ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3901/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Reclamanții A.M., B.C.C., B.P., B.M.C., B.A., B.D., C.N., C.I., D.T., F.A., F.I., H.J., I.E., J.L.E., L.L.I., L.S.I., M.D., S.L., N.S., O.H., P.I., P.F., S.I.C., S.S.C., S.C., S.S.O., T.G., B.I., G.D., R.P.A., H.L. au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Justiției, Ministerul Finanțelor Publice și Ministrul Finanțelor, anularea actului administrativ emis de Ministrul Justiției și Libertăților Cetățenești în 03 iulie 2009, obligarea pârâților la plata sumelor reprezentând sporul de 50% pentru solicitare neuropsihică și obligarea Ministrului Finanțelor la plata unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere.

În motivare, reclamanți au arătat că în Dosarul nr. 794/59/2009 al Curții de Apel Timișoara în care au avut calitate de intervenienți, prin încheierea nr. 251/PI din 14 iulie 2009 s-a admis suspendarea actului administrativ emis de Ministrul Justiției și Liberaților Cetățenești în 03 iulie 2009. Prin sus-menționatul act administrativ, comunicat Tribunalului Arad la data de 03 iulie 2009, s-a dispus ca drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, această modalitate de calcul urmând a se păstra și pentru viitor, obligând ordonatorii de credite secundari și terțiari să ia măsurile ce se impun pentru respectarea acestei dispoziții.

Pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești a depus întâmpinare, înregistrată la registratura instanței la data de 22 octombrie 2009, prin care a solicitat respingerea acțiunii ca inadmisibilă, iar în subsidiar, ca neîntemeiată. Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 419 din 30 noiembrie 2009, a respins excepția inadmisibilității acțiunii invocată de Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești și, pe cale de consecință, a admis acțiunea formulată de reclamanți, dispunând anularea adresei din 03 iulie 2009 emisă de Ministrul Justiției și obligarea Ministerului Justiției și Libertăților Cetățenești la plata către reclamanți a sumelor reprezentând contravaloarea sporului de 50% pentru solicitare neuropsihică.

Totodată, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Finanțelor Publice și a respins acțiunea reclamanților față de acest pârât ca fiind introdusă împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă. De asemenea, a respins în rest cererea reclamanților și a luat act că aceștia nu au solicitat cheltuieli de judecată. Pentru a pronunța această sentință, instanța a reținut următoarele: 1. Cu privire la excepția inadmisibilității acțiunii, instanța a constatat că pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești a invocat inadmisibilitatea acțiunii pe considerentul că actul a cărei suspendare se solicită (adresa din 03 iulie 2009) nu este un act administrativ, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori din sistem.

Or, din examinarea actului respectiv (adresa), prin prisma definiției legale a actului administrativ, se observă că acesta este un act unilateral emis în regim de putere publică și în vederea executării în concret a legii, deoarece a exprimat voința Ministerului Justiției de a refuza plata sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. 2. Cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Finanțelor Publice, instanța a reținut că acesta nu are calitate procesuală pasivă în cauză, deoarece reclamanții au calitatea de judecători la Tribunalul Arad, iar debitorul în raportul juridic dedus judecății este instituția competentă să efectueze plata drepturilor salariale, iar nu Ministerul Finanțelor Publice, care nu are calitatea de angajator în acest raport juridic.

3. Referitor la fondul cauzei, instanța a reținut nelegalitatea adresei din 03 iulie 2009 emisă de Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, aspect față de care a dispus anularea acesteia și repunerea părților în situația anterioară emiterii ei, prin obligarea pârâtului Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești la plata către reclamanți a sumelor reprezentând contravaloarea sporului de 50% pentru solicitare neuropsihică. Cât privește cererea reclamanților de obligare a ministrului finanțelor la plata unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie, pentru fiecare zi de întârziere, instanța a reținut că, în cauză, Ministerul Finanțelor Publice nu are calitate procesuală pasivă, reclamanții solicitând plata unor drepturi salariale plătite din fondurile Ministerului Justiției și Libertăților Cetățenești, iar nu din fondurile Ministerului Finanțelor Publice.

Împotriva aceste sentințe, considerată nelegală și netemeinică, a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiției. Recurentul a susținut că, în mod greșit instanța de fond i-a respins excepția inadmisibilității acțiunii, întrucât adresa din 03 iulie 2009 nu constituie un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004, ci o operațiune prin care se aduce la cunoștința ordonatorilor secundari și terțiari de credite situația bugetului și noua formă de plată a sporului de 50% care s-a făcut în baza titlurilor executorii și care se modifică conform O.U.G. nr. 71/2009. Pe fondul cauzei, s-a susținut că în mod greșit instanța de fond a apreciat că în speță este vorba de o diminuare a drepturilor salariale, diminuare ce constituie de fapt vătămarea invocată de reclamanți.

În realitate, reține instanța, drepturile salariale cuvenite intimaților-reclamanți sunt și au fost calculate conform O.U.G. nr. 27/2006, astfel încât nu este vorba de o diminuare a acestora, ci doar de executarea unor hotărâri judecătorești ce va fi realizată potrivit eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009. Recurentul a susținut și că, începând cu data intrării în vigoare a Legii nr. 330/2009, sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică va fi acordat în temeiul noului act normativ, în cuantumul prevăzut de acesta, categoriilor profesionale enumerate de lege, situație ce urmează a fi apreciată ca un argument în plus că nu poate fi vorba de o vătămare a drepturilor reclamanților, ale căror drepturi salariale pot fi stabilite numai prin lege.

Referitor la eventuala retroactivitate a adresei ce face obiectul prezentei acțiuni, recurentul a susținut că aceasta nu este posibilă, în primul rând că adresa nu produce nici un efect în afara celui de informare a destinatarilor săi și, în al doilea rând, pentru că se referă la efectele O.U.G. nr. 71/2009 care însă nu produce efecte retroactive. Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu criticile formulate de recurent, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta în continuare: În ceea ce privește critica referitoare la natura juridică de act administrativ a actului contestat, se va reține că este neîntemeiată, așa cum corect s-a reținut și prin sentința recurată.

Astfel, obiectul acțiunii îl constituie suspendarea executării, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, a adresei din 03 iulie 2009, emisă de conducătorul autorității recurente. Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. De asemenea, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ sus-menționat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În raport cu dispozițiile legale susmenționate, în speța de față nu poate fi primită critica recurentului, în sensul negării naturii juridice de act administrativ a adresei contestate. În mod evident, adresa în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor de serviciu existente între judecători și stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009. Mai mult, măsura contestată în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv a O.U.G. nr. 71/2009. Așadar, nu se poate afirma că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum susține în mod eronat recurentul.

Nu este întemeiată nici susținerea potrivit căreia, urmare intrării în vigoare, la data de 12 noiembrie 2009, a Legii nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, care îi privește și pe magistrați, cererea de suspendarea formulată în cauză ar fi devenit lipsită de interes. Aceasta, întrucât, analizarea de către instanța de judecată a cererii de suspendare a executării unui act administrativ trebuie făcută în raport cu legislația în vigoare la data emiterii respectivului act; or, la data emiterii actului administrativ contestat și chiar a judecării cererii de suspendare a executării acestuia, actul normativ invocat de recurent nu era în vigoare. Cu privire la cererea de suspendare, se va reține, de asemenea, că soluția atacată este temeinică și legală.

Astfel, așa cum s-a arătat, obiectul acțiunii deduse judecății îl constituie suspendarea executării unui act administrativ emis de Ministrul Justiției și Libertăților Cetățenești, prin care s-a dispus, cu începere de la data de 10 iulie 2009, suspendarea plății sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate de calcul a drepturilor salariale urma să se păstreze și pentru viitor. În plus, autoritățile pârâte au arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

În ceea ce privește această măsură legală, trebuie precizat faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Suspendarea actelor juridice este măsura de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă); de aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este, el însuși, titlu executoriu. Așadar, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput în cadrul ordinii juridice, într-un stat de drept și o democrație constituțională. Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă, într-adevăr, o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Dispozițiile legale care reglementează măsura suspendării executării actelor administrative sunt cele ale art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, potrivit cărora, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. Rezultă din textul legal sus-menționat că, pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ, este necesar să se constate, în primul rând, existența unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ, trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, este de subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei: cetățeanul și statul.

În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat de art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege. În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret au obligația să o realizeze; așadar, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În speța de față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente: În primul rând, așa cum a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 03 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009. Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile. În acest sens, se impune a preciza că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența instanțelor de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative. Trebuie precizat, de asemenea, că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte. În cauza de față, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.

De asemenea, un alt aspect care vădește aparența de nelegalitate a actului contestat îl constituie încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și procurorilor se stabilește prin lege specială. În raport cu aceste prevederi legale, plata salariilor nu poate fi, deci, diminuată de nicio autoritate publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare. În ceea ce privește noțiunea de pagubă iminentă, art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, o definește ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Această condiție legală este, de asemenea, îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistrați și stat. Față de cele arătate, apreciind că în mod corect instanța de fond a reținut că, în cauză, sunt întrunite condițiile prevăzute de lege pentru suspendarea actelor administrative, Înalta Curte, în temeiul art. 312 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de pârât, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Justiției împotriva sentinței civile nr. 419 din 30 noiembrie 2009 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 28 septembrie 2010.