să permită instanțelor să

stabilească un cuantum al sporurilor salariale, în condițiile în care

instanțele nu au competența de a stabili ele însele acest cuantum, neexistând

dispoziții legale care să reglementeze cuantumul acestor sporuri, nici modul și

nici baza de calcul.

Recurentul-pârât a

mai învederat că Agenția Națională a Funcționarilor Publici a elaborat un

proiect de act normativ privind salarizarea funcționarilor publici, însă acesta

nu a fost promovat, așa încât nu există bază legală pentru calcularea

(cuantificarea) și acordarea suplimentului postului și a suplimentului

gradului.

Totodată,

recurentul-pârât a susținut că nu se poate face analogie cu situația litigiilor

având ca obiect plata primelor de concediu, unde există o prevedere clară, or,

în cazul suplimentului postului și suplimentului gradului (treapta de

salarizare) legea nu reglementează modalitatea de calcul, aceasta urmează a se

stabili odată cu adoptarea prin lege, a sistemului unitar de salarizare și alte

drepturi ale funcționarilor publici.

II.Considerentele

Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința

atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de

recurentă, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele

ale art. 304

1

, Înalta Curte constată că se impune modificarea

acesteia, ca efect al admiterii recursului pârâtului, pentru considerentele

expuse în continuare.

1.Argumentele

corespunzătoare motivelor de recurs invocate

În conformitate cu

dispozițiile art. 31 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor

publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, „(1) Pentru

activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus

din: a) salariul de bază; b) sporul pentru vechime în muncă; c) suplimentul

postului; d) suplimentul corespunzător treptei de salarizare. (2) Funcționarii

publici beneficiază de prime și alte drepturi salariale, în condițiile legii.

(3) Salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile

legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii

publici”.

În aceste condiții, Înalta Curte reține că dreptul

la salariu al funcționarilor publici este reglementat în Secțiunea I din

Capitolul 5 intitulat „Drepturi și îndatoriri” din Legea nr. 188/1999, dar potrivit

art. 31 alin. (3), salarizarea se face în conformitate cu prevederile legii

privind stabilirea sistemului unitar de salarizare.

Prin stabilirea unui

cuantum procentual de câte 25% pentru fiecare dintre cele două suplimente

salariale, fără ca acest cuantum să fi fost stabilit printr-o reglementare

legală, instanța ar interveni în domeniul constituțional al puterii

legislative, căreia nu i se poate substitui în cauza de față, căci și-ar depăși

propriile competențe, limitate constituțional la aplicarea legii pozitive.

De altfel, cuantumul

celor două suplimente salariale nu a fost stabilit nici prin Legea nr. 188/1999

și nici prin actele normative subsecvente, astfel încât nu există baza legală

pentru calcularea și acordarea acestora.

Pentru cuantificarea

suplimentului postului și a suplimentului treptei de salarizare, ca părți

componente ale salariului funcționarilor publici, este necesară existența unor

dispoziții date în aplicarea art. 31 alin. (1) lit. c) și d) din Legea nr.

188/1999, atribuție care revine fie Parlamentului, în cazul promovării unei

legi, fie Guvernului, prin delegare legislativă sau prin adoptarea unei

hotărâri date în aplicarea acestor prevederi legale.

Înalta Curte

apreciază că în condițiile în care nu este reglementată modalitatea de calcul

al suplimentului postului și al suplimentului treptei de salarizare, suntem în

prezența doar a unei intenții a legiuitorului de a acorda funcționarilor

publici două drepturi de natură salarială, intenție materializată prin

instituirea drepturilor, dar nefinalizată deoarece nu este stabilit cuantumul

acestora sau criteriile pe baza cărora pot fi calculate.

Așa fiind, instanța

de control judiciar constată că cele două drepturi nu pot fi obținute prin

promovarea unor acțiuni în instanță, căci acordarea lor pe cale judecătorească

ar însemna să se facă fie prin obligarea angajatorului la plata unor sume de

bani imposibil de calculat, fie prin eventuala cuantificare de către instanță

în raport de diverse criterii aplicate prin analogie, ceea ce echivalează cu o

substituire în atribuțiile legiuitorului ori ale executivului, contrar celor

stabilite prin Decizia Curții Constituționale nr. 820 din 3 iulie 2008, în

cuprinsul căreia s-a reținut că instanțele judecătorești nu au competența să

anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege,

considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe

cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.

Înalta Curte reține

că admiterea unor astfel de acțiuni, cum este cea de față, ar presupune

pronunțarea unor hotărâri judecătorești nesusceptibile de executare, de natură

a reprezenta o încălcare a art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului,

cu referire la jurisprudența constantă a Curții Europene a Drepturilor Omului

în care s-a reținut că dreptul de a apela la o instanță ar fi iluzoriu, dacă

ordinea juridică internă a unui stat contractant ar permite ca o hotărâre

judecătorească definitivă și obligatorie să fie ineficientă în detrimentul unei

părți (Imobiliara Saffi împotriva Italiei - 1999; Dorneanu împotriva României -

2007).

Înalta Curte reține

că neacordarea sporurilor solicitate nu încalcă prevederile art. 1 din

Protocolul nr. 1 adițional la Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor

Omului și Libertăților Fundamentale, care obligă statele părți să adopte măsuri

pentru a asigura garantarea dreptului de proprietate, nefiind în prezența unui

bun, noțiune cu semnificație autonomă, în sensul Convenției, care fără a se

limita numai la proprietatea unor bunuri corporale, include orice interes

economic cu valoare patrimonială.

De asemenea, nu se

poate vorbi de existența unei „speranțe legitime” a reclamanților, în sensul

avut în vedere în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în care

s-a reținut că atunci când interesul patrimonial aparține categoriei juridice

„creanță” nu poate fi considerată „valoare patrimonială” și implicit „speranță

legitimă” decât dacă are o bază suficientă în dreptul intern, spre exemplu o

dispoziție legală, sau dacă existența sa este confirmată printr-o jurisprudență

clară și concordantă a instanțelor naționale (Kopecky c/a Slovacia-2004;

Pressos Compania Naviera SA și alții c/a Belgia-1995; Draon c/a Franța-2005;

Maurice c/a Franța-2005), or drepturile salariale în discuție nu au o

suficientă bază în dreptul intern, în absența unor criterii legale de

cuantificare a acestora.

Toate aceste

argumente au fost avute în vedere la pronunțarea deciziei de recurs în

interesul Legii nr. 20/2009, publicată în M. Of. nr. 880/16.12.2009, prin care

secțiile unite au stabilit, în interpretarea și aplicarea unitară a

dispozițiilor art. 31 alin. (1) lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999 privind

statutul funcționarilor publici, republicată, că în lipsa unei cuantificări

legale nu se pot acorda pe cale judecătorească drepturile salariale constând în

suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.

în recurs

Pentru toate

considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (2) - (3) C. proc. civ., raportat

la art. 304 pct. 9 C. proc. civ. se va admite recursul declarat de pârât și se

va modifica sentința atacată, în sensul respingerii acțiunii.

Constatând că motivul

recursului formulat de reclamant nu este fondat, în temeiul art. 312 alin. (1)

C. proc. civ., îl va respinge.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de P.G. împotriva Sentinței nr. 442 din 15 decembrie 2009 a Curții de

Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Admite recursul

declarat de Laboratorul Central pentru Carantină Fitosanitară împotriva

Sentinței nr. 442 din 15 decembrie 2009 a Curții de Apel Timișoara, secția

contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința

atacată în sensul că respinge acțiunea formulată de reclamanții P.G., B.V.,

G.M., M.M., C.I., G.C.L., C.M., N.I.L., ca nefondată.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 24 septembrie 2010.