ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3901/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3901/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Reclamanții A.M., B.C.C., B.P., B.M.C., B.A.,

B.D., C.N., C.I., D.T., F.A., F.I., H.J., I.E., J.L.E., L.L.I., L.S.I., M.D., S.L.,

N.S., O.H., P.I., P.F., S.I.C., S.S.C., S.C., S.S.O., T.G., B.I., G.D., R.P.A.,

H.L. au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Justiției, Ministerul

Finanțelor Publice și Ministrul Finanțelor, anularea actului administrativ emis

de Ministrul Justiției și Libertăților Cetățenești în 03 iulie 2009, obligarea pârâților

la plata sumelor reprezentând sporul de 50% pentru solicitare neuropsihică și obligarea

Ministrului Finanțelor la plata unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie

pentru fiecare zi de întârziere.

În motivare, reclamanți

au arătat că în Dosarul nr. 794/59/2009 al Curții de Apel Timișoara în care au avut

calitate de intervenienți, prin încheierea nr. 251/PI din 14 iulie 2009 s-a admis

suspendarea actului administrativ emis de Ministrul Justiției și Liberaților Cetățenești

în 03 iulie 2009.

Prin sus-menționatul act

administrativ, comunicat Tribunalului Arad la data de 03 iulie 2009, s-a dispus

ca drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și

sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, această modalitate de

calcul urmând a se păstra și pentru viitor, obligând ordonatorii de credite secundari

și terțiari să ia măsurile ce se impun pentru respectarea acestei dispoziții.

Pârâtul Ministerul Justiției

și Libertăților Cetățenești a depus întâmpinare, înregistrată la registratura instanței

la data de 22 octombrie 2009, prin care a solicitat respingerea acțiunii ca inadmisibilă,

iar în subsidiar, ca neîntemeiată.

Curtea de Apel Timișoara,

secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 419 din 30

noiembrie 2009, a respins excepția inadmisibilității acțiunii invocată de Ministerul

Justiției și Libertăților Cetățenești și, pe cale de consecință, a admis acțiunea

formulată de reclamanți, dispunând anularea adresei din 03 iulie 2009 emisă de Ministrul

Justiției și obligarea Ministerului Justiției și Libertăților Cetățenești la plata

către reclamanți a sumelor reprezentând contravaloarea sporului de 50% pentru solicitare

neuropsihică.

Totodată, a admis excepția

lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Finanțelor Publice și a respins

acțiunea reclamanților față de acest pârât ca fiind introdusă împotriva unei persoane

lipsite de calitate procesuală pasivă.

De asemenea, a respins

în rest cererea reclamanților și a luat act că aceștia nu au solicitat cheltuieli

de judecată.

Pentru a pronunța această

sentință, instanța a reținut următoarele:

inadmisibilității acțiunii, instanța a constatat că pârâtul Ministerul Justiției

și Libertăților Cetățenești a invocat inadmisibilitatea acțiunii pe considerentul

că actul a cărei suspendare se solicită (adresa din 03 iulie 2009) nu este un act

administrativ, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina

celorlalți ordonatori din sistem. Or, din examinarea actului respectiv (adresa),

prin prisma definiției legale a actului administrativ, se observă că acesta este

un act unilateral emis în regim de putere publică și în vederea executării în concret

a legii, deoarece a exprimat voința Ministerului Justiției de a refuza plata sporului

de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică.

lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Finanțelor Publice, instanța

a reținut că acesta nu are calitate procesuală pasivă în cauză, deoarece reclamanții

au calitatea de judecători la Tribunalul Arad, iar debitorul în raportul juridic

dedus judecății este instituția competentă să efectueze plata drepturilor salariale,

iar nu Ministerul Finanțelor Publice, care nu are calitatea de angajator în acest

raport juridic.

cauzei, instanța a reținut nelegalitatea adresei din 03 iulie 2009 emisă de Ministerul

Justiției și Libertăților Cetățenești, aspect față de care a dispus anularea acesteia

și repunerea părților în situația anterioară emiterii ei, prin obligarea pârâtului

Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești la plata către reclamanți a sumelor

reprezentând contravaloarea sporului de 50% pentru solicitare neuropsihică.

Cât privește cererea reclamanților

de obligare a ministrului finanțelor la plata unei amenzi de 20% din salariul minim

brut pe economie, pentru fiecare zi de întârziere, instanța a reținut că, în cauză,

Ministerul Finanțelor Publice nu are calitate procesuală pasivă, reclamanții solicitând

plata unor drepturi salariale plătite din fondurile Ministerului Justiției și Libertăților

Cetățenești, iar nu din fondurile Ministerului Finanțelor Publice.

Împotriva aceste sentințe,

considerată nelegală și netemeinică, a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiției.

Recurentul a susținut

că, în mod greșit instanța de fond i-a respins excepția inadmisibilității acțiunii,

întrucât adresa din 03 iulie 2009 nu constituie un act administrativ în sensul Legii

nr. 554/2004, ci o operațiune prin care se aduce la cunoștința ordonatorilor secundari

și terțiari de credite situația bugetului și noua formă de plată a sporului de 50%

care s-a făcut în baza titlurilor executorii și care se modifică conform O.U.G.

nr. 71/2009.

Pe fondul cauzei, s-a

susținut că în mod greșit instanța de fond a apreciat că în speță este vorba de

o diminuare a drepturilor salariale, diminuare ce constituie de fapt vătămarea invocată

de reclamanți.

În realitate, reține instanța,

drepturile salariale cuvenite intimaților-reclamanți sunt și au fost calculate conform

O.U.G. nr. 27/2006, astfel încât nu este vorba de o diminuare a acestora, ci doar

de executarea unor hotărâri judecătorești ce va fi realizată potrivit eșalonării

prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009.

Recurentul a susținut

și că, începând cu data intrării în vigoare a Legii nr. 330/2009, sporul de risc

și suprasolicitare neuropsihică va fi acordat în temeiul noului act normativ, în

cuantumul prevăzut de acesta, categoriilor profesionale enumerate de lege, situație

ce urmează a fi apreciată ca un argument în plus că nu poate fi vorba de o vătămare

a drepturilor reclamanților, ale căror drepturi salariale pot fi stabilite numai

prin lege.

Referitor la eventuala

retroactivitate a adresei ce face obiectul prezentei acțiuni, recurentul a susținut

că aceasta nu este posibilă, în primul rând că adresa nu produce nici un efect în

afara celui de informare a destinatarilor săi și, în al doilea rând, pentru că se

referă la efectele O.U.G. nr. 71/2009 care însă nu produce efecte retroactive.

Examinând sentința atacată,

în raport cu actele și lucrările dosarului, cu criticile formulate de recurent,

precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta

în continuare:

În ceea ce privește critica

referitoare la natura juridică de act administrativ a actului contestat, se va reține

că este neîntemeiată, așa cum corect s-a reținut și prin sentința recurată.

Astfel, obiectul acțiunii

îl constituie suspendarea executării, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004,

a adresei din 03 iulie 2009, emisă de conducătorul autorității recurente.

Prin acest act, emitentul

a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie

2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate

de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului

anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G.

nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect

acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

Potrivit art. 14

alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri

bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile

art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare,

persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării

actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

De asemenea, potrivit

art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ sus-menționat, prin noțiunea de act

administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis

de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării

legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge

raporturi juridice.

În raport cu dispozițiile

legale susmenționate, în speța de față nu poate fi primită critica recurentului,

în sensul negării naturii juridice de act administrativ a adresei contestate.

În mod evident, adresa

în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor

de serviciu existente între judecători și stat: mai precis, este vorba de modificarea

cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.

Mai mult, măsura contestată

în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării

executării unei norme cu putere de lege, respectiv a O.U.G. nr. 71/2009.

Așadar, nu se poate afirma

că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către

ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum susține în mod eronat recurentul.

Nu este întemeiată nici

susținerea potrivit căreia, urmare intrării în vigoare, la data de 12 noiembrie

2009, a Legii nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din

fonduri publice, care îi privește și pe magistrați, cererea de suspendarea formulată

în cauză ar fi devenit lipsită de interes.

Aceasta, întrucât, analizarea

de către instanța de judecată a cererii de suspendare a executării unui act administrativ

trebuie făcută în raport cu legislația în vigoare la data emiterii respectivului

act; or, la data emiterii actului administrativ contestat și chiar a judecării cererii

de suspendare a executării acestuia, actul normativ invocat de recurent nu era în

vigoare.

Cu privire la cererea

de suspendare, se va reține, de asemenea, că soluția atacată este temeinică și legală.

Astfel, așa cum s-a arătat,

obiectul acțiunii deduse judecății îl constituie suspendarea executării unui act

administrativ emis de Ministrul Justiției și Libertăților Cetățenești, prin care

s-a dispus, cu începere de la data de 10 iulie 2009, suspendarea plății sporului

de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate de calcul

a drepturilor salariale urma să se păstreze și pentru viitor. În plus, autoritățile

pârâte au arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra

și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze

conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute

în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar.

În ceea ce privește această

măsură legală, trebuie precizat faptul că suspendarea executării actelor administrative

este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau

a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp

cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din

punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să

nu-și producă efectele asupra celor vizați.

Suspendarea actelor juridice

este măsura de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare

din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ se

bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de

autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate

(actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă); de aici, rezultă

principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este,

el însuși, titlu executoriu.

Așadar, a nu executa actele

administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea,

ceea ce este de neconceput în cadrul ordinii juridice, într-un stat de drept și

o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea

efectelor actelor administrative reprezintă, într-adevăr, o situație de excepție,

la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt

îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Dispozițiile legale care

reglementează măsura suspendării executării actelor administrative sunt cele ale

art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată,

potrivit cărora, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente,

după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau

a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente

să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea

instanței de fond.

Rezultă din textul legal

sus-menționat că, pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere

a efectelor unui act administrativ, este necesar să se constate, în primul rând,

existența unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1)

lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări

legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă

în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția

existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc

argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ

aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ, trebuie să

existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, este

de subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu

fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai

a legii de către destinatarii ei: cetățeanul și statul.

În sistemul juridic românesc,

acest principiu este reglementat de art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție.

Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea

Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte,

al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus

de lege.

În cazul actelor administrative,

legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor

lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază

de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare

a executării și executare în concret au obligația să o realizeze; așadar, între

actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În speța de față, Înalta

Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele

argumente:

În primul rând, așa cum

a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de

03 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești

cuvenite intimaților pe luna iunie 2009.

Prin această măsură, Înalta

Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul

neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care

prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale

mai favorabile.

În acest sens, se impune

a preciza că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații

existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența instanțelor

de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu

general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative.

Trebuie precizat, de asemenea,

că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu

interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În cauza de față, Înalta

Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea

actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor

art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.

De asemenea, un alt aspect

care vădește aparența de nelegalitate a actului contestat îl constituie încălcarea

dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor

salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât

în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și procurorilor

se stabilește prin lege specială.

În raport cu aceste prevederi

legale, plata salariilor nu poate fi, deci, diminuată de nicio autoritate publică,

în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare.

În ceea ce privește noțiunea

de pagubă iminentă, art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată,

o definește ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Această condiție legală

este, de asemenea, îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi

salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, în contextul

derulării raporturilor de serviciu dintre magistrați și stat.

Față de cele arătate,

apreciind că în mod corect instanța de fond a reținut că, în cauză, sunt întrunite

condițiile prevăzute de lege pentru suspendarea actelor administrative, Înalta Curte,

în temeiul art. 312 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de pârât, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de Ministerul Justiției împotriva sentinței civile nr. 419 din 30 noiembrie 2009

a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 28 septembrie 2010.