ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3837/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul acțiunii Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Timiș, secția comercială și de contencios administrativ, reclamanții P.G., B.V., G.M., M.M., C.I., G.C.L., C.M., N.I.L., au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Laboratorul Central pentru Carantină Fitosanitară, recunoașterea dreptului reprezentat de suplimentul postului în procent de 25% din salariul de bază și de suplimentul corespunzător treptei de salarizare de 25% din salariul de bază, obligarea pârâtului la plata acestor drepturi începând cu 22 martie 2004 până la data pronunțării sentinței și în continuare până la intrarea în vigoare a unei noi legi de salarizare a funcționarilor publici, sume actualizate cu indicele de inflație până la data plății efective.

În motivarea acțiunii, reclamanții au arătat că aceste sporuri sunt reglementate de art. 31 alin. (1) lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999, dar ulterior prin acte normative succesive aceste sporuri au fost suspendate, ajungându-se practic la negarea dreptului la aceste sume de bani. Au mai învederat că împrejurarea că acordarea drepturilor solicitate a fost suspendată în perioada 2004 - 2006 nu echivalează cu înlăturarea acestora, neptându-se considera că acestea nu au existat. Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul a invocat excepțiile necompetenței materiale a Tribunalului Timiș, prescripției și prematurității acțiunii, iar pe fond a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

A susținut că drepturile solicitate de către reclamanți nu pot fi acordate, întrucât aceștia sunt salarizați conform prevederilor legii privind stabilirea sistemului de salarizare unitar pentru funcționarii publici și că în perioada 2004 - 2006 drepturile solicitate au fost suspendate de drept, prin O.U.G. nr. 92/2004.

Prin Sentința civilă nr. 252 din 2 martie 2009, Tribunalul Timiș a respins excepțiile necompetenței materiale, prematurității cererii și prescripției dreptului la acțiune, ca neîntemeiate; a admis în parte acțiunea formulată de reclamanți și a obligat pârâtul să plătească reclamanților suplimentul postului în procent de 25% și suplimentul corespunzător treptei de salarizare în procent de 25%, începând cu data de 22 martie 2004 și până la data de 02 martie 2009, data pronunțării hotărârii, sume care se vor actualiza cu indicele de inflație la momentul plății efective; a respins ca neîntemeiată cererea de acordare a acestor drepturi în continuare și a obligat pârâții la plata către reclamanți a cheltuielilor de judecată în sumă de 400 RON, reprezentând onorariu de avocat.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Laboratorul Central pentru Carantină Fitosanitară solicitând modificarea sentinței în sensul respingerii acțiunii, arătând că drepturile salariale în litigiu au fost suspendate succesiv prin O.U.G. nr. 92/2004, O.G. nr. 2/2006 și O.G. nr. 6/2007. Prin Decizia civilă nr. 135 din 20 octombrie 2009, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, a admis recursul declarat de pârâtul Laboratorul Central pentru Carantină Fitosanitară împotriva Sentinței civile nr. 252 din 2 martie 2009, a casat sentința atacată și a reținut cauza spre competentă soluționare în primă instanță. 2. Hotărârea primei instanțe Prin Sentința nr. 442 din 15 decembrie 2009, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, a admis în parte acțiunea formulată de reclamanții P.G., B.V., G.M., M.M., C.I., G.C.L., C.M., N.I.L.

în contradictoriu cu pârâtul Laboratorul Central pentru Carantină Fitosanitară și a obligat pârâtul la plata către reclamanți a drepturilor bănești constând în suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare, prevăzute de art. 31 alin. (1) lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, începând cu 22 martie 2004 și până la data încetării raporturilor de serviciu ale reclamanților cu pârâtul, cel mai târziu până la 11 noiembrie 2009, sume ce vor fi actualizate cu indicele de inflație de la data nașterii dreptului și până la data plății efective. Prin aceeași sentință s-a respins cererea privind acordarea acestor sporuri în procent de 25% către reclamanți.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, că în perioada 2004 - 2006 prevederile referitoare la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare au fost suspendate.

În conformitate cu Decizia Curții Constituționale nr. 185/2009 din 12 februarie 2009, prima instanță a reținut că dispozițiile art. 29 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 au fost aplicabile în perioada 1 ianuarie 2004 - 22 mai 2004, aplicarea lor fiind apoi suspendată numai din 23 mai 2004 și până la 31 decembrie 2004. Potrivit aceleiași decizii, instanța de apel a reținut că dispozițiile sus-menționate au fost aplicabile în perioada 1 - 23 ianuarie 2006, aplicarea lor fiind apoi suspendată pentru restul anului 2006 numai din 23 mai 2004 și până la 31 decembrie 2004. În opinia instanței de fond, soluționarea acestei cereri este influențată de stabilirea efectelor unor dispoziții legale care au fost suspendate ulterior printr-un alt act normativ de aceeași forță juridică.

Totodată, instanța de fond a avut în vedere și interpretarea dată de Înalta Curte de Casație și Justiție unor situații similare, în care s-au stabilit efectele produse în cazul suspendării acordării unor drepturi salariale pentru funcționari publici, fiind vorba despre Decizia nr. XII din 5 februarie 2007 în care s-a pronunțat asupra unor dispoziții legale referitoare la dreptul la prima de concediu pentru polițiști. În privința acestei decizii a Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanța de fond a constatat că aceasta a fost pronunțată în soluționarea unui recurs în interesul legii promovat de Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție „pentru a se asigura” - potrivit art. 329 alin. (1) C. proc.

civ. - „interpretarea și aplicarea unitară a legii pe întreg teritoriul României”. Fiind pronunțată în soluționarea unui recurs în interesul legii, această decizie este obligatorie pentru viitor, având în vedere dispozițiile art. 329 alin. (3) teza a doua din C. proc. civ., conform cărora „dezlegarea dată problemelor de drept judecate este obligatorie pentru instanțe”. În consecință, prima instanță a reținut că suspendarea exercițiului unui drept - cum este, în prezenta cauză, dreptul la suplimentul postului și al treptei de salarizare - nu echivalează cu „însăși înlăturarea lui”.

Astfel, în condițiile în care suplimentul postului și al treptei de salarizare au fost suspendate prin acte normative, în mod asemănător cu prima de concediu cuvenită funcționarilor publici și în privința căreia Înalta Curte de Casație și Justiție a apreciat că efectele suspendării „nu echivalează cu însăși înlăturarea” acestui drept patrimonial - suspendarea acordării suplimentul postului și al treptei de salarizare nu echivalează cu înlăturarea acestui drept patrimonial. În acest context, a remarcat și caracterul inconsecvent al actelor normative de suspendare, față de interpretarea dată de Curtea Constituțională, din care rezultă că suspendarea nu a operat în perioada 1 ianuarie 2004 - 22 mai 2004 și nici în perioada 1 - 23 ianuarie 2006, deși texte legale în vigoare prevedeau contrariul.

Concluzionând, prima instanță a apreciat că nu se poate lua în considerare suspendarea legală a aplicării textului art. 31 din Legea nr. 188/1999, și că se poate face în cauză o analogie cu situația litigiilor având ca obiect plata primelor de concediu cuvenită funcționarilor publici.

Judecătorul fondului a considerat astfel că lipsa cuantificării acestor sporuri salariale nu poate constitui un impediment în calea recunoașterii temeiniciei acordării lor, întrucât - prin intrarea în vigoare a dispozițiilor art. XIII pct. 21 din Cartea II Titlul III al Legii nr. 161/2003, și aplicarea acestora de la 1 ianuarie 2004 - voința legiuitorului a fost exprimată în sensul acordării acestor sporuri salariale pentru funcționarii publici, care nici nu au fost suspendate în perioada 1 ianuarie 2004 - 22 mai 2004 și nici în perioada 1 - 23 ianuarie 2006. Totodată, a considerat că reclamanții au dovedit existența unei „jurisprudențe bine stabilită” în sensul acordării sporurilor solicitate, în condițiile în care, conform evidenței hotărârilor pronunțate de Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, în perioada noiembrie 2008 - martie 2009, în perioada amintită această instanță a admis acordarea acestor sporuri în 32 de cauze și a respins această cerere în 11 cauze din totalul de 43 de astfel de cauze.

În aceste condiții, instanța de fond a apreciat că respingerea pretențiilor reclamanților în prezenta cauză ar constitui o încălcare a art. 6 parag. 1 din Convenție, respectiv a principiului securității juridice. Totodată, a apreciat că reclamanții au dovedit existența unei speranțe legitime de a obține creanțele care formează obiectul prezentei judecăți, caz în care este aplicabil art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului. Așadar, în condițiile în care este aplicabil art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului, ignorarea speranței legitime a reclamanților de a obține acest drept salarial ar conduce la încălcarea dispozițiilor din Convenție.

Cu privire la cuantumul suplimentului postului și suplimentului corespunzător treptei de salarizare în procent de 25% din salariul de bază pentru fiecare din aceste sporuri, instanța a constatat că nu există nicio dispoziție legală care să permită instanțelor să stabilească un cuantum al acestor sporuri, în condițiile în care instanțele nu au competența de a stabili ele însele acest cuantum. Așa fiind, nu există dispoziții legale care să reglementeze cuantumul acestor sporuri, nici modul de calcul și nici baza de calcul. De asemenea, nu au fost edictate dispoziții legale care să reglementeze diferitele criterii de acordare a acestor sporuri în funcție de vechimea în muncă, de nivelul studiilor sau de gradul profesional al fiecărui reclamant funcționar public.

Or, deși legea impune acordarea acestor sporuri, în absența edictării regulilor de acordare a acestor sporuri, Curtea nu poate determina ea însăși aceste criterii fără a încălca prerogativele legiuitorului, singurul care poate determina aceste criterii de acordare a sporurilor în litigiu, față de dispozițiile art. 31 alin. (2) și (3) din Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcționarilor publici, conform cărora „funcționarii publici beneficiază de prime și alte drepturi salariale, în condițiile legii”, respectiv „salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici”.

Instanța de fond a apreciat că - în condițiile în care nu este reglementată modalitatea de calculare a suplimentului postului și a suplimentului gradului - eventuala cuantificare de către instanță a acestor drepturi salariale în raport cu diverse criterii reprezintă o nesocotire a Deciziei Curții Constituționale nr. 820/2008, în cuprinsul căreia s-a reținut că „instanțele judecătorești nu au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative”, astfel că nu au nici competența de a se substitui legiuitorului ori executivului în privința acordării efective a unui drept prevăzut de lege, dar care în prezent nu este pasibil de exercitare efectivă, reținând astfel netemeinicia cererii reclamanților de obligare a autorității pârâte la acordarea sporurilor în litigiu în procent de 25% din salariul de bază.

În privința perioadei de acordare a acestor drepturi salariale, instanța a reținut că reclamanții nu au indicat data numirii în funcția publică, solicitând însă obligarea pârâtei începând cu data de 22 martie 2004 și până la data intrării în vigoare a noii legi de salarizare a bugetarilor. Cât privește momentul până la care se poate acorda aceste sporuri, instanța a reținut că potrivit art. 50 din Legea nr. 330/2009, privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, publicată în M. Of. nr. 762/9.11.2009, „la 3 zile de la data publicării prezentei legi în M. Of. al României, Partea I, încetează următoarele drepturi salariale suplimentare stabilite prin acte juridice în favoarea personalului autorităților și instituțiilor publice: a) suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare”.

Concluzionând, prima instanță a apreciat că pârâtul nu poate fi obligat la plata acestor sume decât până la data de 11 noiembrie 2009 când, conform textului art. 50 din Legea nr. 330/2009, au încetat drepturile salariale constând în suplimentul postului și al treptei de salarizare. 3. Recursurile declarate în cauză Împotriva acestei sentințe au declarat recurs reclamantul P.G., invocând prevederile art. 304 pct. 9 și ale art. 304 1 din C. proc. civ. și pârâtul Laboratorul Central pentru Carantină Fitosanitară, care nu a încadrat în drept criticile formulate. Recurentul-reclamant P.G. a arătat că sporurile solicitate sunt reglementate de art. 31 alin. (1) lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999, dar ulterior, prin acte normative succesive aceste sporuri au fost suspendate.

Critica adusă sentinței de către recurentul-reclamant vizează cererea privind acordarea acestor sporuri în procentul de 25%, apreciind că în mod nelegal instanța de fond respins-o, cu motivarea că nu există act normativ cu privire la reglementarea acestora, caz în care practic a fost golit de substanță primul capăt de cerere admis de instanță, lipsindu-l de eficiență. Recurentul-pârât Laboratorul Central pentru Carantină Fitosanitară a criticat sentința sub aspectul faptului că instanța de fond a admis în parte acțiunea, deși a precizat că nu există nicio dispoziție legală care să permită instanțelor să stabilească un cuantum al sporurilor salariale, în condițiile în care instanțele nu au competența de a stabili ele însele acest cuantum, neexistând dispoziții legale care să reglementeze cuantumul acestor sporuri, nici modul și nici baza de calcul.

Recurentul-pârât a mai învederat că Agenția Națională a Funcționarilor Publici a elaborat un proiect de act normativ privind salarizarea funcționarilor publici, însă acesta nu a fost promovat, așa încât nu există bază legală pentru calcularea (cuantificarea) și acordarea suplimentului postului și a suplimentului gradului. Totodată, recurentul-pârât a susținut că nu se poate face analogie cu situația litigiilor având ca obiect plata primelor de concediu, unde există o prevedere clară, or, în cazul suplimentului postului și suplimentului gradului (treapta de salarizare) legea nu reglementează modalitatea de calcul, aceasta urmează a se stabili odată cu adoptarea prin lege, a sistemului unitar de salarizare și alte drepturi ale funcționarilor publici.

II.Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurentă, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 1 , Înalta Curte constată că se impune modificarea acesteia, ca efect al admiterii recursului pârâtului, pentru considerentele expuse în continuare. 1.Argumentele corespunzătoare motivelor de recurs invocate În conformitate cu dispozițiile art. 31 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, „(1) Pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din: a) salariul de bază; b) sporul pentru vechime în muncă; c) suplimentul postului; d) suplimentul corespunzător treptei de salarizare.

(2) Funcționarii publici beneficiază de prime și alte drepturi salariale, în condițiile legii. (3) Salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici”. În aceste condiții, Înalta Curte reține că dreptul la salariu al funcționarilor publici este reglementat în Secțiunea I din Capitolul 5 intitulat „Drepturi și îndatoriri” din Legea nr. 188/1999, dar potrivit art. 31 alin. (3), salarizarea se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare.

Prin stabilirea unui cuantum procentual de câte 25% pentru fiecare dintre cele două suplimente salariale, fără ca acest cuantum să fi fost stabilit printr-o reglementare legală, instanța ar interveni în domeniul constituțional al puterii legislative, căreia nu i se poate substitui în cauza de față, căci și-ar depăși propriile competențe, limitate constituțional la aplicarea legii pozitive. De altfel, cuantumul celor două suplimente salariale nu a fost stabilit nici prin Legea nr. 188/1999 și nici prin actele normative subsecvente, astfel încât nu există baza legală pentru calcularea și acordarea acestora.

Pentru cuantificarea suplimentului postului și a suplimentului treptei de salarizare, ca părți componente ale salariului funcționarilor publici, este necesară existența unor dispoziții date în aplicarea art. 31 alin. (1) lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999, atribuție care revine fie Parlamentului, în cazul promovării unei legi, fie Guvernului, prin delegare legislativă sau prin adoptarea unei hotărâri date în aplicarea acestor prevederi legale. Înalta Curte apreciază că în condițiile în care nu este reglementată modalitatea de calcul al suplimentului postului și al suplimentului treptei de salarizare, suntem în prezența doar a unei intenții a legiuitorului de a acorda funcționarilor publici două drepturi de natură salarială, intenție materializată prin instituirea drepturilor, dar nefinalizată deoarece nu este stabilit cuantumul acestora sau criteriile pe baza cărora pot fi calculate.

Așa fiind, instanța de control judiciar constată că cele două drepturi nu pot fi obținute prin promovarea unor acțiuni în instanță, căci acordarea lor pe cale judecătorească ar însemna să se facă fie prin obligarea angajatorului la plata unor sume de bani imposibil de calculat, fie prin eventuala cuantificare de către instanță în raport de diverse criterii aplicate prin analogie, ceea ce echivalează cu o substituire în atribuțiile legiuitorului ori ale executivului, contrar celor stabilite prin Decizia Curții Constituționale nr. 820 din 3 iulie 2008, în cuprinsul căreia s-a reținut că instanțele judecătorești nu au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.

Înalta Curte reține că admiterea unor astfel de acțiuni, cum este cea de față, ar presupune pronunțarea unor hotărâri judecătorești nesusceptibile de executare, de natură a reprezenta o încălcare a art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, cu referire la jurisprudența constantă a Curții Europene a Drepturilor Omului în care s-a reținut că dreptul de a apela la o instanță ar fi iluzoriu, dacă ordinea juridică internă a unui stat contractant ar permite ca o hotărâre judecătorească definitivă și obligatorie să fie ineficientă în detrimentul unei părți (Imobiliara Saffi împotriva Italiei - 1999; Dorneanu împotriva României - 2007). Înalta Curte reține că neacordarea sporurilor solicitate nu încalcă prevederile art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale, care obligă statele părți să adopte măsuri pentru a asigura garantarea dreptului de proprietate, nefiind în prezența unui bun, noțiune cu semnificație autonomă, în sensul Convenției, care fără a se limita numai la proprietatea unor bunuri corporale, include orice interes economic cu valoare patrimonială.

De asemenea, nu se poate vorbi de existența unei „speranțe legitime” a reclamanților, în sensul avut în vedere în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în care s-a reținut că atunci când interesul patrimonial aparține categoriei juridice „creanță” nu poate fi considerată „valoare patrimonială” și implicit „speranță legitimă” decât dacă are o bază suficientă în dreptul intern, spre exemplu o dispoziție legală, sau dacă existența sa este confirmată printr-o jurisprudență clară și concordantă a instanțelor naționale (Kopecky c/a Slovacia-2004; Pressos Compania Naviera SA și alții c/a Belgia-1995; Draon c/a Franța-2005; Maurice c/a Franța-2005), or drepturile salariale în discuție nu au o suficientă bază în dreptul intern, în absența unor criterii legale de cuantificare a acestora.

Toate aceste argumente au fost avute în vedere la pronunțarea deciziei de recurs în interesul Legii nr. 20/2009, publicată în M. Of. nr. 880/16.12.2009, prin care secțiile unite au stabilit, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 31 alin. (1) lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, republicată, că în lipsa unei cuantificări legale nu se pot acorda pe cale judecătorească drepturile salariale constând în suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare. 2. Soluția pronunțată în recurs Pentru toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (2) - (3) C. proc. civ., raportat la art. 304 pct. 9 C. proc. civ. se va admite recursul declarat de pârât și se va modifica sentința atacată, în sensul respingerii acțiunii.

Constatând că motivul recursului formulat de reclamant nu este fondat, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., îl va respinge.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de P.G. împotriva Sentinței nr. 442 din 15 decembrie 2009 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Admite recursul declarat de Laboratorul Central pentru Carantină Fitosanitară împotriva Sentinței nr. 442 din 15 decembrie 2009 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată în sensul că respinge acțiunea formulată de reclamanții P.G., B.V., G.M., M.M., C.I., G.C.L., C.M., N.I.L., ca nefondată. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 24 septembrie 2010.